§ 1. ПОНЯТИЕ и РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНОГО БЮДЖЕТА
Государственные и местные бюджеты являются центральным звеном финансовой системы Российской Федерации. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или административнотерриториального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления. В материальном аспекте государственный или местный бюджет представляют собой централизованный в масштабах определенного государственного иди административнотерриториального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответствующих органов государственной власти. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в характеристике бюджета как экономической категории. В этом аспекте бюджет представляет собой совокупность 99 экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денежных фондов, предназначенных для осуществления общих задач государственных и административнотерриториальных образований и выполнения функций соответствующих органов власти. Бюджетная система концентрирует наиболее крупную часть финансовых ресурсов государства!. Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или административнотерриториального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти. Такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений. В законодательстве содержится и юридическая характеристика понятия бюджета с позиции права собственности. Согласно ГК РФ (ст. 214 ч. 4) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответственно государственную казну РФ или субъекта федерации. Таким образом, средства государственного бюджета — часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной собственности (ст. 215 ГК)2. Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств. Им является не тот или иной орган государственной (местной) власти, а государство, административнотерриториальное образование и т.п. Соответствующие органы власти и управления осуществляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственности. Конституция РФ (ст. 72) относит вопросы разграничения государственной 1 В 1993 г. доходы бюджетной системы РФ составили 32 трлн. руб., а расходы — 64 трлн. руб., т.е. соответственно 32,6% и 40% валового внутреннего продукта (ВВП), полученного за этот период в сумме 162,3 трлн. руб.// Российская газета. 1994. 8февр. 2 СЗ РФ. 1994. №32. Ст. 3301. 100 собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В законодательстве РФ дается понятие бюджета, характеризующее лишь одну его сторону — как «форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функционирования органов государственной власти»1. К тому же за пределами этого определения остались местные бюджеты. Важная роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и органов местного самоуправления. Государственный аппарат и органы местного самоуправления административнотерриториальных единиц содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы. Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социальноэкономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные разных уровней и местные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военнопромышленного комплекса, охране окружающей природной среды, по укреплению научнотехнического потенциала и культуры страны, по укреплению материального уровня жизни населения и отдельных его групп, поддержке социальноэкономического развития субъектов федерации и административнотерриториальных единиц, по борьбе с преступностью и т.д. Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фондов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства. Значение государственного бюджета обусловлено не только величиной концентрируемых в нем средств. В непосредствен 1 См.: Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства...». Ст. 1. ВВС РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543. 101 ной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы. Он является проводником финансовой политики государства. Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач наиболее значимых для общества на каждом конкретном этапе его развития. Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности общего значения: экономические и социальные программы, обеспечение обороны и безопасности страны. Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кризисные явления в экономике и расстроенность финансовой системы не позволяют государственным и местным бюджетам выполнить в полной мере свое предназначение. В области бюджета такими негативными факторами являются бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджета и др. Государственные бюджеты (на уровнях федерации и субъектов федерации) и местные бюджеты утверждаются соответствующими представительными органами власти и имеют юридическое значение, определяя права и обязанности федерации, ее субъектов, административнотерриториальных единиц на получение и использование бюджетных средств. Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке, законодательство предусматривает возможность введения чрезвычайного бюджета. Чрезвычайный бюджет — это бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного положения. Его следует отличать от режима чрезвычайного расходования средств, который вводится в случае увеличения дефицита бюджета до размеров, не покрываемых заемными средствами путем выпуска государ 102 ственных ценных бумаг. Оба эти режима подлежат урегулированию специальным законодательствомі. До 1990 г. в РФ утверждался единый государственный бюджет, который объединял все действующие на ее территории бюджеты и отражал в целом их средстваг. В настоящее время все бюджеты существуют как самостоятельные денежные фонды. Однако для управления делами каждой территории, прогнозирования ее развития важно знать, какие средства сосредоточиваются в бюджете всех уровней, функционирующих в ее рамках. Это необходимо также для формирования взаимоотношений с выше и нижестоящими органами власти. Поэтому законодателем предусмотрено составление консолидированных бюджетов в масштабах РФ в целом, а также субъектов федерации и административнотерриториальных единиц (кроме низового звена последних). Консолидированный бюджет — это свод бюджетов государственного или административнотерриториального образования, используемый для расчетов и анализа. В законодательстве определяется и состав консолидированных бюджетов разных уровней. Например, консолидированный бюджет области составляют бюджеты районов, областных городов и областной бюджет. Составляется и консолидированный бюджет РФ, в который входят республиканский бюджет РФ (федеральный) и бюджеты субъектов РФ. Составление консолидированных бюджетов возложено на соответствующие исполнительные органы властиз. В отличие от самостоятельных бюджетов они утверждению не подлежат и правовыми актами не являются. В связи с понятием консолидированного бюджета законодательство вводит и другое — минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего 1 См.: Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства...». Ст. 25. ВВС РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543. 2 В свою очередь государственный бюджет РФ входил составной частью в единый государственный бюджет СССР при сохранении, как и другие бюджеты, своей обособленности. 3 См.: Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства...». Ст. 4. ВВС РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543; Закон РФ «Об основах бюджетных прав...». Ст.ст. 1 и 3. ВВС РФ. 1993. №18. Ст. 635. 103 территориального уровня (района, области и т.д.), а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселковых и т. п.), покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами властиі. Таким образом, расчеты минимального бюджета служат исходной базой для формирования отношений между выше и нижестоящими органами власти с тем, чтобы обеспечить минимально необходимые расходы бюджета каждого уровня.
Еще по теме § 1. ПОНЯТИЕ и РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МЕСТНОГО БЮДЖЕТА: