§ 1. Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных фондов
С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы. Через государственный бюджет, как показала практика прошлых лет, не всегда удавалось достаточно последовательно проводить в жизнь те или иные социальные и экономические программы. Это связано с тем, что в государственном бюджете доходы не за конкретными видами расходов, поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.
Вместе с тем, с 1994 г. в федеральном бюджете, а затем и в бюджетах субъектов РФ стали формироваться целевые бюджетные фонды1.
К числу целевых государственных фондов относятся и щиеся иногда отраслевые денежные фонды. Эти фонды, как правило, не носят название «внебюджетные», средства на их образование нередко поступают, помимо других источников, из федерального бюджета.
Наконец, существует целый ряд целевых государственных фондов, которые создаются Правительством РФ в виде государст-
СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108.
венных учреждений или государственных некоммерческих организаций.
Целевые государственные и муниципальные фонды денежных средств — достаточно динамичное явление в финансовой системе РФ. Это обусловлено тем, что они создаются для реализации более или менее долгосрочных целей. В связи с достижением этих целей они расформировываются, поэтому в финансовой системе постоянно идет процесс создания новых и расформирования «отработанных» целевых фондов. Кроме того, в финансовой системе РФ происходит и консолидация ряда внебюджетных фондов в бюджетную систему.
С 1995 по 2001 г. согласно законам о федеральном бюджете целый ряд фондов, которые являлись внебюджетными, ежегодно консолидировались (включались) в феде-4 ральный бюджет .Итак, на сегодняшний день определились четыре вида госу-дарственных и местных целевых фондов: государственные вне-бюджетные фонды; целевые бюджетные фонды; государственные целевые фонды Правительства РФ и Президента РФ; государственные отраслевые денежные фонды.
Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств характеризуют следующие отличительные особенности:
фонды создаются компетентными органами со строго определенной целью, используются сугубо по целевому назначению;
правовой статус целевого фонда определяется положением о фонде, которое утверждается компетентным органом государственной власти или местного самоуправления.
Государственные и муниципальные (местные) денежные фонды могут быть классифицированы по различным основа-ниям:
а) по целевому назначению,
б) по способу образования,
в) по уровню управления фондом,
г) по юридической природе. В зависимости от целевого назначения целевые фонды делятся на экономические и социальные. К числу последних относятся Пенсионный фонд РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ. Остальные целевые фонды следует отнести к экономическим.
По способу образования целевые государственные и муници-пальные фонды денежных средств подразделяются на а) бюджетные, которые образуются в составе бюджетов и вместе с бюджетом, и б) внебюджетные, которые образуются отдельно от него. В 2001 г. вместе с федеральным бюджетом был образован бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии.
В зависимости от уровня управления целевые фонды подразделяются на федеральные, региональные Федерации) и К числу федеральных относятся: все целевые фонды Правительства РФ, отраслевые денежные фонды (федеральных органов исполнительной власти). Многие государственные внебюджетные фонды являются только федеральными.
Региональные и муниципальные фонды создаются соответствующими органами на уровне субъектов РФ или муниципальных образова- ний1. В частности, к их числу относятся:'территориальные фонды обязательного медицинского страхования, территориальные дорожные фонды, экологические фонды и др.С точки зрения юридической природы целевые фонды подразделяются на две группы: 1) фонды, которые создаются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, но по решениям компетентных органов; 2) фонды, которые создаются в силу требований федеральных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. В первую группу включаются самые различные фонды, создаваемые субъектами РФ и муниципальными образованиями в соответствии с их и уставами, а также внебюджетные фонды развития жилищного строительства, которые согласно Указу Президента РФ «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищ-ной сферы» от 24 декабря 1993 г. могут создаваться на региональном и муниципальном уровнях. Во вторую группу включаются: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населе- РФ, Фонд социального страхования РФ, дорожные фонды в РФ и др.
Правовой режим целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств определяется как законами, так и
Согласно ст. 3 БК РФ в бюджетной системе РФ не образуются муниципальные (местные) внебюджетные фонды. Однако в науке нет однозначного мнения по этому вопросу (см.: ВялкинаТ. Что не запрещено, то разрешено // Муниципальная власть. 2001. № 1). иными нормативными актами. В их числе федеральные законы «О дорожных фондах в РФ», «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», о федеральном бюджете на конкретный год, о бюджетах субъектов РФ на конкретный год, постановления Правительства РФ и др.
Правовое регулирование ряда государственных внебюджетных фондов дано и в БК РФ (ст. В нем определяются доходы, расходы, а также процесс формирования и исполнения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного страхования.
Наконец, в ближайшие годы во исполнение ст. 143 БК РФ должен быть принят федеральный закон, который определит правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов.