Общее и особенное в законодательстве
Сравнительный анализ показывает, что, несмотря на некоторые различия, правовое регулирование отношений в области экологических прав граждан по законодательству Российской Федерации и государств - членов Европейского Союза имеет много общего.
Характерным как для Российской Федерации, так и для большинства государств - членов Европейского Союза является законодательное, а, в отдельных случаях, конституционное закрепление следующих составляющих института экологических прав: основных положений (принципов), закрепляющих приоритет экологических интересов граждан;
права граждан на благоприятную (здоровую) окружающую (природную) среду;
права на доступ к экологической информации; экологических обязанностей граждан; гарантий реализации экологических прав граждан; - возможности защиты экологических прав путем обжалования решений и (или) действий в области охраны окружающей природной среды (экологически значимых решений), как в административном, так и судебном порядке,
В то же время, помимо общих черт, можно отметить ряд отличий в законодательном регулировании данных отношений.
Прежде всего, такие различия касаются закрепления фундаментального экологического права.
В Российской Федерации право на благоприятную окружающую среду прямо закреплено в Конституции, в главе «Права и свободы человека и гражданина», а также в ряде законодательных актов.В государствах - членах Европейского Союза признание этого права происходит по-разному: в Бельгии, Испании, Португалии и Финляндии, как и в Российской Федерации, право на благоприятную (здоровую) окружающую среду прямо закреплено в конституциях; в Германии, Греции, Италии признается косвенное закрепление этого права, через установление обязанностей государства и государственных органов в сфере охраны окружающей среды; в Ирландии право на здоровую окружающую среду было юридически декларировано в ряде судебных прецедентов.
При этом, хотя ни в Российской Федерации, ни в государствах - членах Европейского Союза не было сделано попыток законодательно определить содержание права на благоприятную окружающую среду, многообразие формулировок этого права говорит о различных подходах к его пониманию.
Что касается права на экологическую информацию (права на доступ к экологической информации), то, несмотря на то, что в Российской Федерации это право является конституционным (в отличие от государств - членов Европейского Союза, где не всегда право на информацию о состоянии окружающей среды закреплено прямо), в государствах - членах Европейского Союза механизм реализации этого права является более полным и действенным.
В ряде стран действуют специальные законы об экологической информации, законодательно предусмотрено создание особых органов, призванных обеспечивать право граждан на доступ к экологической информации.Некоторые российские ученые (профессор ОМ. Дубовик) предлагают обсудить вопрос о необходимости принятия Федерального
закона, «регулирующего понятие, правовой статус, процедуры сбора и предоставления экологической информации, гарантии прав граждан, обязанности органов государственной власти и управления в этой сфере»41. По мнению диссертанта, на сегодняшний момент, в условиях несовершенства экологического законодательства, принятие такого специального закона представляется целесообразным^Однако, в дальнейшем, все эти вопросы должны регулироваться в едином кодифицированном законодательном акте (Экологическом кодексе).
Кроме того, необходимо создание (в рамках Министерства
215
природных ресурсов и его территориальных органов, а в дальнейшем - иных специально уполномоченных государственных органов в сфере охраны окружающей природной среды) специальных органов, призванных обеспечивать экологические права граждан. Одной из основных функций таких органов должно быть рассмотрение жалоб 1раждан на нарушение их прав на свободный доступ к экологической информации. Упрощенная (в отличие от С судебной) процедура рассмотрения подобных обращений, 1/ информационные и административные ресурсы таких органов позволят наиболее быстро и эффективно разрешать такие вопросы, при этом решения этого органа могут быть обжалованы в суде в обычном порядке.
Что касается системы, видов экологических прав граждан, то в большинстве государств - членов Европейского Союза законодательно
признаются только два экологических права: право на благоприятную
(здоровую) окружающую среду и право на доступ к экологической
информации. В Российской Федерации конституционно закреплено
еще одно экологическое право граждан - право на возмещение
ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим
правонарушением, а также (в законодательных актах) ряд других
экологических прав граждан.
По сравнению с государствами - членами Европейского Союза,
в Российской Федерации недостаточно полно регулируются вопросы
216
участия граждан в принятии экологически значимых решений .
Например, такая важнейшая, особо выделенная и подробно регламентируемая в европейском законодательстве, форма участия граждан в принятии экологически значимых решений как участие в проведении оценки воздействия на окружающую природную среду, в2|7
Российской Федерации регулируется на уровне подзаконных актов.
В Российской Федерации, нормы, закрепляющие экологические права граждан, в большей степени декларативны, зачастую не подкрепляются установлением соответствующих обязанностей других субъектов и ответственности за их невыполнение. Например, в отличие от европейских стран, в Российской Федерации отсутствует 216
Необходимо отметить, что ни в законодательстве Российской Федерации, ни в законодательстве государств - членов Европейского Союза, участие граждан в принятии экологически значимых решений не закреплено как право. Однако наличие закрепленных в законодательстве обязанностей различных субъектов обеспечивать участие граждан позволяет говорить о существовании такого права. См., например: Бринчук М.М. Права граждан на участие в подготовке и принятии экологически значимых решений // Проблемы применения правовых норм защиты экологических прав граждан, Тверь, 1996 г. С. 19. 217
Приказ Государственного Комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 16 мая 2000 г. № 372 «Об утверждении положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
прямое зацепление в законодательстве обязанности государства охранять окружающую природную среду, а также экологических обязанностей других субъектов и ответственности за их невыполнение.
Таким образом, несмотря на различные подходы в теории экологических прав граждан (в терминологии, содержании, систематизации) в российской и зарубежной юридической науке, в развитии института экологических прав граждан в законодательстве Российской Федерации и государств - членов Европейского Союза присутствуют общие черты.
В то же время, законодательное регулирование данных отношений в европейских государствах более совершенно. Осознание необходимости законодательного закрепления экологических прав граждан и гарантий их соблюдения произошло в большинстве европейских государств несколько раньше, чем в Российской Федерации. Существуют и другие причины, тормозящие развитие данных отношений.
Тем не менее, позитивный опыт государств-членов Европейского Союза в сфере формирования и совершенствования института экологических прав граждан может и, надо полагать, должен быть учтен в Российской Федерации.