<<
>>

Розділ 6. Державна служба в українських губерніях Російської імпері

Державна служба в українських губерніях формувалася під впливом верховної влади. Ламаючи попередні державно-етнічні утворення на приєднаних територіях, вона змушувала місцеву еліту підпорядковуватися центру.

Як і будь-який інший, російський абсолютизм потребував розгалуженого, чисельного, гнучкого та податливого чиновництва. Виокремившись у самостійний рід занять, служба монархові перебувала в тісній єдності з системою органів державної влади, структурні основи якої були закладені Петром І з використанням швейцарського камералізму. Пріоритетом у підборі персонального складу для вищих інституцій виступали ділові якості, які суттєво підважили практику призначення за знатністю походження, як і призначення імператором замість відхиленого представницько-виборного принципу. Зміцнення абсолютної пе- тровської монархії супроводжувалося створенням Сенату, Синоду та галузевих колегій, взірцем для яких служили європейські форми бюрократичного управління. Діяльність установ базувалася на нормативно-законодавчих актах, які запроваджували раціональні принципи управління, як-от: колегіальність, підпорядкованість, розмежування адміністративних, фінансових, військових і судових функцій, контроль за посадовцями.

У наступні періоди вищі органи влади, хоча й набували нових форм, але продовжували функціонувати як законодорадчі інституції при імператорах. Олександр І під враженням деспотії Павла І та під впливом спілкування з Лагарпом почав сумніватись у правомірності необмеженого самодержавства, однак із конституційних проектів М.М.Сперанського запровадив лише Державну раду та надав Сенатові статусу вищого органу суду й нагляду. Микола І в основу державного апарату поклав концепцію поліцейської держави з чітко визначеними функціями посадовців і напрямками діяльності установ усіх рівнів. Набула значення вищої державної інституції Власна його імператорської величності канцелярія, через яку з імператором спілкувалися вищі державні посадовці.

Однак і в цей час роль Державної ради зростала як через збільшення законодавчих актів, так і через перебування в її складі членів імператорської фамілії. За Олександра ІІ нею були

розглянуті законопроекти Великих реформ, а у наступні десятиліття її новостворений департамент промисловості, науки і торгівлі ухвалив закони про діяльність банків, акціонерних товариств, компаній. Цей вищий орган було модернізовано 1906 р., внаслідок чого половина його складу формувалася на виборчому принципі, а сам він став законодавчою палатою Державної Думи.

Потреба представницького органу з'явилася ще за Олександра І у проекті М.М.Сперанського 1810 р., повторилася в урядових пропозиціях П.О.Валуєва 1863 р. і великого князя Костянтина Миколайовича 1880 р., однак утілилася лише через соціальні потрясіння, коли скликаній 1905 р. Державній Думі Микола ІІ надав законодавчі права, обмеживши її прерогативи питаннями форм державної влади, зовнішньої політики, армії, правопорядку та державних позик. Із запровадженням «Основних державних законів» 1906 р. імператор позбавлявся абсолютної влади, зокрема законодавчої, та безконтрольного розпорядження державним бюджетом, залишав за собою вищу зовнішньополітичну, військову і судову владу, проте продовжував одноосібно призначати та звільняти вищих посадовців (4-1-го класу, в тому числі й голову Ради міністрів). У результаті цього російське самодержавство еволюціонувало в бік конституційної монархії.

Налагодження ефективного управління основними галузями викликало появу міністерської системи (1802 р.) у складі восьми міністерств, яка вже за французьким взірцем замінила колегіальний принцип керівництва одноосібним з безпосередньою відповідальністю міністра перед верховною владою, з можливістю визначати шляхи розвитку відомства, типовою структурою та уніфікованою системою діловодства. Підпорядкованість міністерств Сенатові змінилась залежністю від імператора та Комітету міністрів (1802 р.). Останній став центральним координаційним органом, який забезпечував єдність у діяльності міністерств до Великих реформ.

Завершення промислової революції 1880-1890 рр., активне залізничне будівництво, розвиток сільського господарства сприяли заснуванню кількох нових міністерств, поліпшенню міністерської структури для керівництва новими галузями.

Курс на зміну всього спектра державного життя спонукав створення Ради міністрів (1857 р.) - прообразу уряду, який очолював імператор і під керівництвом якого напрацьовувалися реформи. Припинення її діяльності 1882 р. реанімувало Комітет міністрів (до 1906 р.), коли під тиском соціальних конфліктів верховна влада, прагнучи результативного функціонування, відновила Раду міністрів. На відміну від західноєвропейської практики, і цього разу вона не стала повноцінним урядом, оскільки голова та члени Ради міністрів несли відповідальність перед імператором, а не перед Державною Думою.

Державна влада формувала органи місцевого управління також тривалий час, вдосконалюючи адміністративно-територіальний поділ, згідно з яким розміщалися установи як регіонального, так і губернсько-повітового рівня. Розпочата Петром І і завершена Катериною ІІ адміністративна реформа поширювалась і на Гетьманщину, і на тільки-но включені до складу імперії території Правобережної та Південної України разом із Кримом, де також запроваджувалася більш-менш струнка мережа державних установ, яка протрималася практично без змін до 1917 р.

Верховна влада після ліквідації гетьманського правління (1764 р.) недовго переймалася пошуком шляхів формування нової бюрократії, податливість якої за-

безпечила б політичну централізацію імперії. Вона скористалася служилим станом у Гетьманській державі1, як і прагненням української козацької старшини закріпити за собою земельні багатства. У матеріалах Законодавчої комісії 1767 р. Катерина ІІ зауважила позицію члена Академії наук, вихідця з ніжинських греків М.М.Мотоніса, який як депутат від Гадяцького, Миргородського та Полтавського полків висловився за набуття дворянства шляхом особистих заслуг на військовій або статській службі, а не через походження2.

Вміло маневруючи між різними угрупованнями української еліти, верховна влада, і зокрема президент Малоросійської колегії й одночасно генерал- губернатор Петро Рум'янцев, використали інститут державної служби для інтеграції української еліти до управлінського механізму Російської імперії, у тому числі і до вищих органів влади (варто назвати лише кар'єру канцлера О.А.Безбородька або статс- секретаря Д.П.Трощинського), і до місцевого управління. Під час формування кадрового складу Київського, Чернігівського і Новгород-Сіверського намісництв (1781 р.) він сприяв переходові переважаючих тут військових чинів на цивільну службу, а також чітко визначив критерії переходу строкатої та чисельнішої від російської місцевої старшинсько-козацької знаті до дворянського привілейованого стану.

Правобережна Україна, яка ввійшла до складу імперії після поділу 1795 р. Речі Посполитої, уже без тривалого переходового періоду одержала російський адміністративний устрій. Як і П.О.Рум'янцев, генерал-губернатор М.М.Кречетников, генерал- губернатор краю, отримав від Катерини ІІ чіткі вказівки та право попервах практично самому формувати кадровий склад російських державних установ3. Хоч у складі Російської імперії міста і на Лівобережжі, і на Правобережжі продовжували управлятися за європейською моделлю магдебурзького права з магістратами та ратушами.

На півдні Росії вдалося ліквідувати практично відразу два державних утворення: Кримське ханство і Запорозьку Січ. Незважаючи на те що ханство тривалий час перебувало у васальній залежності від османського султана, воно мало власний чиновницький апарат, армію, чеканило монету. Зростаюча міць північної імперії послабила його залежність від Туреччини. Тож Катерині ІІ після переможної російсько-турецької війни не довелося довго, як у Гетьманській державі, миритися з самостійністю хана Гірея і вже 1783 р. було оголошено про приєднання Кримського ханства до Російської імперії.

Апробований спосіб підтримки лояльних аристократичних родин татарської знаті з підтверджувальними листами беям на посади каймаків і кадіїв та надання мурзам права доводити своє шляхетське походження для переведення до російського дворянства зіграли свою роль, незважаючи на короткотривалу перерву при Павлі І, який 1798 р. заборонив Сенату надавати мурзам дворянство. Залучаючи на службу нове чиновництво, Російська держава отримала бажану стабільність на колись неспокійному півдні. Для підтримки цієї рівноваги Олександр І, як і Катерина ІІ, сприяв переходові на військову службу мурз, висловившись багатозначно про начальника штабу 2-ї армії в Криму татарина О.Я.Рудзевича, що той через добру службу йому цінніший, ніж будь-який гербовий («столбовой») дворянин4.

Запорозька Січ, зберігаючи певний час автономний статус щодо Гетьманщини і Російської держави, мала власну систему управління з виборними кошовим отаманом, суддею, писарем, осавулом, які зосереджували в своїх руках військову, адміністратив-

ну і судову владу. Верховна влада з середини XVIII ст. почала активно підміняти виборний принцип на призначуваний, а зміну кордону внаслідок Кючук-Кайнарджійського мирного договору використала для силової ліквідації Запорозької Січі, цієї «дивної республіки», - як про неї висловилася Катерина II.

На набутих територіях верховна влада запроваджувала традиційну структуру адміністративного управління з призначуваними нею посадами (генерал-губернатор або намісник, губернатор, губернське правління, казенна палата та приказ громадської опіки, земські справник, суд, казначейство). При цьому імператриця дозволила поєднати два принципи - призначуваний для адміністративної влади, за винятком повітової посади земського справника, та виборний - для судової. Завершуючи юридичне оформлення станів, вона заснувала корпоративні інституції на самоврядних принципах, що створювало враження їхньої активної участі в місцевому управлінні5.

Наростаючі соціально-господарські потреби спонукали проведення реформи місцевого управління 1860-1870-х рр., унаслідок яких значні повноваження дістали земські та громадські (міські) установи - органи місцевого влади. Вони функціонували на нових для імперії принципах: виборності, розділу розпорядчих і виконавчих повноважень і самоврядування. їхня соціальна база була значно ширшою за наявні раніше станові установи. Запроваджувані реформи в українських губерніях набували відмінних ознак, якщо порівнювати їх як з внутрішніми, так і з іншими набутими Росією територіями. Неоднакова соціоетнічна структура суспільства в прикордонних регіонах була складнішою від центральних губерній і глибиною традицій попередніх державних утворень, і ступенем лояльності еліт, і геополітичним положенням. Верховна влада змушена була не лише зважати на ці особливості, а й враховувати їх під час організації місцевої мережі владних інституцій і в ході формування бюрократичного апарату. На українських територіях до початку ХХ ст. затрималися генерал- губернаторства з надзвичайною концентрацію влади в руках довіреної особи імператора, тоді як у внутрішніх губерніях вони були ліквідовані ще в 1830-х рр. Прикордонним положенням країв, де дислокувалися значні військові сили, пояснюється триваліше функціонування військових губернаторів (до 1860-х рр.). Ці ж чинники вплинули й на запровадження у південних містах градоначальств, які функціонували поруч із губерніями та Новоросійським і Бессарабським генерал-губернаторством. Органи місцевого самоврядування, як і органи судової влади, в українських губерніях засновувалися з великим часовим відривом від центральних губерній та обмеженням їхніх повноважень, зокрема на Правобережній Україні. Реорганізація адміністративного управління в українських землях і Криму базувалася на зримій залежності верховної влади як від використання європейських моделей, так і від регіональних особливостей приєднаних територій.

Роль і чисельність управлінського апарату зросла зі зміною соціальних пріоритетів, з орієнтацією Петра I на обов'язкову пожиттєву служб дворян, але ухиляння від неї останніх вплинуло на налагодження обліку, як і контролю за діяльністю державних службовців. У Сенаті запроваджувалися посади генерал-прокурора та герольдмейстера, згодом Герольдмейстерської контори (1722-1800 рр.): перша, щоб наглядати за діяльністю державного апарату, а друга, щоб стежити за проходженням дворянами військової служби та переведенням їх на цивільні посади6. Під час неодноразових змін

структури Сенату Герольдія як його складова залишалася вищою координаційною інституцією за заповненням державних посад, присвоєнням чинів і нагород. Зокрема в її експедиціях створювалися тимчасові столи для з'ясування справ, пов'язаних з кооптацію етнічних еліт набутих імперією територій до складу російського дворянства. У першій експедиції на основі указу від 19 липня 1834 р. функціонував другий стіл у справах польської шляхти. 1848 р. Герольдія була перетворена на Департамент герольдії Сенату, який продовжував до 1917 р. забезпечувати облік управлінського апарату дворянського походження та призначення пенсій. У його третій експедиції здійснювалося заміщення вакансій голів судових палат і совісних судів. На основі височайшого указу 6 червня 1858 р. у цьому Департаменті зосередилися всі справи щодо присвоєння чинів. Виконання Герольдією завдань обліку привілейованого стану тісно перепліталося з чиновницькою службою, що не зайве й на структурному рівні увиразнює її дворянське походження7. На час проведення реформ, зокрема аграрної та судової 1860-х рр., перший департамент Сенату схвалював призначення на посади мирових посередників, мирових суддів, присяжних засідателів.

Кадрові функції Сенату суттєво доповнювала Власна його імператорської величності канцелярії. Вона 1826 р. отримала від Миколи І повноваження забезпечувати політику держави у формуванні бюрократичного апарату, який імператор уважав найважливішою ланкою державного управління. Кожне з відділень Канцелярії займалося певними справами, зокрема, в першому - з'ясовувалися потреби заснування нових державних установ і коло їхніх повноважень, а також забезпечувався централізований облік чиновницького складу держави. У першому відділенні, Інспекторському департаменті цивільного відомства (1846-1858 рр.), розглядалися питання особистого складу, призначення, звільнення, нагороди та пенсійне забезпечення. Друга його експедиція завідувала присвоєнням чинів тим, хто служив у губернських установах, переймалася службою виборних посадовців; третя - призначенням і звільненням, схваленням на посадах. Надзвичайна централізація управління кадрами викликала спеціальний розгляд цього питання Комітетом міністрів 1858 р., який прийняв рішення ліквідувати Інспекторський департамент. У наслідку присвоєння чинів знову було передано Департаменту герольдії Сенату, службові переміщення чиновників 14-8-го класу доручено губернській адміністрації. Питання про вищі чини (4-1-й клас) вирішував імператор, а щодо чинів 6-го та 5-го класів, то вони перебували у віданні міністрів і головноуправляючих8. Місце ліквідованого Інспекторського департаменту посів Комітет опіки заслужених чиновників, який займався призначенням пенсії та різного роду допомоги тим, хто втратив працездатність на службі, а також компенсаціями чиновницьким сім'ям.

Третє відділення Власної його і. в. канцелярії, що функціонувало як вища політична поліція, у своїй розгалуженій структурі мало експедицію, яка спеціально займалася злочинами, що їх здійснювали чиновники під час виконання своїх посадових обов'язків. Незважаючи на структурні зміни Власна його і. в. канцелярія продовжувала з'ясовувати умови відбування державної служби, зокрема відала нагородами, що в кінцевому підсумку вилилось у створення спершу Нагородної комісії (1892 р.), а 1894 р. - Комітету про службу чинів цивільного відомства та про нагороди9. У подальшому контроль верховної влади за державною службою перебрав на себе Ін-

спекторський відділ Власної його і. в. канцелярії (1894 р.), який до 1917 р. займався особовим складом держслужбовців, дотриманням законності під час виконанні обов'язків і забезпечував його централізований облік.

Контроль як обов'язкова складова діяльності влади почав формуватись у певну систему внаслідок петровських реформ. Сенат спершу направляв ревізійні комісії для перевірки установ і посадових осіб, зокрема губернаторів, з огляду на периферійні донесення, в тому числі й скарги місцевого населення. Згодом ці функції почала виконувати Розправна палата10. Постійні ревізії спонукали до поділу імперії на вісім регіонів та укладення інструкцій з чітким спрямуванням їхнього проведення. Відбувалася й спеціалізація контролю за сферами діяльності, зокрема, Юстиц-колегія контролювала судову діяльність губернаторів. Неефективність такого ревізування покликала до життя фіскальну службу в складі Сенату та губернських правлінь, яка забезпечувала контроль за діяльністю чиновників центрального і місцевого апарату, але таємним чином. Ії через непопулярність було підпорядковано прокурорській системі нагляду. Павло І відновив посаду фіскалів на західних територіях імперії, а 1799 р. її було запроваджено в Подільській, Волинській і Київській губерніях11.

Система прокурорського нагляду як більш життєздатна охопила всю ієрархію влади, як адміністративних, так і судових установ від низу до верху, а з набуттям чинності «Учреждений для управления губерний Российской империи» (1775 р.) посади прокурорів запроваджувались і в українських намісництвах. Покликані захищати інтереси держави, вони запроваджувалися в кожній губернії, як і стряпчі при верхньому земському суду, губернському магістратові, верхніх розправах. За Олександра І створюється окреме відомство - Головне управління ревізій державних рахунків, на яке покладався контроль за законністю та дисципліною у фінансовій сфері. Його реформування 1860-х рр. завершилося створенням центрального (Рада державного контролю), губернського (контрольна палата) та відомчого (залізниці, будови, порти) апарату державного контролю.

Отже, можна стверджувати, що Російська держава формувала бюрократичний апарат, створюючи паралельно систему інституцій, що забезпечували облік чисельного та соціального складу державної служби й організовувала контроль за ефективністю її діяльності.

У своєму розвитку державна служба в українських губерніях імперії пройшла кілька етапів, визначальним з яких став етап дворянської бюрократії, коли кожний стан, хай і не до кінця сформований, виконував повинності на користь монарха, а вищі державні посади обіймали за знатністю соціального походження. Система одноразових доручень поступилася постійній і спеціалізованій службі з державними посадами, повністю залежними від верховної влади12.

Державна служба формувалася відповідними правовими актами. «Генеральний регламент» 1720 р. та «Табель про ранги» 1722 р. раціоналізували її, визначивши чітку систему залежності посад і чинів, порядок проходження служби, починаючи з найнижчих рангів, суттєво перемістивши наголос на особисті заслуги, і поділили її на дві групи: табельне чиновництво та канцелярських службовців. Ці акти узалежнили її від суб'єкта верховної влади, ототожнивши службу імператорові зі службою державі та батьківщині. Віддаючи управління до рук апарату, верховна влада регламентувала

державну службу до деталей і дрібниць - чиновник міг виконувати її розпорядження, практично не роздумуючи. Разом із тим законодавчі акти укладалися з урахуванням європейських взірців, що сприяло запровадженню раціональних механізмів державного управління.

«Учреждения для управления губерний Российской империи» (1775 р.) і Жалувана грамота дворянству (1785 р.) дали початок наступному етапу. Звільнивши дворянство від обов'язкової державної служби, Катерина ІІ запропонувала відбування її в місцевих установах і залишила чин з його впливом на соціальне становище, чим зберегла стабільність у середовищі російської бюрократії.

Маніфестом від 6 грудня 1831 р. про дворянські вибори Микола І зрівняв виборчу службу з призначуваною, поширив на неї «Табель про ранги» і відповідальність за її відбування. Вже наступного 1832 р. було укладено «Свод уставов о службе гражданской», який поділявся на «Свод устава о службе по определению от правительства», «Свод устава по выборам» і «Свод устава о пенсиях и единовременных пособиях». «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834 р.) запровадило, крім походження, ще два критерії службового зростання: «усердие» і вислуга років. Вони між собою пов'язувалися нагородженням знаками «За отличие» та «Беспорочная служба», що уможливлювало скорочення термінів одержання чину, а відповідно і посади. Завдяки цим законодавчим актам державна служба отримала правове оформлення та виявила певні особливості її відбування. Посади повітових предводителів дворянства, що у колишніх польських і малоросійських губерніях перебували у 5-му класі, в інших - у 7-му, тепер зрівнювалися 6-м класом. Враховувалася специфіка державної служби на півдні України: надаючи виборне право дворянам Таврійської губернії і Бессарабської області, вона зважали на розмір прибутку, який ті отримували від володіння землями і садами, а на розмір маєтку уваги не звертала.

До наступного впорядкування державної служби верховна влада звернулася лише 1896 р., додавши до попередніх ще два законодавчі акти: «Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях Западных и Царства Польского» та «Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства». Тоді ж правники визначили зміст державної служби як сукупність публічно-правових відносин, що виникають між державою та її службовцями під час впровадження державних завдань у сферах соціального і громадського життя, коли ті діють від імені держави, наділяючись при цьому необхідними повноваженнями і правами13.

Низкою актів верховна влада нормувала проходження служби, порядок призначення на посади й умови кар'єрного зростання, вимагаючи від посадовців відповідального виконання обов'язків у ході реалізації державної політики. За Миколи І набув чинності порядок різноманітних стягнень: за невчасне подання звітів і всякої іншої інформації оголошувалися догани та суворі догани. Шість перших і три других протягом року уможливлювали передачу справи до суду, який міг вирахувати зі службового стажу півроку або й рік, що суттєво ускладнювало одержання наступного чину. Услід за адміністративними стягненнями застосовувалося «Уложение о наказаних уголовных и исправительных» (1845). Його п'ятий розділ спеціально присвячувався «преступлениям и проступкам по службе государственной и общественной», у кож-

ному розділі якого йшлося про певну категорію злочинів і карних санкцій* 14. Згідно з цими правилами, чітко окреслювалися межі, що дозволялося, а що ні тій особі, яка перебувала на державній службі. Усі її дії, пов'язані із зловживанням владою та використанням повноважень усупереч інтересам держави, законодавством кваліфікувалися як карні. За їхнє скоєння держава позбавляла прав стану, ув'язнювала, висилала до Сибіру, карала тілесно.

