§ 2. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В связи с образованием, распределением и использованием посредством государственных и местных бюджетов системы денежных фондов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением финансового права — бюджетным правом. Бюджетное право — основной и крупнейший раздел особенной части финансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью. Содержанием отношений, являющихся предметом бюджетного права, оно отличается от других подразделений (институтов) финансового права. Специфика бюджетного права в том, что: а) оно регулирует отношения Российской Федерации, ее субъектов, административнотерриториальных единиц и соответствующих органов представительной и исполнительной власти; б) эти отношения возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов государственных и административнотерриториальных единиц общего назначения. Однако это довольно общая характеристика. И в связи с тесной связью бюджетного права с другими подразделениями финансового права требуется конкретизация предмета бюд 1 См.: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...». Ст. 1. ВВС РФ. 1993. №18. Ст. 635; Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 37. СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 104 жетного права. В бюджетном праве можно выделить несколько блоков норм, а именно нормы, которые закрепляют и регулируют: а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов; б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюджетами; в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, административнотерриториальных единиц в области бюджета; г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализации бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета. Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной характеристики предмета бюджетного права. Итак, бюджетное право Российской Федерации — это раздел финансового права, представляющий совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием и использованием бюджетов Российской Федерации, ее субъектов и административнотерриториальных единиц. Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет отнести к нему и другие, связанные с бюджетом, отношения (например, касающиеся платежей в бюджет и др.). Поэтому в определение понятия бюджетного права следует внести уточняющие признаки, которые конкретизируют его предмет. При таком подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансовоправовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государственных и административнотерриториальных образований, а также бюджетный процесс. Центральное место в системе государственных финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права. 105 Среди норм бюджетного права выделяются, причем более четко, чем в других разделах финансового права, материальные и процессуальные. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т. п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых относится регулирование порядка (процедуры) прохождения каждой из стадий бюджетного процесса, формы взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления, представительных и исполнительных органов власти в этом процессе. Бюджетнопроцессуальные нормы устанавливают организационноправовые формы реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджетного права. Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права. В круг субъектов бюджетного права РФ входят: 1. Государства, государственные и административнотерриториальные образования: а) Российская Федерация в целом; б) субъекты РФ — республики, края, области, автономная область и автономные округа; города Москва и СанктПетербург; в) местные административнотерриториальные образования — города, районы, села, поселки; 2. Государственные и местные органы власти: а) представительные органы государственной власти и местного самоуправления; б) исполнительные органы власти и местного самоуправления. Право на соответствующий бюджет — это основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответствующим государственным или административнотерриториальным образованиям, определяет именно их правосубъектность, а не тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народі. Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным 1 См.: Конституция РФ. Ст. 3. 106 субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов. Процессуальными правами и обязанностями наделены государственные и местные органы власти и управления (составляют и утверждают бюджет в определенные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.). Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений. Этим отношениям свойственны особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава: а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного (местного) денежного фонда соответствующей территории; б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государственного или административнотерриториального образования; в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют государственные или административнотерриториальные образования или соответствующие государственные (местные) органы власти, выражающие их интересы. Значение бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджета в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутрифедеральные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами. В 1990х годах бюджетное право РФ обновилось, что обусловлено, как и в отношении всего финансового права, происшедшими экономическими и политическими переменами. Новое законодательство свидетельствует о повышении уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета, оно исходит 107 из принципа разделения властей при определении бюджетном компетенции представительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыночным отношениям (изменение содержания бюджетных расходов, взаимоотношений между выше и нижестоящими бюджетами, широкое использование банковского кредита для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отразило и негативные явления в бюджете, свойственные современному периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребовал урегулировать порядок его преодоления. Среди источников бюджетного права России прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст.ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области с субъектами федерации, ст.ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, и др. Помимо этого, и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов. Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1, как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регламентацию относительно федерального бюджета. Положения названного Закона развиваются в Законе РФ от 15.04.93 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти 1 ВВС РСФСР. 1991. № 46. Ст.1543; 1992. № 4. Ст.136; № 12. Ст.605. 108 республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и СанктПетербурга, органов местного самоуправления»!. Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования бюджетов всех уровней, конкретизируются в законодательстве субъектов федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах. В сфере бюджетных отношений действуют также правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государстваг.
Еще по теме § 2. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И ИСТОЧНИКИ БЮДЖЕТНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: