§ 2. Поліція

Діюча у досліджуваний період система органів загальної (за- гальноцивільної) поліції, підпорядкованої місцевій адміністра­ції, склалась у своїй основі в результаті поліцейської реформи 60-х років XIX ст.

До цієї реформи у губерніях окремо існувала повітова поліція у формі так званого земського суду і міська поліція у вигляді міської управи. Ці органи були засновані відповідно до Поло­ження про земську поліцію від 3 червня 1837 р. і «Наказу чинам і службовцям земської поліції», що фактично зберігали засади, властиві ще катеринівському законодавству. На поліцію у доре- формений період покладалась стільки обов’язків (окрім власне поліцейських, тут були й господарчі, і слідчі, і судові функції), що виконати їх було просто неможливо. Відомий спеціаліст з поліцейського права XIX ст. І.Є Андрієвський зазначав: «Досвід показав, що така гігантська робота виявилась не під силу зем­ській поліції»[57,с.255]. Ускладнювало діяльність поліцейських установ в умовах зростання антифеодального руху і формальне розмежування територіальних меж відання міської й повітової поліції. Порядок комплектування особового складу поліції та­кож не відповідав вимогам часу і тим завданням, котрі ставив перед нею уряд, насамперед активно придушувати невдоволення народних мас і забезпечувати «тишу і порядок».

Земський справник, якого обирало дворянство, часто за сво­їми політичними поглядами і фізичними даними не відповідав цій посаді, до того ж, не мав спеціальної професійної підготов­ки. Інші посади у поліції посідали, як правило, офіцери, котрі отримали поранення і вийшли у відставку. У міські поліцейської команди набирали в основному не придатних до стройової служ­би солдатів, відставних унтер-офіцерів. Як зазначало саме Міні­стерство внутрішніх справ, «при такому порядкові комплекту­вання команд переважна частина нижніх чинів виявлялась мало здатною до поліцейської служби і, крім того, не завжди надій­ною щодо моральності».

Поліцейська реформа 60-х років в XIX ст. була зумовлена тими ж соціально-економічними й політичними причинами, що й інші буржуазні реформи того часу. Одначе ця реформа мала ще й особливі причини, серед яких В.А. Шелкопляс обгрунтовано називає наступні: «1. Скасування кріпосного права призвело до ліквідації вотчинної поліції, котра була істотним придатком дер­жавної поліції, що об’єктивно вимагало посилення низових ла­нок останньої; 2. Передбачуване різке зростання селянського руху внаслідок грабіжницького характеру селянської реформи також вимагало підвищення ролі поліції на місцях, удосконалення її системи й структури, котрі б найкраще відповідали даним умо­вам класової боротьби»[58, с. 9—10]. Через це поліцейська реформа була проведена відразу ж за селянською.

Спочатку поліцейська реформа одержала законодавче офор­млення у двох основних актах: указі Олександра II і «Тимчасових правилах про улаштування поліції у містах і повітах губерній, що підлягають загальному установленню». Однак сталось так, що норми Тимчасових правил фактично діяли понад півстоліття: нова реформа низових органів поліції так і не відбувалась.

З 1862 р. у кожному повіті існував єдиний поліцейський ор­ган — повітове поліцейське управління. Воно було колегіальним органом, який очолював повітовий справник. При ньому пере-

бували помічник і члени-засідателі повітового поліцейського управління, які всі разом складали загальне присутствіє управ­ління. Головою загального присутствия був повітовий справник. Слід зауважити, що він після поліцейської реформи 1862 р.

Підбираючи кандидатури на посаду повітового справника, губернатор міг ігнорувати формальні перешкоди: було встанов­лено, що при призначенні справників його «не обмежують пра­вила про відповідність чинів розрядові посади». Серед чиновни­ків повітової поліції справник займав особливе становище, що не раз підкреслювалось у законі. За ним залишалось вирішальне слово з усіх питань, що розглядались поліцією. Повітові справ­ники одержували доволі значне грошове утримання: на початку XX ст. воно складало 1800 руб. на рік у Київській губернії, від 1800 до 1375 руб. — у Подільській [59].

При кожному повітовому поліцейському управлінні існувала канцелярія, очолювана секретарем. Певне уявлення про систему діловодства повітових поліцейських управлінь дають матеріали ревізій, що регулярно проводились чиновниками з особливих доручень при губернаторах. Ці матеріали свідчать, що основними структурними підрозділами канцелярії були: цивільний стіл, кри­мінальний стіл, стіл поліцейської варти і архів. У першому з них велися реєстраційні списки євреїв, які мали за законом 3 травня 1882 р. право проживання у сільській місцевості; книга «запису паспортів, які пред’являють іноземці»; грошова книга; опис по­віту; книга запису повісток. У кримінальному столі були зібрані розшуковий алфавіт, книги піднаглядних, а також осіб, які утри­муються під вартою, та книга запису речових доказів. Стіл полі­цейської варти містив: книгу «на запис обмундирування поліцей­ської варти», іменний список стражників, штрафну книгу, опис коней, книгу наказів, книгу записів зброї [46, арк. 46-62].

Повіт поділявся на дрібніші адміністративно-поліцейські оди­ниці: стани, дільниці (сотні) та селища. У станах поліцію очолю­вали станові пристави, які належали до розряду «виконавчих чиновників поліції». Вони призначалися на посаду губернатором за поданням повітового справника. Кількість станів у повітах була різною (від 2 до 4) і залежала від таких чинників, як розмір тери­торії, чисельність населення, стан «спокою й порядку».

У 1878 р. у станових приставів з’явилися помічники у особі поліцейських урядників. У своєму поданні про створення цього інституту міністр внутрішніх справ указував, що урядники при­значаються на допомогу становим приставам «для виконання поліцейських обов’язків, а також для нагляду за соцькими й де­сяцькими на місцях». Урядники (їх загальна чисельність по Ро­сійській імперії сягала 5 тис. чол.) вводились у 46 губерніях, при­чому кількість їх була неоднакова: у 20 губерніях їх було близько 100 осіб, у 15 — від 100 до 125, у 9 — від 125 до 175, а у двох губерніях (Волинській і Подільській) урядників було по 200 осіб. Надалі їх кількість була збільшена [60, с.43-44].

Досить цікаві дані щодо соціального складу корпусу урядни­ків: 42% були відпущеними або відставними військовими чина­ми із податних станів, 23% складали представниками неподат­них станів (392 дворянина, 419 чиновників та їх дітей, 505 із осіб духовного стану), 16% урядників були із селян, 10 % — із міщан. Більша частина урядників не закінчувала ніяких учбових закла­дів [61, с. 80]. Красномовними є й такі цифри: вже до 1 січня 1879 р. 6% загальної чисельності урядників були звільнені зі слу­жби, з них 108 чол. — за пияцтво, 70 — за непридатність до служби, 21 — за халатність, 15 — за те, що перебували раніше під судом, 11 — за аморальну поведінку в приватному житті, 5 — за нерозпорядливість, 5 — за неправильні дії, 16 — за протизаконні вчинки з відданням до суду [62, стр. 153].

І «виконавчі чиновники» (станові пристави), і «нижчі чини поліції» (урядники) утримувались за рахунок державної скарб­ниці. Ще у 60—70-ті роки XIX ст. урядом було вжито заходів щодо забезпечення поліції більш надійними кадрами, змінено порядок ЇЇ комплектування (вільний найм за контрактом), збіль­шено платню, підвищено розмір пенсій, установлені медалі за вислугу років.

Соцькі й десяцькі, обрані на ці посади самим населенням, виконували свої обов’язки безкоштовно. Якщо ж на ці посади наймали сторонніх осіб, то вони отримували винагороду на ра­хунок самооподаткування населення.

«Тимчасові правила» 1862 р. зберегли самостійну, окрему від повітової, міську поліцію в усіх губернських і в «деяких більш значних» містах, посадах і містечках. В Україні на початку XX ст. міську поліцію мали, крім дев’яти губернських центрів, й міста, «підвідомчі градоначальствам» (Одеса, Керч, Севастополь, Ми­колаїв), а також повітові і неповітові міста; Балта Подільської губернії, Бердичів Київської, Кременчук Полтавської, Маріуполь Катеринославської, Ніжин Чернігівської, Бердянск, Феодосія, Бахчисарай і Карасубазар Таврійської губерній [63].

У всіх зазначених населених пунктах існували міські поліцей­ські управління на чолі з поліцмейстерами. Поліцмейстера і його помічника (остання посада вводилася лише в містах з населен­ням понад 10 тис. чол.) призначав губернатор (градоначальник). Вони одержували значне грошове утримання, розмір якого зале­жав перш за все від розряду управління, тобто від обсягу викону­ваної роботи. Так, утримання київського поліцмейстера полков­ника В.І. Цихоцького становило 5500 руб. на рік, трьох його помічників — по 2500 руб.; кам’янецький поліцмейстер кн. А.І. Трубецькой одержував 1500 руб., його помічник — 1350 руб. [59].

При міському поліцейському управлінні була канцелярія, у якій зосереджувалося все його діловодство. Секретарю, який очо­лював канцелярію, підпорядковувались писарі і розсильні. У під­порядкуванні міського поліцейського управління перебували «ви­конавчі чиновники поліції» (дільничні і міські пристави та їх помічники, а також поліцейські наглядачі) та «нижчі чини» ( городові та інші поліцейські служителі) [64].

Міста поділялись на частини, дільниці та околотки. Частини очолювали міські пристави, дільниці-дільничні. Структура по­ліцейського апарату залежала від розмірів міста, чисельності на­селення. Наприклад, Київ з 1879 р. складався з восьми поліцей­ських дільниць: Либідської, Бульварної, Подільської, Лук’янів- ської, Печорської, Двірцевої, Плоської, Старокиївської [65, с. 20]. При поліцейських управліннях у містах перебували пожежні ко­манди на чолі з брандмейстерами.

Слід зазначити, що поліцейська реформа, передбачена «Тим­часовими правилами» 1862 р., була запроваджена не одночасно. Наприклад, реформа міської поліції в Києві відбулась поетап­но - в 1875 і 1882 pp.[66, с.4, 10-12; 67, с. 38-55].

Одним із завдань поліцейської реформи 60-70-х років XIX ст. було звуження компетенції поліції, звільнення її від багатьох функцій. Дещо цим було досягнуто: провадження попереднього слідства у кримінальних справах передавалось після судової ре­форми 1864 р. судовим слідчим, господарські функції і питання благоустрою — органам земського й міського самоуправління тощо. Однак поліцейська реформа мала незавершений характер, вона не внесла у компетенцію поліції ясності і визначеності, не усунула плутанини і протиріч, притаманних її дореформеній ді­яльності [58, стр. 32]. Зберегли чинність деякі норми Положення про земську поліцію і Наказу її чинам і служителями 1837 р., які визначали коло відання поліції. У Зводі законів компетенція ор­ганів поліції була в основному зафіксована у Загальному устано­вленні губернському (т. II) і у Статуті про попередження і при­пинення злочинів (т. XIV).

Загальне установлення губернське передбачало, що «предме­ти відання поліцейських управлінь і підпорядкованих їм осіб», зокрема, стосуються нагляду за виконанням законів, охорони без­пеки й справ суспільного благоустрою. Наступні статті «Устано­влення» конкретизували завдання поліції щодо виконання зазна­ченої функції. На поліцію покладали такі обов’язки: обнародуван­ня указів і постанов уряду, «всілякі повідомлення, оголошення і виклики за наказом начальства», «оберігання недоторканості прав і свобод спокійного учинення обрядів церкви православної і сво­боди інших, визнаних урядом віросповідань», «охорона громад­ського спокою, благочиния, добрих звичаїв, порядку і належної властям покори», «заходів безпеки від ворів і розбійників, затри­мання їх і знищення їх зграй». Але це була лише мізерна частина передбачених законом обов’язків поліції.

Таким чином, і після передбаченого реформою звуження ком­петенції поліції, коло вирішуваних нею задач залишалося досить широким. До того ж, «звільнення» поліції від побічних функцій здебільшого було формальним. Так, за земською реформою ба­гато господарчих питань передавались земством. Насправді цьо­го не відбулося. По-перше, органи земського самоуправління були поставлені під невідступний нагляд поліції. По-друге, земства, не маючи своїх виконавчих органів, повинні були діяти через поліцію. Будь-який навіть незначний захід не міг бути втіленим у життя без згоди найближчого поліцейського чиновника. Звіль­нившись у пореформений період від вирішення господарчих питань по суті, поліція зберегла за собою контроль за господар­ською діяльністю не тільки громадських органів, але й приват­них осіб. Як завжди, у місті або повіті практично не було такого питання, яке б не розглядала поліція [58, стр. 29-34].

Детальна законодавча регламентація обов’язків місцевої по­ліції (аж до вказівки на необхідність нагляду за своєчасністю ви- ловлення п’явок) не давала, одначе, гарантій законності її дії, адже, з одного боку, сам закон встановив, що поліція повинна «беззаперечно і неухильно» виконувати приписи «як вищого, так і губернського начальства», не маючи права «розглядати закон­ність цих приписів і вимог», а з другого боку, межі влади поліції встановлені не були, О.О. Лопухін, який очолював поліцейське відомство на початку 900-х років, зауважив згодом: «Кому нака­зано втручатись у все, того і влада не може бути обмеженою» [68, стр. 23].

Законодавець і не намагався встановити межі поліцейського втручання практично у всі сфери життя суспільства, вважаючи достатнім згадку про те, що «поліція не може ні від кого вимага­ти виконання того закону, котрий ще не був обнародуваний» (це й так зрозуміло), і що «ніхто з чинів поліції сам собою не може ні на кого накласти кримінальне покарання». Однак хиби бюрок­ратичної системи, зокрема слабкість нагляду за діяльністю полі­ції, його «паперовий» характер, сприяли, писав той же Лопухін, тому, що «поліцейська практика відзначалась такою ж строкаті­стю, як повіти на карті Росії», що «заборонене у одних місцях було дозволено у інших, а місцями навіть, всупереч єдиному вка­заному у законі обмеженню поліцейської влади, чини поліції «самі собою» стали «накладати покарання», і що коли навіть слабі про­блиски поняття законності поліція відкидала, центральна влада виявлялась безсилою не тільки об’єднати і поставити діяльність поліції у рамки закону, але навіть припинити ті окремі зловжи­вання, які вона сама вважає зловживаннями» [68, с. 29].

Практична діяльність поліції була пронизана формалізмом, марною перепискою, сваволею і беззаконням. Багато архівних справ з фондів канцелярій генерал-губернатора і губернаторів, судових установ, жандармських управлінь свідчать про те, що у поліції були широко розповсюджені хабарництво, підробки, биття арештованих тощо [69, арк. 1 — 10; 70; 71, арк. 1-90; 72]. Так, селянин с. Троянки Подільської губернії Репечинський був у 1895 р. під час допиту вбитий гайсинським повітовим справни­ком [73, арк. 1—15].

Зовсім не випадково у листопаді 1901 р. київському, поділь­ському і волинському генерал-губернатору М.І. Драгомирову довелось видати спеціальний циркуляр, у якому йшлося про за­борону поліції застосовувати фізичне насильство до арештова­них, а губернатори зобов’язались посилити нагляд за поліцей­ськими органами [74, арк. 8]. Та все було марно. Надзвичайно красномовним є лист на ім’я генерал-губернатора 26 в’язнів ки­ївської губернської тюрми від 6 квітня 1902 р. В’язні розповіда­ли, як арештантів вночі в поліцейських дільницях і сискному відділенні за допомогою залізного обруча і гумового канчука під­дають тортурам, щоб вибити «зізнання» у скоєнні злочинів. За словами авторів листа, із загальної кількості в’знів (майже 2000 чол.) лише 200-300 чоловік відбувають покарання за дійсну про­вину. Решта ж — жертви «кулачних протоколів» [67].

Великих масштабів набуло в діяльності поліції хабарництво. Особливо це було характерно для Південно-Західного краю, оскі­льки тут, на відміну від внутрішніх російських губерній, повітова поліція забезпечувала впровадження обмежувальних законів, ви­конання місцевим населенням земських повинностей. І саме від тих осіб, проти яких направлялась державна політика обмежень, поліцейські чини брали хабарі, грабували їх, що звичайно, як зазначав у своєму «всепідданійшому» звіті за 1901 рік М.І. Драго­миров, «приносить в жертву економії суттєві інтереси держави». Широкі верстви громадськості краю були переконані, що саме з допомогою поліції можна обійти будь-який незручний закон. Тих, хто поповнював поліцію (а це були виключно особи російського походження) генерал-губернатор характеризував як «малокуль­турних», «малоосвічених» людей з низькими моральними якос­тями, в порівнянні з місцевими соціальними групами. Як же, запитував М.І. Драгомиров, в таких умовах можна тримати «зна­мя русской государственности»? [51, с. 47]

Однак навіть при явних зловживаннях поліції до суду справа доходила рідко. На допомогу поліцейським чиновникам прихо­див існуючий порядок розв’язання справ про посадові злочини [75, с. 236—244]. У Статут кримінального судочинства було вве­дено норму про так звану адміністративну гарантію. Це означа­ло, що вирішення питання про віддання до суду посадових осіб, які вчинили злочини за посадою, доручалося начальству цих осіб (ст. 1087 Статуту кримінального судочинства). Тут же у Статуті можна знайти і ще одну адміністративну гарантію — про пору­шення справи за розсудом начальства (ст. 1085). Навіть «нижчі посадові особи поліції» (урядники, стражники, городові) потра­пляли під суд тільки за постановою губернських правлінь [46, арк. 100—ІООзв.]. Певна річ, власті не часто передавали до рук правосуддя чиновників — злодіїв. Більш того, уряд всіляко тур­бувався про «чистоту» поліцейського мундира. Зокрема, цирку­ляром від 11 березня 1901 р. Головне управління у справах преси заборонило публікувати у періодичних виданнях статті, що «га­ньбили діяльність поліції» [76, арк. 218].

Хоч коло відання місцевих поліцейських органів було доволі широким, все ж основний обов’язок поліції полягав у охороні «безпеки суспільства і держави». В усіх підручниках поліцейського права підкреслювалось, що головну увагу поліція має звертати на запобігання небезпеки для існуючого ладу і порядків.

Саме необхідність вирішення вказаного завдання визначила розвиток апарату загальної поліції у цей період. Процес цей ха­рактеризувався, по-перше, послідовним розширенням штатів поліцейських органів (у 1902 р. склад поліції було збільшено у Харкові з 407 до 501 чол., у Києві — з 583 до 666 чол.), по-друге, створенням нових ланок поліцейського механізму [77, с. 268].

З кінця XIX ст. поліція спрямувалась перш за все на боротьбу з виступами робітничого класу — найбільш небезпечної для са­модержавства сили визвольного руху. При цьому уряд вирішив піти шляхом створення спеціальної фабрично-заводської полі­ції. Ще у 1880 р. підприємцям було дозволено набирати і утри­мувати за власний рахунок поліцейських на фабриках і заводах. За даними MBC, за 17 років, тобто до 1897 р., на кошти підпри­ємців було створено понад 130 поліцейських посад. Однак роз­виток робітничого руху випереджав зростання сил поліції. 24 січня 1897 р. міністр внутрішніх справ І.Л. Горемикін запропонував міністру фінансів С.Ю. Вітте «з метою збереження громадського порядку і спокою взагалі, і інтересів фабрик і заводів зокрема» залучити підприємців до «обов’язкових витрат по утриманню правильного й постійного поліцейського нагляду у межах фаб­рик і заводів, що їм належать.» Вітте ж вважав, що таке рішення «було б пов’язане з вкрай обтяжливими для фабрикантів витра­тами». Підприємці, однак, все виразніше розуміли необхідність подібних витрат: до жовтня 1898 р. на приватні кошти на фабри­ках, заводах і промислах було запроваджено вже 572 поліцейські посади, з яких переважна більшість припадала на промислові губернії України (у Катеринославській губернії за рахунок капі­талістів утримувалось 295 поліцейських, у Херсонській — 20) [77, с. 268, 271]. Але цього вже було недостатньо. Зрештою самодер­жавство взяло на себе левову частку витрат по утриманню фаб­рично-заводської поліції: з 1 лютого 1899 р. набув чинності за­кон «Про зміцнення поліції у районах промислових установ»[78], відповідно до якого у фабричних районах коштом держави ство­рювалось 160 нових посад поліцейських наглядачів і 2320 горо­дових. Таке рішення міністри внутрішніх справ і фінансів обгру­нтовували тим, що «поліція ця організується перш за все в інте­ресах загальнодержавних, з метою здійснення енергійніших заходів проти існуючої шкідливої пропаганди серед робітничого насе­лення». Разом з тим законом було передбачено, що «відведення або наймання квартир з опаленням і освітленням для чинів фаб­рично-заводської поліції зобов»язати здійснювати власників фа­брик, заводів і гірничих промислів». За міністром внутрішніх справ було збережено право дозволяти капіталістам утримувати полі­цейських за свій кошт.

Уже в червні 1899 р. фабрично-заводська поліція була створе­на у 43 губерніях, 3 градоначальствах і містах Москві і Варшаві. Губернатори «подали заявки» на запровадження 4882 посад го­родових, що поставило MBC у складне становище: міністерство скаржилось, що задовольнити всі заявки на фабричну поліцію неможливо, і просило асигнувати додаткові кошти. Щойно ство­рювані поліцейські сили розподілялися у наступному порядку: першочергове і «переважно» склад поліції збільшувався у тих фабричних районах, у котрі під час виступів робітників виклика­лися війська; у другу чергу — у робітничих районах, де відбува­лись страйки і заворушення, і нарешті, — на інших фабриках, заводах і промислах. При такому по-своєму «справедливому» під­ході у промислово розвинутих губерніях України на межі XIX — XX ст. відбулось істотне зміцнення поліцейського апарату. Яск­равий приклад цього — Катеринославська губернія. У «всепідда- нійшому» звіті за 1899 р. губернатор відзначав, що на підставі закону 1 лютого 1899 р. штат поліції було збільшено на 13 полі­цейських наглядачів, 18 урядників і 199 «нижчих поліцейських чинів.» Якщо ж урахувати, що тут на кошти підприємців утриму­валось ще 4 поліцейських пристава, 14 поліцейських наглядачів, 9 околоточних наглядачів, 71 урядник і 435 городових, то вийде, що штат лише фабрично-заводської поліції у промислових районах губернії складав на початок 1900 р. 763 поліїїейських на 111 200 чол. фабричного населення, тобто один поліцейський припадав на 160 чол. (за загальними ж нормами співвідношення мало б склада­ти 1: 400) [77, с. 273—274]. У наступні роки уряд регулярно від­пускав додаткові асигнування на зміцнення штатів і збільшення утримання чинам фабрично-заводської поліції [79, с. 41].

Поліція була постійною учасницею придушення будь-яких виступів робітничого класу, навіть тих, що мали тільки економі­чний характер. Однак масоване, систематичне використання ца­ризмом поліцейської сили у боротьбі з робітничим рухом давало, як правило, лише тимчасовий ефект, приносило хвилинний ус­піх у досягненні «порядку і спокою».

Об’єктом особливої уваги місцевої адміністрації та поліції був селянський рух. При цьому впродовж досліджуваного періоду урядом були здійснені заходи для посилення поліції у сільській місцевості. Зокрема, міністр внутрішніх справ широко викорис­товував надане йому законом від 22 червня 1900 р. право затвер­джувати клопотання приватних осіб про формування за їхній рахунок поліцейських команд [80].

Ця процедура була ще більше «спрощена» після видання за­кону від 6 грудня 1905 р., за яким запровадження нових поліцей­ських посад у сільській місцевості за клопотанням поміщиків (так звана «приватновласницька варта») було віднесено до ком­петенції губернаторів [81]. Одначе поліцейського апарату, ство­рюваного на приватні кошти, було, на думку уряду, недостатньо для забезпечення «спокою» на селі. 5 травня 1903 р. було прийн­ято закон про запровадження у 46 губерніях Європейської Росії повітової поліцейської варти для «охорони благочинія, загально­го спокою, безпеки й порядку у місцевостях, що підвідомчі пові­товій поліції» [82]. Сенс цього заходу полягав у тому, щоб в умо­вах наростання селянського руху створити озброєний опір діям станових приставів замість виборної сільської поліції, що стала ненадійною у політичному відношенні.

До складу повітової поліцейської варти входили урядники і стражники. 25% загальної кількості стражників формувалось у особливі кінні команди. У кожній волості були один урядник і певна кількість стражників («за розрахунком не більш одного стражника на кожні дві тисячі п’ятсот душ населення»). До пові­тової поліцейської варти приймалися переважно відставні або звільнені у запас нижчі військові чини, які досягли двадцятип’я­тирічного віку, мали здорову статуру. Крім того, стражники по­винні були бути грамотними і мати «загальний достатній розви­ток». Урядникам встановлювалося річне утримання у розмірі від 300 до 360 крб. Чини повітової поліцейської варти носили фор­мений одяг і були озброєні (урядники — шашками та револьве­рами, стражники —шашками та гвинтівками). Головним началь­ником поліцейської варти губернії був губернатор.

Після прийняття закону про повіту поліцейську варту її фор­мування почалось, як і було передбачено, лише у восьми губер­ніях (у тому числі у двох українських — Київській і Катеринослав­ській); у інших повітову варту передбачалося ввести у повному об­сязі лише до 1908 р. Але революційні події у країні істотно змінили плани уряду: 29 грудня 1905 р. було прийнято рішення про негайне сформування варти у всіх губерніях [83]. Головне, однак, було не в темпах реалізації накресленої мети (як правило, констатацією цього у літературі й обмежуються). Справа в тому, що закон від 29 грудня 1905 р., як і прийнятий у його розвиток закон від 18 лю­того 1906 р., значно змінювали завдання повітової поліцейської варти, визначали дещо інше, ніж передбачалось раніше, місце нового інституту у каральному апараті самодержавства. Це добре розуміли ті, хто розробляв основи організації варти. Так, в одно­му з офіційних документів 1906 р. говорилось, що «за обставина­ми часу повітова поліцейська варта має подвійне призначення і, з одного боку, несе чисто поліцейські функції, а з другого — ста­новить військову частину, призначену для придушення завору­шень силою зброї, для чого їй і надана військова організація» [84, арк. 4зв]. Варта мала певного мірою замінити собою війська, які у період найвищого піднесення революції були неспроможні ко­нтролювати всі «гарячі» точки.

На воєнізацію варти й були перш за все направлені новели у законодавстві, а також видана у лютому 1906 р. «Тимчасова ін­струкція». Передусім, різко зростала роль кінних стражників, а також тих піїпих, котрі зводились у загони. Міністр внутрішніх справ міг тепер на свій розсуд збільшувати чисельність кінних стражників. Офіцерський склад поліцейської варти (один офіцер припадав на кожні 300 піших і 150 кінних стражників) комплек­тувався головним чином за рахунок переводу бажаючих армій­ських офіцерів. Вводилась посада старшого стражника. Службо­вці повітової поліцейської варти у питаннях виконання поліцей­ських функцій підпорядковувались становим приставам і повітовим справникам. Стройовою ж частиною поліцейської ва­рти губернії завідував начальник губернського жандармського управління, котрому присвоювалось звання губернського інспе­ктора поліцейської варти (помічники начальника жандармсько­го управління у повітах відповідали за стан стройової частини поліцейської варти відповідних повітів). Загони повітової полі­цейської варти «для тимчасового посилення поліцейської охоро­ни» могли пересуватися за розпорядженням: міністра внутрішніх справ (або генерал-губернатора) — з однієї губернії в іншу; губе­рнатора — всередині губернії; повітового справника — у межах повіту [83; 85].

На початку 1906 р. розгорнулась гарячкова робота по сфор­муванню повітової поліцейської варти. До весни планувалося довести її чисельність у країні до 57 тис. піших і 15 тис. кінних стражників [86, с. 89]. Це завдання Міністерство внутрішніх справ розглядало як «справу першочергової державної ваги» [87, арк. 190зв].

Перший досвід організації нового інституту був узагальнений спеціальною комісією, створеною міністром внутрішніх справ під головуванням командувача Окремого корпусу жандармів гене­рал-майора Дедюліна, майбутнього двірцевого коменданта. У роботі комісії, котра засідала 13 разів у період з 3 травня до 13 червня 1906 р., брали участь деякі губернатори, у тому числі ки­ївський — генерал-майор Саввич, катеринославський — статський радник Александровський. Рішення комісії становлять інтерес, оскільки були прийняті на основі «огляду поліцейської варти у губерніях». Особливу увагу було приділено особовому складові варти. Місцевій владі належало перш за все забезпечити «ретель­ний підбір людей». При цьому повітові справники мали здійс­нювати «попередній збір про поступаючу у варту особу деталь­них відомостей щодо поведінки, політичної благонадійності і розумового розвитку через підпорядкованих губернських інспек­торів варти (тобто начальників губернських жандармських управ­лінь. — О.Я.), поліцію і військове начальство». Потреба у страж­никах у цей період була настільки велика, що було вирішено, з одного боку, залучити військове відомство до їх вербування з числа армійських нижчих чинів, які звільнялись у запас, а з дру­гого — допустити прийом у стражники, з особливого дозволу губернаторів, осіб, які не відбували дійсну військову службу. Проаналізувавши норму «Тимчасової інструкції» 13 лютого 1906 р., що забороняла брати на службу до варти місцевих уродженців, комісія дійшла висновку, що таке положення дійсно має сенс стосовно кінних стражників і піших стройових загонів, «гаранту­ючи від можливості діяти проти близьких людей і тим позбавля- ючи їх від конфліктів між виконанням обов’язку служби і почут­тям». Що ж то тих піших стражників, котрі мали головним чи­ном виконувати спеціально-поліцейські обов’язки (замість со­цьких), то було вирішено ніяких обмежень не встановлювати, «оскільки у цьому випадку, в інтересах служби, необхідно мати людей, добре обізнаних з побутом і обстановкою району та насе­лення, яке вони обслуговують». На думку комісії, при невеликій кількості офіцерських посад у поліцейській варті, її «напрямок, дисципліна, відповідна підготовка, воїнський дух», цілком зале­жали від «кадра старших стражників». У зв’язку з цим губернато­рам було рекомендовано призначати на посаду старших страж­ників лише тих з них, котрі прослужили більш чи менш трива­лий час у поліцейській варті і «при бездоганній твердій поведінці і безумовній благонадійності виділились своїм розумовим розви­тком, непідкупним характером, винахідливістю, старанністю і твердим знанням своїх обов’язків, встигли заслужити повну до­віру начальства». При заміщенні посад старших стражників пе­ревагу віддавали запасним військовим зауряд-прапорщикам, фельдфебелям і старшим унтер-офіцерам. Новопризначених ста­рших стражників необхідно було «мати під неослабним нагля­дом, піддавати всебічному випробуванню» [84, арк. 4-5].

Формуючи, поліцейську варту, деякі губернатори захотіли з метою забезпечення «твердої» дисципліни мати такий важель, як можливість віддання стражників до військового суду. На їх дум­ку, слід було ліквідувати «прогалину» у законодавстві, бо «за ци­вільним установленням деякі доволі серйозні з військової точки зору службові злочини, як наприклад: самовільне залишення слу­жби, розтрата і втрата зброї, невиконання наказів начальства, са­мовільне залишення поста тощо, караються надто легко і навіть зовсім законом не передбачаються». Звичайно, начальству було набагато звичніше і «зручніше» підтримувати дисципліну у полі­цейській варті важкою палицею військово-кримінального законо­давства. Цю позицію відстоювала й дедюлінська комісія. Однак на запит голови комісії про можливість притягнення нижчих чинів поліцейської варти до військового суду Головне військово-судне управління дало однозначну негативну відповідь, підкресливши, що варта комплектується за вільним наймом і стражники несуть службу по Міністерству внутрішніх справ, а не по Військовому. Членам комісії довелось втішитись лише надією (у майбутньому), що «єдиним і кращим виходом з цього ненормального станови­ща може бути лише перехід до організації варти на військових засадах, як наприклад Корпус жандармів».

Комісія MBC на чолі з Дедюліним виробила ще цілу низку важливих рекомендацій щодо організації повітової поліцейської варти. Зокрема, було визнано, що «створення хорошого офі­церського складу поліцейської варти є заходом першорядним, особливо у цей тривожний час». Щоб зацікавити армійських офі­церів у переході на службу до поліцейської варти, було вирішено давати «найбільш здібним і розвинутим» з них у подальшому переважне право у заміщенні поліцейсько-адміністративних по­сад (офіцерів варти зараховували кандидатами на посади стано­вих справників, поліцмейстерів). Для правильної постановки справи навчання стражників було визнано доцільним створити у губернських містах «особливий резерв варти з постійного і пере­мінного складу, причому кожний новоприбулий у варту призна­чався б спочатку до цього резерву, проходив би там під наглядом старших певний курс і тільки після успішного закінчення його призначався у окрему команду». Сенс цього заходу був ще й у тому, що це «дало б можливість губернатору мати під руками досить сильну команду, у випадку необхідності тимчасово зміц­нити сили поліції у певній частині губернії» [84, арк. 12зв-13зв].

Повітова поліцейська варта стала одним з улюблених «дитят» MBC. Урядом було виділено великі кошти на її озброєння, спо­рядження, обмундирування, забезпечення квартирним «утриман­ням», на придбання коней. 26 липня 1906 р. міністр внутрішніх справ Столипін затвердив спеціальну «Інструкцію по завідуван­ню стройовою частиною і проведенню стройових занять повіто­вої поліцейської варти», у якій, зокрема, детально регламентува­лися обов’язки офіцерів територіальних органів Корпусу жанда­рмів по забезпеченню належної підготовки поліцейської стражі. Як один із розділів «Інструкція» містила «Програму стройових занять», що передбачала навчання діям у пішому і кінному строю, володінню зброєю [84, арк. 19-23].

Ці «уміння» стражникам довелось відразу ж застосовувати «на практиці», стріляючи уже не по учбових мішенях, а у живих лю­дей, і оголювати шашки зовсім не для «рубки опудал і лозин». Повітова поліцейська варта взяла найактивнішу участь у приду­шенні селянського руху в роки першої російської революції. Не випадково у довідці Департаменту поліції зазначалося: «У 1905­1908 рр. варта цілком виправдала покладені на неї доручення, і замирення країни багато в чому зобов’язане діям цих загонів»[88, с. 174].

Така висока оцінка начальства мала, звичайно, і зворотний бік: своєю каральною діяльністю стражники заслужили ненависть і презирство з боку селянства. У багатьох місцях стражникам з односельчан пропонували або кинути службу, або відмовитись від земельного наділу. Селяни вважали несправедливим, що стра­жники, по-перше, йдуть проти «миру», а мирською землею ко­ристуються; по-друге, заробляють двічі: і від землі беруть прибу­ток, і від уряду утримання. У липні 1906 р. київський губернатор повідомив у столицю: « Поява поліції, варти і військ для припи­нення насильства викликає страшне роздратування селян... Сол­дат і стражників ображають, у селах відмовляються добровільно постачати їм за гроші провіант та фураж і знущаються з них». На мітингові мешканців с. Нова Чартория Волинської губернії у сер­пні 1906 р. було вирішено: «... не давати квартир стражникам і бойкотувати тих селян, які не підкоряються цьому рішенню». 31 грудня 1905 р. справник Лубенського повіту повідомляв пол­тавського губернатора, що «стражникам передавались боязнь, не­рішучість у діях і презирство до них селянства, яке не бажає наймати стражникам квартир, відпускати їм за гроші продоволь­ство й фураж для коней, навіть хліб відмовляються продавати стражникам. Все це, разом взяте, змушує стражників кидати служ­бу» [35, с. 49-50; 25, с. 311; 89, с.233].

Труднощі з комплектуванням особового складу повітової по­ліцейської варти з мешканців навколишньої місцевості змушува­ли владу вербувати охочих у далеких краях. Так у «всепідданій- шому» звіті за 1906 р. чернігівський губернатор повідомляв, що йому «довелося відрядити у Терську та Кубанську області капіта­на Духоніна, щоб запросити на службу козаків. З тих, одначе, бажаючих знайшлось мало, тому було взято значну кількість (по­над 100) інгушів». В результаті «число піших стражників у губер­нії було збільшено і після заміни у кінці року складало всього 175 урядників, 300 піших і 969 кінних стражників» [44, с. 33].

Як бачимо, створена за короткий термін повітова поліцей­ська варта становила значну силу. Щоб забезпечити стабільність її складу, Міністерство внутрішніх справ розробило спеціальну «Підписку», у якій кожний, хто «добровільно і з повним усвідо­мленням» вступав до варти, зобов’язувався прослужити у ній не менше року. Цікаві й інші положення документа. У ньому, зок- рема, говорилось: «... Зобов’язуюсь : 1) Щодо службових обов’я­зків... бути у повному розпорядженні моїх прямих і безпосеред­ніх начальників... 2)Bci накази, що віддають ці особи, та покла­дені на мене службові обов’язки... точно і беззаперечно викону­вати і ні в які суперечки з ними не вступати... 5) Під час перебування на службі не брати участі без дозволу свого полі­цейського начальства у зборах і сходках, а рівню не належати до жодного з товариств, кружків чи спілок, з якою б метою такі не були створені». Наостанок стражник обіцяв підписку берегти і дотримуватись «свято і непорушно» [84, арк.25].

У наступні роки, в умовах відносного «спокою» на селі Міні­стерство внутрішніх справ і місцева адміністративно-поліцейська влада вживали заходів щодо зміцнення поліцейської варти, до підтримання у ній «воїнського духу». Як і раніше, важливу роль у цій справі мали грати місцеві жандармські офіцери. У червні 1911 р. начальник Катеринославського губернського жандарм­ського управління полковник Васильєв, ставлячи перед своїми помічниками у повітах завдання по роботі з поліцейською вар­тою, у висновку зазначав: «Судячи з тих загонів варти, котрі я встиг оглянути особисто і повідомити про них панові начальни­ку губернії, варта вимагає настійливої, систематичної і тривалої праці для правильної постановки матеріальної частини, стройо­вої освіти і теоретичних пізнань людей» [84, арк. ЗО].

Було взято курс на збільшення частки кінних стражників у загальному штаті варти. Міністерство дозволило губернаторам за наявності можливостей і повністю заміняти піших стражників кінними (правда, при цьому загальний штат варти губернії дещо зменшувався: співвідношення скасовуваних піших і «установлю­ваних» кінних стражників було приблизно 8 до 5). У Катеринос­лавській губернії, наприклад, повітова поліцейська варта була повністю кінною до листопада 1913 р. При цьому вона (загаль­ний штат — 854 чол.) розподілялась по губернії таким чином: Катеринославський повіт — 116 чол. (у тому числі, у губернсько­му центрі — 51), Верхньодніпровський повіт — 70, Hobomockob- ський — 123 (у селищі Амур — 51 чол.), Павлоградський — 96, Бахмутський — 157 (у Юзівці і Єнакієвому — по 26 чол.), Сло- в’яносербський — 131 (у Луганську — 51 чол.), Олександрів- ський — 99, Маріупольський повіт — 62 чол. Лише 110 стражни­ків були розподілені по волостях у одиночному порядку, решту було зведено у загони, що розташовувались у повітових містах і деяких «неспокійних» селищах або у сільській місцевості, при станових квартирах [84, арк.49-50].

«Головні начальники» поліцейської варти — губернатори по­стійно приділяли увагу питанням удосконалення дислокації осно­вних сил варти. Це питання набуло особливої значущості у зв’я­зку з початком першої світової війни. 7 серпня 1914 р. подільський губернатор Ігнатьєв видав циркуляр, у якому вказав повітовим справникам «негайно» подати йому «пропозиції про зміну дисло­кації кінно-поліцейської варти». Крім того, він вимагав «не роз­порошувати варту по повітові, а зосереджувати її у тих пунктах, звідки її можна було б перемістити для придушення заворушень; особливо слід мати на увазі волості з неспокійними елементами населення, і у цих волостях слід залишати достатні за кількістю команди стражників як постійну охорону». Крім того, губернатор вважав за необхідне «встановити періодичні роз’їзди варти у міс­цевостях, що вимагають посиленого нагляду» [46, арк. 109].

У період І світової війни на органи поліції всіх рівнів, у тому числі на повітову поліцейську варту, був покладений обов’язок вести боротьбу з дезертирством з армії. У циркулярній телеграмі Міністерства внутрішніх справ від 7 жовтня 1915 р. визнавалось, що «втечі нижчих чинів з ешелонів, що йдуть на поповнення Діючих армій, набувають останнім часом дуже великих розмі­рів». У зв’язку з цим місцевим поліцейським силам належало «під особисту відповідальність вживати найрішучіших заходів для не­допущення втеч і затриманню втікачів для передачі їх місцевому військовому начальникові» [29, арк. 96].

У цей же період система поліцейських установ в Україні по­повнилась спеціалізованими органами кримінального розшуку — розшукними відділеннями.

Як відомо, розвиток капіталізму дав сприятливий грунт для зростання злочинності. При цьому злочинність у буржуазному суспільстві зростала навіть швидше, ніж чисельність населення. Це повністю підтверджують статистичні дані по всіх європей­ських країнах. Російська імперія не була виключенням. Так, ві­домий російський статистик Є.М. Тарновский наводив у одній із своїх робіт наступні відомості про зростання кримінальної зло­чинності у Росії у пореформений період: «Загальне число вини­клих справ як у загальний, так і у мировій юстиції з 1876 до 1889 рр. зросло на 57%, по 4% щорічно, тоді як населення за цей час збільшувалося на 1,5% щорічно, або у 3 рази повільніше». При цьому майнові злочини, головним чином крадіжки, склада­ли приблизно 2/3 всіх кримінальних правопорушень [90, с. 123— 124; 91, с. 44-56].

Багато злочинів залишались безкарними. Про слабкість кри- мінально-розшукової діяльності у Росії прямо говорили сучас­ники. Так, юрист М. Селіванов писав у 1884 р.: «... Не тому слід дивуватися, що більше половини злочинів у нас залишаються не розкритими, а тому, що друга половина розкривається» [92, с. 309]. Доволі показово, що жертвою кишенькових злодіїв став навіть сам міністр внутрішніх справ О.Є. Тимашев: під час обідні в Успенському соборі у Москві у нього вкрали гаманець, золо­тий портсигар і портфель.

Все це змушувало місцеву владу вживати відповідних органі­заційних заходів: після того, як у 1866 р. почало функціонувати розшукне відділення у Петербурзі, у 80-ті роки подібні органи стали створюватися при канцеляріях градоначальників і поліц­мейстерів у деяких великих містах (у тому числі Києві і Одесі). У одній із останніх робіт з історії поліції говориться, що до 1908 р. «форми й методи роботи розшукних відділень не регламентува­лись» [93, с. 37]. Це не зовсім відповідає дійсності: зокрема, у архівному фонді київського, подільського і волинського гене­рал-губернатора нами знайдена «Інструкція для чинів Київської розшукної поліції», затверджена у 1905 р. [94].

Цей дуже цікавий документ було розроблено завідувачем роз­шукною частиною Г. Рудим за розпорядженням київського по­ліцмейстера В. Цихоцького та схвалено прокурором окружного суду. Інструкція була великою за обсягом і широкою за змістом: вона складалася з 10 глав і 205 параграфів та являла собою зве­дення всіх тогочасних вимог до служби розшуку та її особового складу [67].

Інструкція наголошувала, що діяльність розшукного відділення спрямована на попередження, припинення, виявлення злочи­нів; розшук злочинців і всього здобутого злочинним шляхом; реєстрацію всіх злочинців і підозрюваних осіб, ототожнення осо­бистості злочинців за допомогою антропологічних досліджень, реєстрацію візників, швейцарів, двірників та охоронників. Для забезпечення виконання цих функцій при розшукному відділен­ні передбачався спеціальний антропологічний, фотографічний та довідковий кабінет. В документі підкреслювалося, що чини роз­шукної поліції є «невидима сторожа», що охороняє особисту і майнову безпеку населення. Отже, вони повинні були діяти «ці­лком таємно і вкрай обачливо».

Від тих, хто бажав поступити на службу до розшукної поліції, Інструкція вимагала наявності таких якостей: «винахідливість, кмітливість, холоднокровність, рішучість, знання міста Києва, його передмість і місцевих умов, вміння читати і тямущо писати по-російські, бути кріпкої статури, мати гарний зір і слух, дотри­муватися тверезого способу життя і мати бездоганно чесну пове­дінку». Претенденти щонайбільше місяць проходили випробу­вання і у випадку придатності зараховувалися до штату відділен­ня. Не приймалися на службу особи, які володіли торговельними або промисловими закладами або мали родичів, що займалися «злочинним промислом». Досить красномовним є §37 Інструк­ції: «Чини розшукної поліції несуть службу безперервно, за ви­нятком часу, необхідного для відпочинку».

В обов’язковий набір предметів спорядження службовців роз­шукної поліції входили: дана Інструкція, записна книжка з хімі­чним олівцем, книжка з відривними купонами для запису повід­омлень та пригод, сигнальний свистик з гудком на іншому кінці, кишенькова рулетка, шматок воску і крейда, а також наручні ланцюжки особливого зразка «для використання у виняткових випадках».

Інструкція містила в собі настанови щодо опису слідів злочи­нців, методів їх знімання на місці події та збереження, рекомен­дації по розв’язанню різноманітних ситуацій (наприклад, скла­дання шматків розірваного паперу, «читання» слідів крові, рук і пальців, ніг, конячих копит, колес возів тощо), проведенню по­чаткових слідчих дій (ці процесуальні дії чини розшукної поліції повинні були здійснювати в присутності не менш двох понятих).

Так звана «внутрішня» частина розшукного відділення скла­далася із столів: слідчого, подій, особистого затримання, довідок і нагляду. «Зовнішню» частину складали: спостереження за всіма підозрюваними особами, виявлення злочинців, розшук злочин­ців. В Інструкції регламентувалися обов’язки всіх цих підрозді­лів. Значне місце відводилося класифікації злочинів та способам їх скоєння.

Отже, як бачимо, «Інструкція для чинів Київської розшукної поліції» була грунтовним регламентуючим документом, який ще до видання відповідного загальноросійського закону врегулював багато питань організації та функціонування розшукної поліції.

Разом з тим, слід погодиться з думкою дослідників, що єди­ної системи кримінального розшуку протягом тривалого часу у країні не було. Явно недостатніми були й кошти, що їх виділяв уряд на потреби кримінального розшуку. У 90-ті роки, напри­клад, кредит «на розшукну частину» (розподілявся між усіма гу­бернаторами і градоначальниками) складав усього 100 тис. крб. на рік [95, арк. 26].

Подальше зростання загальнокримінальної злочинності у 900­X роках робило все більш настійною необхідність посилення роз­шукної служби. Відповідно до закону від 6 липня 1908 р. «для провадження розшуку у справах загальнокримінального характе­ру» у складі поліцейських управлінь у всіх губернських і інших значних містах було створено розшукні відділення чотирьох роз­рядів. Всього було організовано 89 відділень, у тому числі в Україні: у Києві і Харкові (відділення першого розряду), у Єлисаветграді, Катеринославі, Миколаєві (відділення другого розряду), у Жито­мирі, Кам’янець-Подільську, Полтаві, Кременчуці, Сімферопо­лі, Херсоні, Керчі, Бердичеві (третього розряду) і у Чернігові (від­ділення четвертого розряду).

Штати розшукних відділень коливались, залежно від розря­ду, від 8 до 20 чоловік. До складу відділень першого розряду входили: начальник, його помічник, поліцейські наглядачі, чи­новники, завідувачі столами і городові. При відділеннях були також перекладачі. Начальники розшукних відділень та їх помі­чники призначались губернатором за погодженням з прокуро­ром окружного суду. Закон покладав на чинів розшукних відді­лень «всі права і обов’язки згідно з Судовими статутами та інши­ми чинними узаконеннями, присвоєними нині поліції щодо розслідування злочинних діянь» [63, прим.2].

У розвиток закону від 6 липня 1908 р. у 1910 р. було затвер­джено «Інструкцію чинам розшукних відділень». Цей документ, зокрема, встановлював, що для виконання покладених на них задач розшукні відділення «через своїх чинів мають систематич­ний нагляд за злочинними і порочними елементами через секре­тну агентуру і зовнішнє спостереження» [96].

Для загального керівництва розшукною поліцією у складі Департаменту поліції було створене 8-ме діловодство, хоча орга­ни прокуратури також контролювали роботу розшукних відді­лень і могли давати їх членам «безпосередні доручення».

84

Вжиті заходи дещо поліпшили організацію кримінально-роз- шукової служби. Активно діяло створене в складі Департаменту поліції Центральне реєстраційне бюро. Замість антропометрич­ної системи Бертильона реєстраційні бюро розшукних відділень запроваджують дактилоскопію (антропометричний метод продо­вжував використовуватись для виявлення старих рецидивістів). Начальники розшукних відділень проходили перепідготовку на спеціальних курсах при Департаменті поліції. За прикладом Бельгії та інших країн в Росії почали досить широко використовувати собак у поліцейській та охоронній службі, зокрема для виявлен­ня та збереження слідів злочинів. Звичайно розшукне відділення відряджало до спеціальної школи в Петербург одного із своїх співробітників, який проходив навчання курсу дресирування, догляду за собаками та їх лікування. Після повернення на місця ці співробітники ставали першими інструкторами новостворю­ваних провінційних шкіл (уже в 1913 р. таких шкіл було 8, зго­дом їх чисельність ще зросла) [67].

Однак в цілому кримінально-розшуковій службі в Росії були притаманні дуже суттєві недоліки. Якісний склад службовців роз­шукних відділень залишав бажати кращого. Місце нового підроз­ділу в загальній структурі поліцейських управлінь міст, компете­нція його співробітників не були повного мірою ясними. Статус керівника розшуку залишався недостатньо висохлім і не відпові­дав важливості й обсягу виконуваної роботи. Начальник розшу­кного відділення не був навіть помічником поліцмейстера по роз­шуку (як це було, до речі, в Києві до видання закону 1908 р.). Виникали серйозні складнощі і з питань фінансування розшукної служби.

Слід зауважити, що кримінальний розшук у Росії був органі­зований за децентралізованим типом, подібно до Англії, що пе­редбачало наявність у кожному районі свого постійного штату, діючого виключно у межах даної території. І закон 1908 р., і ін­струкція 1910 р. «прив’язували» розшукне відділення до свого міста. Безпосередньо зв’язуватись між собою відділення не мог­ли. У випадку необхідності прийняття розшукових заходів у якійсь справі одночасно у декількох місцевостях відповідні розпоряджен­ня віддавались тільки Департаментом поліції. Такий порядок позбавляв розшукну поліцію необхідної оперативності, бо нача­льник розшукного відділення мав спочатку подати рапорт поліц­мейстеру, який входив з поданням до губернатора, а той вже порушував клопотання перед Департаментом поліції. У цей час у країнах континентальної Європи уже діяла більш ефективна си­стема організації розшукової поліції, якій характерне було коор­динування дій поліції з головної квартири, спеціалізація агентів на розкритті окремих видів злочинів тощо.

Хоча у наступні роки уряд робив спроби удосконалити кри­мінальний розшук, слід підкреслити, що в цілому російська кри- мінально-розшукова поліція діяла набагато слабше, ніж органи політичного розшуку. Це було цілком закономірно, оскільки ві­стря каральної політики самодержавства, кращі сили поліції і основні ресурси були направлені передусім проти революційно­го руху.

Діяльність кримінально-розшукової поліції часто перехрещу­валась з роботою органів політичного розшуку. Деякий час ця проблема не була чітко врегульована. Згодом, однак, Департа­мент поліції вжив заходів до розмежування компетенції розшу­ковик установ. Так, циркуляр від 18 жовтня 1911 р. вказував чи­нам розшукних відділень займатися «тільки кримінальними роз­шуками» [97, арк. 23]. На практиці, одначе, ця вимога не завжди виконувалась. Так, Київське розшукне відділення «прославилось» на всю країну не лише гучними скандалами, викликаними ви­криттям кричущого свавілля, злочинних зв’язків керівних чинів відділення з кримінальним світом [98, арк. 1 — 112; 100, арк. 1— 37], але й тим, що діяло часто рука в руку з охранкою, брало участь у політичних провокаціях [100, с. 13].

Слід відзначити, що майже всі підрозділи загальної поліції були так чи інакше зв’язані з поліцією політичною. Ще 11 бере­зня 1883 р. Міністерство внутрішніх справ спеціальним цирку­ляром зобов’язало загальну поліцію «надавати повне сприяння чинам Корпусу жандармів для виконання ними службових обо­в’язків» і «безумовно» виконувати всі їх «законні» вимоги [101, с.87, прим. 1]. У подальшому це положення не раз підтверджува­лось. Зауважимо, що жандарми намагалися використовувати за­гальну поліцію головним чином для виконання конкретних до­ручень (провадження арештів, обшуків тощо), а також як поста­чальника первісної інформації про стан справ на місцях, появу нових осіб у тій чи іншій місцевості. Це випливало, зокрема, із завдань поліції щодо забезпечення паспортного режиму. Закон про паспорти і посвідки на проживання 1895 р. був направле­ний, окрім фіскальних цілей (у паспорти осіб податних станів у обов’язковому порядку вносились позначки про сплату податків і зборів), на забезпечення жорсткого контролю за переміщенням населення [102].

У 1905 — першій половині 1906 рр. загальна поліція особливо активно брала участь у придушенні революційного руху, нерідко здійснюючи самостійні акції у цьому напрямку. Надалі, однак, керівництво MBC прагнуло закріпити за загального поліцією лише допоміжну роль у боротьбі з політичними противниками режи­му. У одному з циркулярів, виданому піздіше, в роки першої світової війни, Міністерство пояснювало таку позицію наступ­ним чином: «Уже з другої половини 1906 р. революційний рух в імперії, втративши характер масових виступів, знаходить вияв майже цілком в діяльності або окремих революціонерів, або під­пільних організацій, які внаслідок своєї конспіративності стано­влять серйозну загрозу для держави; боротьба з ними може бути здійснювана лише планомірним політичним розшуком, викори­стання технічних прийомів якого останніми роками, через особ­ливо складні умови цієї справи і поступове її удосконалення, потребує спеціального знання і особливого, що набувається прак­тикою, досвіду, чого, звичайно, не може бути у чинів поліції [103, арк. Ізв]. Тому вже 8 січня 1907 р. товариш міністра внутрі­шніх справ А.А. Макаров у спеціальному циркулярі вимагав від губернаторів «докласти всіх зусиль» до того, щоб всі дії загальної поліції у сфері політичного розшуку «строго узгоджувались з ді­яльністю жандармських управлінь, щоб на цьому грунті не ство­рювалось ніяких ускладнень і навмисної конспірації». Про це ж йшла мова і у затвердженому Столипіним 9 лютого 1907 р. «По­ложенні про охоронні відділення» (§ 13). Нарешті, у циркулярі MBC від 22 вересня 1911 р. підкреслювалось, що чини загальної поліції могли заміняти жандармів у справі політичного розшуку «лише у тих місцевостях, які не підвідомчі ні жандармським управ­лінням, ні охоронним відділенням» [103, арк. 2-3].

Спроби службовців загальної поліції втрутитись у таку «тон­ку» справу, як політичний розшук, викликали незадоволення столичного начальства. Так, у лютому 1915 р. товариш міністра внутрішніх справ зробив застереження полтавському губернато­ру А.К. Багговуту у зв’язку з тим, що кременчуцький повітовий справник, отримавши донос від приватної особи про те, що у управляючого маєтком Остроградського Освальда Адамсона ніби­то зберігається нелегальна література, самостійно, без погоджен- ня з жандармами, здійснив обшук (як і слід було очікувати, об­шук виявився безрезультатним) [103, арк. 1].

Нагадаємо, що «Тимчасові правила» 1862 р., за якими прово­дилась реформа поліції, починалися словами: «надалі до видан­ня загального установлення поліції...». Час видання такого «уста­новлення», однак, так і не настав. У період першої російської революції найбільш далекоглядні представники вищої бюрокра­тії порушили питання про корінну поліцейську реформу. Восени 1906 р. почала працювати Особлива міжвідомча комісія по рефо­рмі поліції на чолі з уже згадуваним товаришем міністра внутрі­шніх справ Макаровим. До її завдань входили перегляд діючого законодавства, що визначало «умови служби» і «порядок діяль­ності членів поліції», вироблення «відповідних потребам часу» проектів перетворення поліції, підготовка проекту правового ре­гулювання поліції тощо [104].

З Комісії було виділено спеціальну підкомісію «для складан­ня основних положень... реформи, а також схеми майбутньої організації поліції» [105, арк.58]. Для підготовки документів була необхідна велика попередня робота, у тому числі по узагальнен­ню зарубіжного досвіду, збору інформації про становище органів поліції на місцях, обсяги виконуваних ними функцій. Така робо­та була розгорнута у всіх губерніях і повітах. 12 липня 1908 р. катеринославський губернатор видав циркуляр, у якому наказав повітовим справникам і поліцмейстерам негайно утворити пові­тові наради за участю керівних чинів поліції, представників земств і органів міського самоврядування з метою узагальнення матері­алу, що відображає фактичне виконання поліцією деяких функ­цій. Зокрема, пропонувалося показати необхідність звільнення поліції від участі у роботі щодо забезпечення надходжень казен­них зборів, оголошення «актів і розпоряджень урядової влади» тощо [105, арк. 58-59].

Але вся ця робота була виконана марно. Поліцейську рефор­му спіткала доля більшості проектів перетворень, оголошених Столипіним. Робота комісії затягнулась на довгі роки, звівшись зрештою до боротьби різних груп всередині поліцейського апа­рату, яка витіснила на другий план пошук більш сучасних форм організації поліцейської служби. В умовах нового революційного підйому, а потім початку війни правлячі кола збайдужіли до ре­форми.

Безплідність діяльності комісії була, зрештою, зумовлена не­сумісністю її основних завдань: з одного боку, комісія повинна була зробити поліцію ще більш могутнім і ефективним знаряддям боротьби з революційним рухом (а це передбачало наявність у неї «особливих» повноважень), з іншого ж — слід було надати їй ха­рактер цивілізованої, законослухняної установи [106, с. 18-19].

Врешті-решт уряд, відмовившись від корінної реформи полі­ції, пішов традиційним, «випробуваним» шляхом: «посилити, розширити, виділити додатково і т.ін.».

До останніх днів свого існування царизм зміцнював поліцію, вбачаючи у ній свою головну опору (надій на революціонізовану армію було вже мало). ЗО жовтня 1916 р. цар затвердив «Поло­ження про посилення поліції у 50 губерніях імперії та про покра­щення службового й матеріального становища поліцейських чи­нів». Цим актом передбачалося збільшення штатів рядового складу поліції. Якщо до того у містах один городовий припадав на 500 жителів, то за новим положенням кількість городових установ­лювалось за розрахунком: один на 400 жителів. Змінювались но­рми розрахунку складу поліції і у повітах: один поліцейський стражник «обслуговував» тепер у середньому 2 тис. жителів (ра­ніше — 2,5 тис. чол.). Суттєво збільшувались також і штати ко­мандного складу поліції. Положення встановлювало, що у вели­ких містах міг створюватись (за розпорядженням губернатора або градоначальника) поліцейський резерв: «1) Для підготовки до поліцейської служби осіб, котрі бажають посісти посади класних чи нижчих чинів поліції, 2) Для поповнення числа чинів зовніш­ньої поліції у випадку необхідності тимчасового зміцнення скла­ду означеної поліції». Немає сумніву, що головною метою засну­вання резерву було саме створення можливості для «тимчасового зміцнення» поліції у термінових випадках. Поряд з організацій­ним зміцненням поліції, уряд покращував її озброєння, збільшу­вав утримання поліцейських чинів.