§ 2, Нормативные договоры и правовые акты институтов Европейского Союза о миграции

В то время как первичное право Европейского Союза определяет основополагающие вопросы _{политики в} области миграции, вторичное - детально регламентируют положение мигрантов.

К источникам вторичного (или производного) права Европейского Союза относятся документы, которые принимаются в соответствии с учредительными договорами и не противоречат им. Несмотря на «второстепенное» положение по юридической силе, регламенты, директивы и другие акты вторичного права выступают наиболее динамичным компонентом правовой системы Европейского Союза, именно посредством их надгосударственные институты Союза осуществляют регулирование общественных отношений по вопросам, отнесенным к компетенции этой

1 интеграционной организации.

По аналогии с первичным правом, вторичное состоит из двух частей: правовые акты институтов и нормативные договоры.

Нормативные договоры в зависимости от субъектов, их заключающих, подразделяются на три вида: соглашения Европейского Союза с третьими странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом от 24 июня 1994 года), дополнительные конвенции между государствами-членами и межинституционные соглашения².

Специальные дополнительные конвенции заключались между государствами-членами в случаях, когда институты Союза не были

См.: Право Европейского Союза в вопросах и ответах: учеб, пособие / СЮ. Кашкин [и др.]; отв. ред. СЮ. Кашкин. ~-М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 48.

² Межинституционные соглашения - это нормативные договоры институтов Союза, уточняющие и дополняющие отдельные положения учредительных документов (как правило, процедурных норм). Как правило, они связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Европол.

уполномочены издавать нормативные акты по каким-либо вопросам.

Основной формой нормотворческой деятельности институтов Европейского Союза являются правовые акты.

Наличие полномочий издавать нормативные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации странами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными государствами, а его правовую систему - с «федеральным правом».

Действующая система правовых актов наднациональных институтов в ЕС включает правовые акты Европейских сообществ, правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза, правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Согласно ст. 249 Договора об Учреждении Европейского сообщества видами правовых актов Европейского сообщества служат:

- регламент^[XIX][XX] (англ. ге§и1апоп) - акт общего характера, подлежащий прямому применению во всех государствах-членах Союза;

- директива (англ. (Игеспуе)— нормативный акт, выступающий в качестве законодательной базы, оставляя за властями государства свободу выбора форм и средств в достижении результата;

- решение (англ. - долгосрочная национальная виза, О+С - _яац_{ИОНальная} долгосрочная виза, временно рассматриваемая как краткосрочная) и визы с ограниченной территорией действия в странах, которые отменили контроль на их внутренних границах (ЬТУ).

Следует отметить, что имплементация ВИС осуществляется постепенно, начиная с ввода учетной информации и цифровых фотографий, К 2006 году должна быть занесена информация о типах виз, статусах виз (запросах на получение виз, выданных визах, отказах в визах, аннулированных и продленных визах), вся информация, необходимая для идентификации заявителя, которую можно получить из бланка заявления, наименование органа, выдавшего, отказавшего в и продлившего визу, стандартные основания для отказа, отмены и продления виз, информацию о лицах, высылающих приглашения, которые оплачивают дорожные расходы.

Визовая информационная система будет основана на централизованной структуре и общей технической базе вместе с Шенгенской информационной системой в той степени, которая позволит обеспечивать техническую и информационную безопасность двух систем. Однако необходимо отметить,

что визовая и Шенгенская информационные системы останутся самостоятельными с четко разграниченными информационными базами и доступами. ВИС будет включать Центральную Визовую Информационную систему (С8-У18) и национальные представительства (Ы1-У18) в каждом государстве-члене, которые обеспечат связь с соответствующими должностными лицами государств, и обмен информацией между С8-У18 и М-У18.

Соблюдая законодательство Европейского Союза о защите личной информации, доступ к ВИС будет осуществляться в двух формах. Допуск с целью ввода и обновления информации будет предоставлен должностным лицам, выдающим, аннулирующим и продлевающим визы. К ним относятся должностные лица миграционных служб, сотрудники служб _Пр_ИГр_{аничного} контроля. Доступ к информации будет у лиц, перечисленных выше, а также у всех лиц, которым в силу выполнения своих служебных обязанностей будет необходима данная информация. Сотрудники полицейских департаментов, иммиграционных служб и служб, ответственных за внутреннюю безопасность в рамках выполнения их должностных обязанностей будут наделяться соответствующими полномочиями по усмотрению государств. Пользователи ВИС будут иметь доступ к информации Шенгенской информационной системы через С8-У18, если у них будет доступ к Шенгенской информационной системе.

Возвращаясь к вопросу о соблюдении законодательства о защите личной информации, следует отметить, что срок хранения информации ограничен 5 годами, который начинает течь с момента занесения в систему информации о принятом решении по заявлению на получение визы.

Раздел IV Конвенции «О применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. «О постепенной отмене проверок на общих границах» от 14 июня 1985 г. на основе достижений научно-технического прогресса закрепил процесс создания и функционирования единой информационной системы, также названной Шенгенской информационной системы, состоящей из национальной части каждой Договаривающейся Стороны и технического эксплуатационного центра (ст. 92 Конвенции).

во въезде, вносятся в систему на основе национальных перечней, основывающихся на решениях компетентных административных органов и судов с учетом национального законодательства. Эти решения могут обосновываться угрозой для общественной безопасности и порядка или национальной безопасности, которую _Пр_ед_{Ставляет} пребывание гражданина третьего государства на территории ЕС, например, если гражданин третьего государства был осужден за совершение преступления, за которое полагается наказание не менее одного года _лишения свободы. Решения могут основываться также на том, что гражданин третьего государства ранее был выслан или выдворен из страны, причем принятые к нему меры остаются в силе и имеется запрет на въезд или на пребывание, вызванный несоблюдением национального законодательства о въезде или пребывании иностранцев.

Информацию в систему вносит только ответственный орган, определяемый законодательством стран-членов ЕС. Не позднее чем через три года после постановки на учет государство, внесшее информацию в систему, должно перепроверить необходимость дальнейшего ее хранения.

законодательством установить более короткие сроки такой перепроверки.

Данные, касающиеся личности должны храниться не дольше, чем это необходимо для достижения поставленной цели.

Соединенное Королевство не присоединилось в полном объеме к Шенгенским соглашениям, однако, Великобритания недавно присоединилась согласно решения Совета Европейского Союза к Шенгенской информационной системе.¹

Регламенты Совета № 2725/2000 от 11 декабря 2000 г. «О создании «Евродак» с целью сравнения отпечатков пальцев для эффективной реализации Дублинской конвенции»² и № 407/2002 от 28 февраля 2002 г. «О правилах имплементации Регламента Совета №» 2725/2000»³ регулируют занесение в общую компьютерную базу данных отпечатков пальцев иностранцев, ходатайствующих о предоставлении убежища, а также граждан третьих стран (включая Россию), которые были задержаны при попытке незаконного пересечения внешних границ или обнаружены неправомерно находящимися на территории одного из государств-членов ЕС.

В России в последнее время были предприняты конкретные меры, направленные на упорядочение регулирования миграционных процессов в государстве, в том числе касающиеся визовой политики. В частности, в! соответствии с Положением о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временной пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2005 г., был издан Приказ МВД № 148 от 10 марта 2006, На базе Федеральной миграционной службы России (ФМС России) создается центральный банк данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации (центральный банк данных), для совместного использования заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

См.: ВиНейп Оио&Неп Еигоре. № 7729, 01.06.2000. С. 12.

См.: ОШша1 Тошна! Ь 316,15.12.2000 С. 1.

См.: ОШаа! «Гоигпа! Ь 062 05.03.2002 С. 1.

96 предоставляют в центральный банк данных информацию о привлечении к административной ответственности иностранных граждан в части, отнесенной законодательством к компетенции органов внутренних дел (ОВД); о преступлениях, совершенных иностранными гражданами; о преступлениях, совершенных в отношении иностранных граждан. ФМС предоставляет основную массу информации, например: об оформленных визах иностранным гражданам; о регистрации иностранных граждан по месту пребывания или проживания и т.д. В течение 24 часов, информация направляется в центральный банк данных и в такой же срок заносится в центральный банк данных. Обмен информацией осуществляется на электронных или бумажных носителях почтой с сопроводительным письмом, в режиме электронной почты или в процессе непосредственного взаимодействия информационных систем между поставщиками информации. Физическое лицо, либо его представитель на основании доверенности имеет доступ к своим персональными данным, такая информация предоставляется в 10-дневный срок.

Однако, учитывая уже существующую практику ЕС, на наш взгляд, данный Приказ нуждается в доработке. В частности, необходимо закрепить;; предельный срок хранения информации, он может быть ограничен 5 годами с момента занесения в банк информации, Кроме того, целесообразно перенять опыт в ЕС, и закрепить обязанность поставщиков перепроверять необходимость дальнейшего хранения информации по истечении трех лет с момента ее предоставления.

Таким образом, изучение практики Европейского Союза в рассматриваемой области может оказать неоценимый вклад в совершенствование российской политики в данной сфере и способствовать более эффективному взаимодействию между Россией и Европейским Союзом. Кроме того, практическая польза от наличия достаточной информации об информационных системах ЕС заключается и в возможности более эффективной работы правоохранительных органов России в части

получения необходимой информации на направляемые запросы правоохранительным органам Союза.

На основе рассмотренных актов вторичного права о миграции, мы пришли к выводу о возможности выделения их классификации. Таким образом, все акты о миграции, относящиеся к вторичному праву Европейского Союза можно классифицировать на две группы в соответствии с объектом правового регулирования.

К первой группе относятся акты, имеющие общий объект правового регулирования, т.е. регулирующие правовое положение всех мигрантов из третьих стран, независимо от основания их нахождения в стране. В данной группе также выделяются две подгруппы актов: первые адресованы в первую очередь самим мигрантам и ими реализуются, например, акт, закрепляющий

перечень Третьих

стран, граждане которых _ПОд_Лежат обязанности иметь визу для пересечения внешних границ государств-членов, и перечень стран, граждане которых освобождаются от этого требования. Во вторую подгруппу объединены акты вторичного права, непосредственно касающиеся миграции, и которые реализуются специально уполномоченными органами Европейского Союза и государств в него входящих. В качестве примера можно назвать Директиву Совета Европейского Союза №2002/90/ЕС «Об определении понятия помощь незаконному въезду, транзиту и пребыванию» и Рамочное решения Совета Европейского Союза 2002/946/ПВД от 28 ноября 2002 г. «Об усилении уголовно-правовых стандартов в целях наказания за помощь незаконному въезду, транзиту и пребыванию»².

Во вторую группу объединены акты институтов Европейского Союза, которые имеют специальный объект правового регулирования, т.е. правовое положение определенных групп мигрантов, таких, например, как граждан третьих стран, проживающих в ЕС на долгосрочной основе, на основании воссоединения семьи или с целью получения образования.

См.: Ойкаа1 Ьита1 Ь 328, 05.12.2002 С. 17-18.

См.: ОШс1а1 Дошла! Ь 328, 05.12.2002 С. 1 - 3.

Кроме того, опираясь на наличие большого количества актов в Европейском Союзе, регулирующих довольно широкий спектр правовых вопросов, затрагивающих миграцию, а также, у_{ЧИТЫВая} лх эффективность при реализации, мы приходим выводу о наличии в ЕС системы

миграционного права и общей миграционной политики. В 1999 г. Амстердамский договор передал ЕС компетенцию в области миграции. С тех пор, иммиграция более не относилась к вопросам, решения по которым принимались на уровне правительств _ГОСуд_ар_СТВ__членов Союза, а компетенция принятия актов об иммиграции перешла к Совету Министров Европейского Союза на основе предложений Европейской Комиссии. Следует отметить, что до 2004 г, предложения Совету вносились государствами-членами ЕС. В соответствии со ст. 63 Договора о Европейском Союзе, в течение пятилетнего периода с момента вступления в силу Амстердамского Договора, Совет должен обеспечить принятие различных актов, в том числе, регулирующих вопросы нелегальной миграции. Как уже отмечалось в исследовании, рассмотрению актов, регулирующих нелегальную миграцию, посвящен 1 параграф 3 главы данного исследования.

Учитывая то, что Амстердамский Договор вступил в силу в 1999 г., к 2004 г. Совет должен был выполнить возложенные на него обязанности. Этот пятилетний срок не распространялся на принятие актов, регулирующих условия въезда, проживания и прав граждан третьих стран, живущих в Союзе. Однако, на основе рассмотренных актов ЕС, можно сделать вывод о том, что в ЕС были разработаны и приняты акты, регулирующие не только нелегальную миграцию, но также и вышеперечисленные миграционные вопросы.

Таким образом, на основе актов первичного права, в Европейском Союзе была создана развитая система актов его институтов, регулирующих миграцию. В то же время, наличие совокупности норм права, которые составляют обособленную часть системы права и регулируют качественно

однородное общественное отношение специфическим методом правового регулирования, свидетельствует о существовании отрасли права, в данном случае - миграционной.

Учитывая анализ миграционного законодательства Европейского Союза, на наш взгляд для упрощения применения всех правовых положений ЕС, регулирующих миграцию, целесообразно провести кодификацию источников миграционного права в Союзе. Речь идет об обобщении всех миграционных норм в едином кодексе законов о миграции. В настоящее время начата работа в данном направлении - ведется разработка регламента, который объединит правила пересечения физическими лицами государственных границ, который отменит ряд ранее принятых документов ЕС по вопросам пересечения границ, в том числе две главы Шенгенской конвенции от 19 июня 1990 г.