Жорстоко каралися чиновники за хабарі, які поділялися на «мздоимство» и «лихоимство». Різниця між ними полягала в тому, що у першому разі чиновник, отримуючи від приватних осіб винагороду, не порушував службових обов'язків. Статті про хабарі були перенесені й у редакції 1885 і 1903 рр. Верховна влада застерігала від встановлення скульптурних погрудь і портретів начальників тощо. Для виборних земських і громадських міських посадовців запроваджувалася така сама відповідальність, якщо йшлося про стягнення підвищеного розміру податку, допуск до виборів тих членів, які не мала виборчого права або за навмисне усунення тих, хто його мав, і т. ін.15

Притягнення до судової відповідальності чиновників з 5-го по 1-й клас здійснювали касаційний і перший департаменти Сенату. Справи сановників перших трьох класів попередньо розглядали Державна рада та імператор; окружні суди розглядали справи чиновників з 14-го по 9-й, судові палати - з 8-го по 5-й. Дещо пізніше Сенат висновком 1911 р. встановив відповідальність і депутатів Державної Думи, отже, вони не мали депутатської недоторканості. їхніми справами займалися Перший департамент Державної ради або Верховний карний суд16.

Крім недобросовісних чиновників, законодавство зауважувало й нездібних, чисельність яких, напевно, була значною, якщо появилося положення Комітету міністрів «О порядке увольнения гражданських чиновников за неспособностью» (1849 р.), а також неблагонадійних («Порядок увольнения от службы и определения в оную неблагонадежных чиновников», 1850 р.), яких було запідозрено в недобросовісному виконанні обов'язків, однак за браком фактів їх не можна було притягти до відповідальності.

Надмірна участь чиновників у діяльності підприємницьких товариств змусила верховну владу регулювати їхню зайнятість. Виданий Олександром ІІІ указ 1884 р. «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях», позбавляв вищих посадовців (3-1-й класи)** права поєднувати державну службу з підприємницькою діяльністю. Натомість чиновникам інших класів, якщо ця діяльність і дозволялася, то лише за умови, що вона не завдаватиме шкоди державі. Цю недовершеність законодавства відзначав профе-

Наприклад, 1. «О неисполнении указов, предписаний, и законных по службе требований». 2. «О превышении власти и протизаконном оной бездействии». 3. «О противозаконных поступках должностных лиц при хранении и управлении вверяемого им по службе имущества». 4. «О подлогах по службе». 5. «О неправосудии». 6. «О мздоимстве и лихоимстве». 7. «О нарушении установленнях при вступлении в должность и оставлении оной правил» і т. д.

До них відносилися: обер-прокурори Сенату, їхні заступники, міністри, директори, віце- директори, начальники головних управлінь, губернатори, віце-губернатори, голови і члени цивільних судів - загалом до 100 осіб.

сор права Київського університету О.Кістяківський, зауважуючи, що на Правобережній Україні чиновники лобіювали інтереси польських землевласників та єврейських цукрозаводчиків, «продаючи інтереси тієї держави, в якої перебували на службі»17.

Державна служба в українських губерніях Російської імперії поділялася на два види: призначувана і виборна. Склалася упереджена думка, що виборна служба не набула популярності серед місцевої еліти. Однак її ідея з'явилася саме в дворянському середовищі під час обговорення пропозицій до Законодавчої комісії 1767 р., зокрема, коли запроваджувалися судові установи на виборному принципі, хоча пропонувалося обирати й воєводу18. Дослідник історії дворянства О.В.Романович-Славатинський зауважив низку випадків, коли посаду предводителя дворянства обіймали кілька каденцій поспіль. Така тенденція спостерігалася найчастіше серед дворянства Правобережної України, яке віддавало перевагу становій службі* 19. Подібна позиція була й у лівобережного панства. Несучи виборну службу, воно займалося водночас господарськими справами у власних маєтках.

Служба по виборах, а саме так вона називалася, незважаючи на перебування в тіні, якщо порівнювати з призначуваною від уряду, посідала досить вагоме місце в житті губерній. Використовуючи її, верховна влада спромоглася утвердити власне верховенство, проникнути в усі прошарки суспільства та зміцнити державну владу як таку, а також не в останню чергу - мати недорогий місцевий апарат. Дворянське губернське зібрання першої половини ХІХ ст. обирало 94 особи зі штату місцевих чиновників, серед яких такі поважні посади, як голови палат цивільного і кримінального суду, засідателі цих палат, совісний суддя, повітові судді та засідателі повітових і совісних суддів, а також земські справники і засідателі земських судів20. Маємо на сьогодні й уточнені дані: виборні посади становили майже третю частину державних службовців, причому в губернській адміністрації переважали коронні чиновники, а у повітовій третину становили виборні21.

За Миколи І чисельність посад, що їх обирало дворянство, зросла. Збільшився також термін обіймання судових виборних посад - з трьох до шести років. Крім названих, слід додати й почесних попечителів гімназій і депутатів від губернії до ради Київського, Харківського, Керченського інститутів шляхетних панянок, а також обов'язкових членів продовольчих комісій. У разі обмеженої чисельності дворян, зокрема у Таврійській губернії, на виборні місцеві посади урядовців призначали. З тієї ж причини в Акерманському та Ізмаїльському повітах Бессарабської області посадові обов'язки повітових предводителів дворянства виконували призначувані урядом повітові судді.

Процедура дворянських виборів, що відбувалися в урочистій обстановці, була чітко розписана. Голосування за кандидатів відбувалося кульками. Один із двох, котрі набрали найбільшу кількість голосів, схвалювалися губернатором, міністром, а то й самим імператором - залежно від посади. Це, однак, не гарантувало в майбутньому мирного співіснування предводителя дворянства і губернатора, особливо тоді, коли останній намагався підпорядкувати собі першого. У непоодиноких випадках верховна

Барон Франк прослужив катеринославський предводителем дворянства 12 років, граф Тишкевич - київським 27 років, Пржездецкий - подільским 25 років.

влада брала сторону предводителя дворянства, намагаючись у таких спосіб нейтралізувати свавільне губернаторське або генерал-губернаторське управління та схилити дворянство до виборної служби.

Верховна влада ототожнювала виборні дворянські посади з державними, залучаючи предводителів дворянства до діяльності найрізноманітніших загальноадмі- ністративних установ, таких як рекрутське присутствіє, продовольчі комісії, комісії розподілу земських повинностей. Від 1851 р. дворянство обирала своїх депутатів до будівельних і шляхових комісій і посередниками полюбовного розмежування посмуж- них земельних ділянок. Збільшення повноважень предводителя вплинуло на відкриття при його посаді 1836 р. канцелярії, діловод якої, як й інші службовці, користувався правами державної служби та чином 12-го класу.

Правобережні українські губернії не потрапили до числа тих, де культивувалася виборна служба. За участь у повстаннях польська шляхта була усунута від участі у місцевому управлінні шляхом позбавлення виборчих повноважень, а на раніше виборні посади призначався чиновник від верховної влади. Для набуття посади слід було мати десятирічний стаж статської або військової служби. Виборчого права позбавлялися дворяни, маєтками яких управляли кредитори, а також ті, хто перебував під судом та яким після звільнення від служби за судовим вироком заборонялося обіймати посади, як і тим, чиї маєтки бралися в опіку за зловживання поміщицькою владою. А напередодні другого польського повстання дворянські зібрання зовсім припинили свою діяльність.

С.Корф поспішив назвати ухвалені за доби Миколи І закони перехідним періодом від станової до всестанової державної служби22. Дійсно, верховна влада продовжувала мобілізувати дворянські виборні органи для вдосконалення місцевого управління, доводячи до них усе нові й нові завдання. Однак сучасники, а у нас не має підстав їм не довіряти, вважали, що у середовищі дворянства авторитет виборної служби знизився. Опікуватися місцевими громадськими справами вважалося поганим тоном, кращі з дворян віддали перевагу службі в столичних, а то й губернських містах. Урешті-решт, верховна влада, хоча й вдалася до кількох спроб, зокрема усунення дрібномаєтного дворянства від виборів, зрівняння виборної і державної служби, не виявила справжніх причин незацікавлення дворянства виборною службою, а тому й не запропонувала дієвих механізмів для нейтралізації всевладної опіки адміністративних органів, і головно зростаючої ролі губернаторів і генерал-губернаторів.

Тож виборна служба втратила свою значимість, і лише Великі реформи з їхнім крутим поворотом до всестановості змусили її відродитися, проте на інших підставах. Аби органи місцевого управління, як земські, так і міські, працювали ефективно, верховна влада запровадила такий механізм, як фінансова незалежність, яку ті здобували шляхом накладання податків на місцеві статки, виборність посадовців з місцевих, які знали потреби населення. Як і те, що їхні повноваження зосереджувалися над чітко окресленим колом господарської діяльності. Не в останню чергу це була чітка регламентація стосунків з адміністрацією, як і можливість заперечувати ухвали губернаторів, звертаючись до Сенату, який підтримував земців. До корпусу гласних не можна було зараховувати представників адміністрації та судових установ, зокрема губернатора, віце-губернатора, членів губернських правлінь, губернських і повітових

прокурорів і стряпчих (а також чиновників місцевої поліції)23. Це також відіграло позитивну роль у діяльності нових органів місцевої влади. Колективне обговорення питань поліпшення сфери соціальних послуг і прийняття ухвал на земських зібраннях і міських думах дозволяє зараховувати його до ефективного управлінського засобу під час формування місцевої влади.

Дворянське походження та вислуга на початку ХІХ ст. були основними критеріями для вступу на державну службу. Ще один суттєвий критерій - освітній рівень чиновника - додався, коли на професійні знання була звернута особлива увага. Адміністративні реформи змусили Олександра І зосередитися на підготовці освіченого бюрократа. Знову на російську владу справила враження європейська модель, коли для обіймання багатьох адміністративних і судових посад ставала потрібна університетська освіта. Недаремно в попередніх правилах 1803 р. наголошувалося, що головною метою освіти є підготовка юнаків до державної служби, а в університетському статуті 1804 р. підкреслювалося, що вища освіта дозволить юнацтву вступати на державну службу і воно відразу може розраховувати на 12-10-й клас24. За допомогою освіти абсолютизм сподівався витіснити звичне в Росії отримання високих посад через військову службу або через протекцію, а також посилити виконавчу владу державного управління. Продуктивна ідея, що освітній рівень має бути міркою професійної придатності, пролунала пропозицією позбавляти виборчого права неосвічених дворян, а також тих, хто жорстоко поводиться з селянами. Позицію М.Сперанського, який уважав, що дворянство не готове до самоврядування через брак освіти та низький культурний рівень і не може «победить породу»25, було враховано в указі про екзамени 1809 р. Хоч указ не набув чинності, чиновників почали поділяти на три категорії залежно від рівня освіти (вищої, середньої і домашньої). Ця градація впливала на отримання першого та наступних чинів.

Курс на освіту чиновника підтримав й наступний імператор, який наполіг на внесені до програм юридичних факультетів університетів курсу з російського законодавства. Ця ж практика продовжувалася й під час заснування професійних навчальних закладів. Випускник Київського політехнічного інституту, вступаючи на державну службу, отримував чин 12-10-го класу залежно від ступеня диплому26. Вища освіта разом з управлінським досвідом стала необхідною умовою для присвоєння чину статського радника (5-й клас), як і середня - для отримання класного чину. Держава дозволила чиновникам без припинення служби відвідувати вільними слухачами лекції в університетах і навчатися екстерном, здаючи екзамени в спеціально створюваних комісіях при повітових училищах, гімназіях та університетах. І все ж переважала загальна, а не професійна освіта.

Висуваючи досить високі вимоги до службової відповідальності верховна влада разом із тим брала на себе обов'язок забезпечення відповідного соціального захисту управлінців. Крім можливості набути дворянське звання, чиновник починаючи з доби Петра І отримував грошове жалування, а за Катерини ІІ воно запроваджувалося й для канцелярських службовців, як і пенсійне забезпечення. Розміри посадових окладів були неоднаковими: найвище отримували чини перших чотирьох класів, чиновники 14-9-го класів - значно менші, настільки, що ті не забезпечували їхній прожитковий рівень. У цьому разі як один із засобів поліпшення матеріальних умов пропонувалося

змінити місце служби на інше - у віддалених губерніях, де розміри жалування, як і інші пільги, були суттєвішими. Найяскравішу політику в цьому питанні верховна влада продемонструвала на Правобережній Україні, де вперше вона відступала від звичної політики порозуміння з місцевою елітою, забираючи в неї право на державну та станову службу. Виборні місця в місцевих державних установах повинні були посісти посадовці, призначені центром.

Для переміщення великоросійського чиновництва до Правобережної України влада запропонувала йому досить вигідні умови. Однак оголошені пільги мало сприяли збільшенню чисельності чиновників російського походження. Тому актуалізувався один із законодавчих актів, згідно з яким зумовлювалося, що оскільки росіяни не виявляють особливого бажання служити в цьому краї, то службові пільги будуть поширюватися на всіх «руських», причому це поняття треба було розуміти не у вузькому значенні, а в широкому. До «руських» відносилися «природные русские», «иноверцы» та чиновники іноземного походження з досвідом служби у внутрішніх губерніях, серед яких, звичайно, найперше малися на увазі українські дворяни. Додатковими заходами для приваблювання їх службою в Південно-Західному краї стали виплати прогонних, підйомних, добових і збереження пенсій, під час обіймання статських посад додавалися нові переваги. Чиновники відомства Міністерства внутрішніх справ починаючи з 1864 р. отримували 50%-ву надбавку до жалування. Таку щедрість нескладно пояснити, адже фінансування надходило не з державної казни, а зі зборів, які держава наклала на польських поміщиків. Правилами 1869 р. надбавка (щоправда, дещо менша - 20%) поширювалася й на відомство державних маєтностей та юстиції для немісцевих чиновників за умов бездоганної служби.

Поліцейським чиновникам замість відсоткової надбавки вводилися грошові підмоги. Саме приїжджі чиновники ставали власниками казенних земельних ділянок, адже до участі в торгах вони допускалися на пільгових умовах, отриманих від російської адміністрації. Як нагороду за службу, під час сплати вартості землі їм дозволено було користуватися розстрочкою на 20 і 22 роки, а деякі з них звільнялися навіть від сплати кріпосного мита. За підрахунками відомого статистика та економіста Тихона Осадчого, ця соціальна категорія протягом десятиріччя (1877-1887 рр.) збільшила площі своїх землеволодінь у Київській губерній у 4 рази, Подільській - у 3, а у Волинській - в 2,5 раза27. Натомість польські дворяни дев'яти західних губерній не мали права на позику в Державному дворянському земельному банку.

На тлі імперських прожектів чиновництво намагалося використати ситуацію з матеріальним стимулюванням служби у власних інтересах. Під час запровадження значніших пільг у Царстві Польському більшість із них тут же переїздила до Польщі. Місцева вища адміністрація змушена була просити верховну владу поширити хоча би частину тих привілеїв, що їх мали чиновники в Царстві Польському, на чиновників Правобережної України. «Положение об особых преимуществах гражданской службы...» 1886 р. встановлювало систему стимулів для чиновників у західному регіоні імперії. Суттєво переглядалися принципи їхнього комплектування та матеріального забезпечення, внаслідок чого для чиновників із внутрішніх російських губерній, які переїздили на службу до західних, надавалися різноманітні й досить суттєві пільги. На державну службу могли вступати особи, які в інших губерніях не мали на неї права (іноземці, купці, особисті почесні громадяни, міщани, вихідці з податних станів), і ті, хто

не мав табельного чину до 8-го класу. Скорочувався термін служби для отримання чинів, орденів, зберігалися прогонні, одноразові допомоги, повні оклади для одержання пенсії та відсоткові надбавки до жалування*. Імперська політика суттєво підважувала «демократичність» третьої статті статуту про державну службу щодо несуттєвості віросповідання та етнічного походження претендентів на державну службу.

Крім матеріального забезпечення, державна служба в загальноросійському масштабі стимулювалася моральним заохоченням, палітра якого була досить значною. Існувала система нагород орденами та різними відзнаками, які враховувалися під час отримання чинів і посад.

Чисельність чиновників постійно зростала, оскільки збільшувалися та ускладнювалися завдання, як і кількість державних установ, що обслуговували потреби держави. На початку ХХ ст. чиновницький корпус у Російській імперії становив 385 тис. осіб28. Однак ця чисельність відставала від європейських мірок приблизно вдвічі, а то й утричі. Аналіз співвідношення кількості чиновників до населення дозволив С.Величенку запропонувати назву становища, що склалося в управлінській сфері Російської імперії, як «недоуправляемость»29.

Хоча держава й вживала багато заходів, аби її службовець був на висоті становища, однак не всі вони давали бажаний результат. Корумпованість і зловживання владою не підлягали викоріненню. Багатьох, особливо на початку ХХ ст., не влаштовувала відсутність доступу до влади, адже становий підхід зберігався до 1906 р. і посади обіймали зазвичай дворяни, для яких термін вислуги був у чотири рази коротший, ніж у представників інших станів. Призначення на посади здійснювалося негласно, як і набування чинів і посад. Практика залежності від начальства не задовольняла й чиновника, який далеко не завжди міг відстояти свою правоту. Його кар'єра залежала від оцінки начальника, а думка того середовища, в якому проходила його служба, практично не враховувалася. Останнє найбільше сприяло формуванню чиновника з кар'єрним типом поведінки, яка могла бути як вертикальною, так і горизонтальною. Прикладом першої є тип кар'єри, який продемонстрували вихідці з України О.Безбородько та Д.Трощинський, а другої - Т.Тутолміна** 30.

Класні чиновники духовних консисторій православного віросповідання, губернаторських канцелярій, міських і повітових поліцейських управлінь, міської і повітової поліції, а також учителі парафіяльних шкіл отримували 50% до жалування. Чиновникам 14-8-го класів, які служили в губернських правліннях, приказах громадської опіки, комісіях народного продовольства, пошті, казенних палатах, повітовому казначействі, управлінні державних маєтностей, контрольних палатах, духовно-навчальних закладах і в канцелярії попечителя навчального округу, а також навчальних закладах Міністерства народної освіти і дирекціях народних училищ, наглядачам і вчителям повітових і міських училищ трьох правобережних губерній, повітовим лікарям, землемірам і чиновникам Міністерства сполучень (крім інженерів) держава встановлювала двадцятивідсоткову надбавку. Оскільки вимоги цього положення поширювалися й на вихідців із малоросійських губерній, то вони найперше скористалися ним і суттєво потіснити правобережну шляхту на державних посадах. Тим більше що їхні, хай і невеликі, маєтки знаходилися поруч, тож ними можна було управляти, отримуючи короткотривалі відпустки на службі.

Т.І.Тутолміна 1775 р. був правителем Тверського намісництва, 1779 р. - Новоросійського, 1784 р. - Архангельського, 1795 р. - Мінського і Волинського, 1796 р. - Подільського, 1806 р. - московський генерал генерал-губернатора.

В українських губерніях формувалася державна служба відповідно до практичних вимог верховної влади, спертих на імперські інтереси. Очевидно, саме тому вона набула таких суперечливих рис. Адже відсутність демократичних традицій, особистої свободи формували в поведінці такі особливості, як залежність, несамостійність з орієнтацією на служіння імператорові, а не конкретній справі. Разом із тим верховній владі вдалося, урежимлюючи державну службу, утримувати її в межах правового поля, сформувати відповідального та певною мірою освіченого чиновника.

<< | >>
Источник: О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін.. Нариси історії державної служби в Україні / [О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін. ; редкол.: С. В. Кульчицький (кер. авт. кол.) та ін.] ; Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. - К. : Ніка-Центр,2009. - 536 с.. 2009

Еще по теме Розділ 6. Державна служба в українських губерніях Російської імпері:

  1. Розділ II. Утворення Української Народної Республіки. Державний лад і право УНР. III Універсал Центральної Ради (7 листопада 1917 р.)
  2. Розділ IV. Українська Народна Республіка часів Директорії Декларація Української Директорії (1918 р.)
  3. Розділ 6. Державна служба в українських губерніях Російської імпері
  4. Розділ 7. Державна служба в українських регіонах Австрійської (Австро- Угорської) монархії (1772-1918 рр.)
  5. Розділ 8. Організація управління УНР доби Центральної Ради (1917 p.- початок 1918p.
  6. Державна модель Гетьманату: структура владно-управлінських інститутів
  7. Тема 9. Суспільно-політичний устрій і право на українських землях у складі імперій
  8. Тема 11. Українська держава і право (Гетьманат П. Скоропадського)
  9. Тема 14. Утворення радянської держави і права в Україні Становлення радянської влади в Україні
  10. Тема 15. Радянська державність і право в Україні в 20-30 рр. ХХ ст.
  11. Розвиток права у російській Україні
  12. Організаційно-правові основи діяльності українського повстанського руху
  13. § 3. Державне право
  14. Державно-правові відносини у Наддніпрянській Україні від ліквідації автономного устрою до середини ХІХ століття
  15. «ПЕРША» УКРАЇНСЬКА НАРОДНА РЕСПУБЛІКА (період Центральної Ради)
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - История - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Предотвращение COVID-19 - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -