§ 2. Общие исключения из правил международной торговли в условиях евразийской интеграции

297

Договор о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС), подписанный 29 мая 2014 года, стал очередным шагом в развитии евразийской интеграции.

Членство Российской Федерации в ЕАЭС и ВТО ставит перед Российской Федерацией дополнительную задачу обеспечения взаимодействия торговых режимов, функционирующих в ВТО и ЕАЭС.

Напомним, что в 2007 году Россия, Беларусь и Казахстан подписали Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза^[297]. ^[298]

Уже при подготовке Доклада рабочей группы по вступлению Российской Федерации в ВТО^{298 [299] у представителей государств - членов ВТО возник вопрос[300], каким образом Российская Федерация обеспечит исполнение своих обязательств и соответствие положениям ВТО по вопросам, отнесенным к компетенции органов Таможенного союза (далее также ТС). Представители государств - членов ВТО запросили дополнительную информацию относительно статуса, который имеет Соглашение ВТО в рамках правовой системы ТС. Они попросили подтвердить, что Соглашение ВТО будет иметь по отношению к ТС статус международного договора и станет частью единого пакета обязательств для всех государств - членов ТС. Рабочая группа попросила заверения, что в случае конфликта Соглашение ВТО всегда будет иметь преимущество перед положениями соглашений ТС, решений Комиссии Таможенного союза и иных мер регулирования, принятых органами ТС, в том числе действовавших до даты присоединения Российской Федерации к ВТО.}

При подготовке Доклада рабочей группы была запрошена и информация о том, каким образом Российская Федерация обеспечит соответствие будущих международных соглашений ТС и решений Комиссии ТС обязательствам Российской Федерации в ВТО.

В пункте 185 Доклада рабочей группы указано, что государства - члены Таможенного союза заключили Договор о функционировании Таможенного союза в рамках многосторонней торговой системы от 19 мая 2011 года (Договор о функционировании)^[301], который по состоянию на 8 ноября 2011 года был ратифицирован всеми государствами - членами Таможенного союза.

Согласно Договору о функционировании, с даты присоединения любого из государств - членов Таможенного союза к ВТО положения Соглашения ВТО, как установлено Протоколом о присоединении, включая обязательства, принятые данным государством - членом ТС как часть условий присоединения к ВТО, относящиеся к вопросам, полномочия по решению которых в рамках ТС государства-члены передали органам Таможенного союза, а также к правовым отношениям, регулируемым международными договорами, составляющими договорно-правовую базу Таможенного союза, становятся неотъемлемой частью его договорно-правовой базы. Данные положения являются частью единого пакета обязательств и частью соглашений Таможенного союза, являющихся частью единого пакета обязательств для каждого государства - члена Таможенного союза.

Согласно Договору о функционировании, государства - члены Таможенного союза обязуются при заключении любого международного договора в рамках Таможенного союза обеспечить соответствие условий данного соглашения обязательствам каждого государства - члена Союза в ВТО. Также, если органы Таможенного союза принимают и применяют акты, такие акты должны соответствовать данным обязательствам.

Представитель Российской Федерации пояснил, что права и обязанности государств - членов ТС, вытекающие из Соглашения ВТО, как установлено Протоколом о присоединении каждого из государств-членов, включая обязательства, принятые каждым государством-членом как часть условий присоединения к ВТО и ставшие частью правовой системы ТС, не могут быть отменены либо ограничены решением органов Таможенного союза, в том числе Судом ЕврАзЭС или международным договором государств - членов Союза.

Наконец, государства - члены Таможенного союза обязаны принимать меры к адаптации правовой системы Союза и решений его органов с целью обеспечения их соответствия Соглашению ВТО, как установлено Протоколом о присоединении каждого из государств-членов. До тех пор, пока данные меры не приняты, иные договоры Таможенного союза и решения его органов будут применяться только в части их соответствия Соглашению ВТО.

В пункте 186 Доклада рабочей группы указано, что Договор о функционировании является договором Таможенного союза и частью национальной нормативно-правовой базы каждого из государств - членов Таможенного союза. Вследствие этого суды государств - членов Таможенного союза будут применять положения данного Договора. Он также подтвердил, что Договор о функционировании закрепляет обязательства государств - членов Таможенного союза и его органов в отношении обязательств, принятых каждым из государств - членов Союза как часть условий присоединения к ВТО и ставших частью правовой системы Таможенного союза. Таким образом, нарушение данных прав и обязанностей государством - членом Таможенного союза либо органом Таможенного союза может быть обжаловано государством - членом ТС

ЛЛЛ

либо Комиссией Таможенного союза в Суде ЕврАзЭС .

Особого внимания заслуживает п. 620 Доклада, в соответствии с которым с даты присоединения будет обеспечено полное соответствие с положениями Соглашения по применению статьи VI ГАТТ как со стороны компетентных органов Российской Федерации, так и уполномоченных структур Таможенного союза. Согласно пункту 2 Протокола о присоединении Российской Федерации к Соглашению о создании ВТО, сам Протокол о присоединении, а также обязательства, перечисленные в пункте 1450 Доклада рабочей группы (пункт 620 Доклада рабочей группы к ним относится), интегрируются в систему Марракешского соглашения. ^[302]

Таким образом, в рамках Таможенного союза вопрос возможного конфликта норм универсального и регионального характера решен в пользу универсальных норм, предусмотренных соглашениями ВТО.

Нельзя не отметить противоречивость содержащейся в статье 2 Договора о функционировании формулировки «примут меры». На наш взгляд, такая формулировка не может подразумевать под собой обязательный положительный эффект от принятых для приведения правовой системы Таможенного союза в соответствие с Соглашениями ВТО актов.

Вопрос о соотношении правопорядков Таможенного союза и ВТО в настоящее время является дискуссионным. Практика суда ЕврАзЭС показала неоднозначность возможного прочтения положений, содержащихся в правовых актах ТС. Одним из показателей неоднозначности поставленного на разрешение вопроса соотношения норм Таможенного союза и норм ВТО стало решение суда ЕврАзЭС от 24 июня 2013 года по иску Новокраматорского машиностроительного завода , в котором Суд указал, что в соответствии с пунктом 1 статьи 1 Договора о функционировании Таможенного союза международные договоры, заключенные в рамках ВТО и Таможенного союза, являются частями правовой системы Таможенного союза, не находясь при этом в иерархической подчиненности друг другу. Однако уже в следующем параграфе решения со ссылкой на п. 1 ст. 2 Договора о функционировании Суд приходит к выводу о том, что положения Соглашений ВТО имеют приоритет над положениями договоров, заключенных в рамках Таможенного союза, и решений, принятых его органами, только в случае противоречия с нормами Союза. И наконец, Суд ЕврАзЭС пришел к выводу о том, что международные договоры, заключенные в рамках Таможенного союза, являются специальными по отношению к договорам, заключенным в рамках ВТО, как регулирующие ^[303] отношения исключительно в рамках Союза, членами которого на момент вынесения решения являются Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация. В частности, судом применен принцип lex specialis derogat lex generali.

Мы не можем согласиться с этим выводом Суда ЕврАзЭС, так как признание норм Таможенного союза специальными по отношению к нормам ВТО не соответствует в целом положениям, закрепленным в Договоре о функционировании Таможенного союза.

Вместе с тем нельзя забывать, что в подобного рода делах Российская Федерация оказывается в уязвимом положении. Россия не может нести ответственность за других участников Таможенного союза и ЕАЭС. Вместе с тем указание в Докладе рабочей группы на то, что Россия будет нести ответственность за решения, принятые ТС или ЕАЭС в свете полномочий, которыми Российская Федерация, согласно международным договорам, наделила органы Таможенного союза или ЕАЭС, будет очень сложно игнорировать при рассмотрении споров с участием Российской Федерации в ОРС ВТО.

В контексте рассматриваемой проблемы интересной будет позиция ОРС ВТО по поставленному ЕС вопросу об ответственности Российской Федерации за решение, принятое Евразийской Экономической комиссией в деле Russia -Antidumping duties on light commercial vehicles from Germany and Italy^[304].

В данном деле по итогам антидемпингового расследования на основании решения коллегии Евразийской экономической комиссии (далее - ЕЭК) от 14 мая 2013 года были введены антидемпинговые пошлины на легкие коммерческие автомобили. Таким образом, при рассмотрении данного дела ЕС необходимо доказать, что Россия должна отвечать за решения, принятые органами евразийской интеграции на основании действующего в рамках интеграционного объединения самостоятельного договорного режима.

Решение было принято Евразийской экономической комиссией, которая в соответствии с Договором о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 года является единым постоянно действующим регулирующим органом ТС и Единого экономического пространства. Решения ЕЭК являются обязательными для государств-членов и входят в договорно-правовую базу ТС и ЕЭП и подлежат непосредственному применению. Сейчас ЕЭК является постоянно действующим регулирующим органом вновь образованного Евразийского экономического союза. При этом после вступления в силу Договора о ЕАЭС решения Евразийской экономической комиссии сохраняют свою юридическую силу и применяются в части, не противоречащей Договору о Евразийском экономическом союзе (пункт 2 статьи 99).

Как уже было отмечено выше, Доклад рабочей группы по вступлению Российской Федерации в ВТО предусматривает ряд обязательств Российской Федерации касательно Таможенного союза, в числе которых и пункт 620, в котором указано, что с даты присоединения будет обеспечено полное соответствие с положениями Соглашения по применению ст. VI ГАТТ 1994 как со стороны компетентных органов Российской Федерации, так и уполномоченных структур Таможенного союза.

Немаловажным является, что согласно Протоколу о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении ВТО Россия не только присоединяется к Марракешскому соглашению и становится членом Всемирной торговой организации (пункт 1), но и интегрирует данный Протокол в систему Марракешского соглашения, включая обязательства, указанные в § 1450 Доклада рабочей группы, к которым относится и п.

Возвращаясь к обязательствам Росийской Федерации п. 620 Доклада рабочей группы по вступлению России в ВТО, можно заключить, что они являются частью правовой системы Таможенного союза. Следовательно, и решения ЕЭК - часть правопорядка Таможенного союза.

С другой стороны, в настоящее время Договором о ЕАЭС механизм решения коллизий между актами, функционирующими в рамках ТС, установлен только в отношении самого Договора о ЕАЭС и международных договоров в рамках Союза.

В связи с этим в деле по антидемпинговым пошлинам на легкие коммерческие автомобили, достаточно объемное с точки зрения наличия оснований обоснование, по которому России вменяется нарушение положений Соглашения ВТО о порядке применения ст. VI ГАТТ-94, так называемого Антидемпингового Кодекса, вполне может быть опровергнуто аргументом об отсутствии оснований для предъявления претензий к России ввиду отсутствия имплементационного механизма по исполнению обязательства, предусмотренного п. 620 Доклада рабочей группы .

Во всех 12 пунктах запроса о проведении консультаций по этому делу ЕС указывает, что «рассматриваемые меры противоречат обязательствам Российской Федерации, предусмотренным Антидемпинговым соглашениям». Нарушение обязательств вменяется исключительно Российской Федерации.

О.В. Кадышева в своей работе указывает, что если третейская группа признает меру не соответствующей Соглашению о порядке применения ст. VI ^[305]

ГАТТ 1994, то Российская Федерация не сможет обеспечить исполнение решения ОРС ВТО. Неизвестно, какого рода рекомендации может содержать доклад третейской группы либо Апелляционного органа. Россия не имеет возможности в одностороннем порядке отменить решение ЕЭК, более того, решение является для России обязательным в силу соответствующих международно-правовых обязательств^[306].

Вместе с тем автор указывает на то, что для России имеется возможность обращения в Суд теперь уже созданного ЕАЭС, который может по заявлению государства-члена рассмотреть вопрос о соответствии решения Комиссии международным договорам в рамках Союза. Однако перспектива подобного обращения весьма неопределенна и маловероятна с учетом конкретных политических обстоятельств.

Вместе с тем ЕС с этой точки зрения в определенный период времени имел возможность выбора более эффективного способа защиты нарушенного права - обращение в Суд ЕврАзЭС, тем более что практика такого обращения в связи с введением антидемпинговых мер уже имела место. Вместе с тем ЕС выбрал дорогостоящий и небыстрый путь обращения в ОРС ВТО.

Вышеизложенное только подтверждает утверждение специалистов, что «несмотря на популярность региональных соглашений о зонах свободной торговли, страны практически не прибегают к предусмотренным ими механизмам разрешения споров. Для подавляющего большинства стран ОРС ВТО по- прежнему остается наиболее предпочтительным вариантом в силу целого ряда причин, среди которых несомненный авторитет ОРС и весьма интересная, целостная и признанная практика толкования и применения им положений норм ВТО»^[307].

В деле по импортным пошлинам на отдельные сельскохозяйственные и промышленные продукты ЕС на доклад рабочей группы и Протокол о присоединении уже не ссылается, полностью вменяя России ответственность за действия органов Таможенного союза, выражающиеся в нарушении Российской Федерацией ст. II: 1 «а» и «Ь» ГАТТ 1994 года, ст. VII ГАТТ 1994 года, а также Соглашения по применению статьи VII ГАТТ 1994 года. С точки зрения

309

концепции аннулирования и сокращения преимуществ , действующей в системе рассмотрения споров ВТО, этот аргумент, безусловно, сработает, так как, являясь членом интеграционного объединения, Россия без сомнения голосовала за принятие оспариваемых мер. С другой стороны, как уже было отмечено выше, отмена введенных мер не может быть осуществлена без согласия других участников интеграционного объединения в рамках действующих в объединении правовых механизмов.

В заключение хотелось бы отметить, что, безусловно, одновременное членство Российской Федерации в ВТО и ЕАЭС при отсутствии членства в ВТО других членов ЕАЭС налагает на Российскую Федерацию дополнительное бремя несения ответственности (в любом случае необходимости «отдуваться» за всех) за решения, принимаемые органами ЕАЭС. Насколько это бремя окажется Российской Федерации по силам, покажет время.

Перспектива появления подобных проблем, возникающих в свете одновременного членства России в ТС, ЕАЭС и ВТО, была для Российской Федерации ожидаемой. Так, уже в рассмотренном ранее деле EC - Seal Products Российская Федерация участвовала в качестве третей стороны. Ввиду принятия Комиссией Таможенного союза Решения № 696 от 27 июня 2011 года , которым вводился полный запрет на ввоз продуктов тюленьего промысла, и в условиях ^{[308] [309] [310] того, что большая часть экспорта Канады направлялась в Россию, положение Российской Федерации было весьма уязвимо.}

Рассмотренный вопрос соотношения правовых режимов, созданных двумя международными договорами, актуален в целом для современного международного права. Так называемая проблема фрагментации международного права является широко обсуждаемой.

Как указывают современные исследователи, причина возникновения такой проблемы кроется в том, что, заключая новые международные договоры, их участники не ставят цели гармонизации заключаемого международного договора с уже существующими международными договорами^{[311] [312] [313].}

Правомерным будет вопрос относительно возникновения конфликта юрисдикций судов интеграционных объединений: каким образом ими должны оцениваться международные обязательства, возникшие вне рамок их интеграций? Теоретики отмечают два возможных варианта развития событий: суд либо будет игнорировать такие международно-правовые обязательства, либо будет признавать некое «общее право международной торговли» и, рассматривая такие обязательства, будет пытаться координировать международное обязательство в

~312

контексте существующих международно-правовых отношений .

Аналогичный «негативный эффект региональных торговых соглашений» описывает в своей работе Stephen J. Powell . Вместе с тем он отмечает, что указанный негативный эффект присущ именно региональным соглашениям настоящего времени. Автор отмечает, что региональные интеграции, имея цель продвижения международной торговли, по факту создают на практике противоречивость между нормами и правовую неопределенность.

О необходимости гармонизации правовых актов региональных объединений и ВТО также пишет Colin B. Picker^{[314] [315]}. Как на решение указанной проблемы автор указывает на необходимость организационной централизации региональных

ліс

объединений с ВТО .

Поднятая проблема может касаться в том числе и статьи ХХ ГАТТ, остается непонятным, как интеграционные объединения должны будут относиться к несоблюдению каких-либо обязательств по основаниям статьи ХХ ГАТТ. Ровно так же остается вопрос: как ОРС ВТО должно расценивать несоблюдение обязательств, предусмотренных пакетом соглашений ВТО, по основаниям иных международно-правовых договоров, аналогичных статье ХХ ГАТТ?

Аналогично договору о функционировании Договор о создании Евразийского экономического союза содержит статью 29, согласно которой участники ЕАЭС могут вводить ограничения с целью исполнения международных обязательств. В частности, такими обязательствами могут являться и обязательства государств в связи с их членством в ВТО.

Статья 29 Договора о создании ЕАЭС содержит для участников возможность исключений из порядка функционирования внутреннего рынка товаров. Аналогично статье ХХ ГАТТ статья 29 Договора о создании ЕАЭС содержит вводную часть и основания, по которым исключения возможны. Отметим, что во вводной части статьи 29 закреплено, что государства-участники могут применять ограничения, необходимые для достижения целей, предусмотренных в основаниях. Обратим внимание на то, что в данном случае составители документа предпочли термину «меры» термин «ограничения», в связи с чем встает вопрос о последствиях такого выбора. На наш взгляд, в данном контексте меры и ограничения являются синонимами, так как меры в контексте ГАТТ, безусловно, по своей правовой природе будут являться ограничениями для государств-участников, в отношении которых такие меры приняты. Более того, в Договоре о создании ЕАЭС в тексте вводной части статьи после упоминания ограничений далее содержатся пояснения, в которых ограничения раскрываются через понятие «меры».

С целью защиты от злоупотреблений исключениями из действующих правовых режимов вводная часть статьи 29 Договора о создании ЕАЭС содержит условие о том, что ограничения не могут являться неоправданной дискриминацией или скрытым ограничением. Как усматривается, условия о том, что ограничения не должны по своей сути являться «произвольной дискриминацией» в статье 29 Договора о создании ЕАЭС не содержится. Данный факт не расценивается нами как ухудшение или улучшение действия механизма общих исключений ГАТТ, поскольку термины «произвольная», «неоправданная» дискриминация и «скрытое ограничение» являются взаимодополняемыми и отчасти взаимозаменяемыми (подробнее вопрос рассмотрен в главе 3 настоящего диссертационного исследования).

Относительно оснований, содержащихся в статье 29 Договора о создании ЕАЭС, можно отметить, что в своем большинстве они повторяют защищаемые статьей ХХ ГАТТ цели. Так, статья 29 Договора о создании ЕАЭС предусматривает шесть оснований.

Первое основание: ограничения, необходимые для охраны жизни и здоровья человека. Как нам известно, такое же основание содержится в пункте «b» статьи ХХ ГАТТ. Второе основание - это ограничения по основаниям защиты общественной морали и правопорядка. В данном случае основание восприняло практику Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС), которое в пункте «а» статьи XIV говорит о защите не только общественной морали, как в статье ХХ ГАТТ, но и о защите общественного правопорядка. Третье основание - это ограничение, необходимое для охраны окружающей среды. Как мы понимаем, в ГАТТ такого основания нет. Нам представляется данное основание гораздо шире, чем совокупность оснований, касающихся охраны животных и растительного мира, а также охраны истощаемых природных ресурсов, предусмотренных статьей ХХ ГАТТ (пункты «b» и «g» статьи ХХ ГАТТ).

По нашему мнению, основание, в соответствии с которым участникам ЕАЭС предоставляется право введения ограничений с целью охраны окружающей среды, является преимуществом Договора о создании ЕАЭС перед ГАТТ.

Следующим основанием статьи 29 Договора о создании ЕАЭС, четвертым, является ограничение, введенное с целью охраны животных и растений, культурных ценностей (подпункт 4 пункта 1 статьи 29 Договора). Нам представляется категорически неверным объединение в единое основание, с одной стороны, «охраны животных и растений», с другой - «культурных ценностей». Вместе с тем мы признаем, что на возможности применения оснований указанное распределение никаким образом не отражается, на юридическую действительность положения не влияет.

Пятое основание, предусмотренное статьей 29 Договора о создании ЕАЭС, - это ограничения, необходимые для выполнения международных обязательств. ГАТТ аналогичного основания не содержит, и споры между соглашениями, входящими в пакет соглашений ВТО, и другими международными соглашениями ОРС ВТО разрешает в соответствии с положениями общего международного права. Договор о создании ЕАЭС, напротив, данным положением указывает на приоритет других международных обязательств над положениями Договора о создании ЕАЭС. Наконец, последнее основание, предусмотренное статьей 29 Договора о создании ЕАЭС, является аналогом статьи XXI ГАТТ и допускает ограничения, необходимые для обеспечения обороны страны и безопасности государства-члена.

В связи с рассмотренными выше обстоятельствами можно отметить, что ряд оснований, содержащихся в статье ХХ ГАТТ, в Договор о создании ЕАЭС не вошли, однако большинство наиболее употребляемых на практике оснований Договором о создании ЕАЭС все же было воспринято.

По результатам проведенного в четвертой главе диссертационного исследования анализа можно отметить, что институт общих исключений существует не только в системе универсального международно-правового регулирования международной торговли, но и воспринят региональными интеграционными объединениями и ЕАЭС. Вместе с тем большое количество существующих интеграционных объединений в целом ставит вопрос о фрагментации международного права, существовании равных по юридической силе противоречащих норм международного права.

Членство Российской Федерации в ВТО и ЕАЭС ставит перед исследователями новые задачи, к числу которых относятся и вопросы соотношения правовых режимов, функционирующих в рамках ВТО и ЕАЭС, и вопросы возможного конфликта юрисдикций судебных учреждений, созданных в рамках данных объединений.

29 мая 2104 г. Астана. URL: