§ 2. Поняття керівника органу виконавчої влади та його адміністративно–правового статусу


Досить важливим питанням є визначення поняття “керівник” та співвідношення його з поняттям “керівники органів виконавчої влади”. В науці існує таке визначення: керівники – це різновид посадових осіб, наділених адміністративною владою стосовно очолюваного ним певного формально–організованого колективу, які здійснюють внутрішньоорганізаційне управління ним[75].
Але треба пам’ятати, що категорія керівників, що нас цікавить, має деякі особливості. Однією з цих відмітних рис є те, що вони не лише “адміністратори”, “менеджери” або “організатори роботи керованого ними колективу”[76] у вузькому розумінні цих понять, оскільки мають досить широкі повноваження щодо кадрових та організаційних питань діяльності органів виконавчої влади, а й одноособово проводять політику держави на різних рівнях. В цьому сенсі не можна погодитись з твердження, що керівник органу виконавчої влади „покликаний здійснювати управління персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності”[77].
Обмежене, подекуди "споживче" трактування сутності керівника органу виконавчої влади лише як "допоміжного персоналу" в наш час є неприйнятним. Така позиція зовсім нівелює намагання реформувати державне управління таким чином, щоб повною мірою відійти від "чистого виконання" до "осмисленої стратегії" в керівництві органами виконавчої влади.
Іншою особливістю є те, що саме поняття “керівники органів виконавчої влади” є узагальненим і передбачає, що при його використанні переважно мається на увазі не особа керівника, а його посада, яка розуміється як структурна одиниця апарату державного органу, на яку покладено встановлене нормативними актами коло службових (організаційно–розпорядчих) повноважень і, отже, сама посада зумовлює статус, власне, керівників органів виконавчої влади. Це зумовлено тим, що особи, які обіймають посади керівників органів виконавчої влади набувають відповідного правового статусу лише перебуваючи на певній посаді і саме посада керівника зумовлює його особливий статус.
Свого часу О.І. Щербак зазначав: “Становище посадової особи ускладнює те, що вона виступає елементом правосуб’єктності державного органу в багатьох правовідносинах…”[78]. Це означає, що правосуб’єктність особи та правосуб’єктність органу (і, відповідно, посади) співвідноситься як частина і ціле. І.М. Пахомов з посиланням на А.В.Мицкевича зазначав, що всі службові особи є носіями державно–владних повноважень, тобто вони можуть здійснювати не лише права й обов?язки, котрі входять у правовий статус громадянина, а й права й обов?язки, що входять у правовий статус підприємства, державного органу, громадської організації[79]. І дійсно, навіть сьогодні таке твердження буде цілком справедливим для більшості посадових осіб (“посадові особи” – у розумінні Закону України “Про державну службу”[80]). Але з часом деякі “класичні” посадові особи набули, подекуди, нових рис, які, у свою чергу, зумовили появу їх “надзвичайного статусу” та унеможливили існування співвідношення правосуб’єктності особи та органу у попередньому розумінні. Мова йде про керівників органів виконавчої влади, які за визначенням вказаного закону є посадовими особами в, так би мовити, класичному розумінні, а спеціальні нормативно–правові акти, які регулюють правовий статус кожного з керівників окремо – додатково пов’язують посади керівників з виконанням таких функцій, наявність яких автоматично робить правосуб’єктність посади керівника органу виконавчої влади значно ширшою за правосуб’єктність самого органу[81].
Виходячи з цього, цілком можна припустити, що правосуб’єктність органу виконавчої влади набула вторинного характеру. Але казати про те, що правосуб’єктність органу є похідною від правосуб’єктності посади керівника з юридичної точки зору, було б передчасним, оскільки в такому випадку органами виконавчої влади визнавались не міністерства, державні комітети або інші державні органи, які насьогодні мають такий статус, а безпосередньо відповідні керівники (міністри, голови місцевих державних адміністрацій тощо).
В сучасній правовій науці існує подібна теорія, яка зводиться до того, що, наприклад, голова місцевої державної адміністрації – це орган виконавчої влади, а сама місцева державна адміністрація є лише апаратом управління при голові. Так, автори Концепції адміністративної реформи, характеризуючи єдиноначальні органи виконавчої влади, зазначають, що в таких органах особа, яка їх очолює, юридично і є “органом”. А тому, на їх думку, називати цю особу “керівником органу”, не є, з наукової точки зору, цілком логічним. У цих випадках структура, яка традиційно називається “органом” (наприклад, міністерство, державний комітет тощо), фактично є робочим “апаратом” відповідного органу[82].
Прихильники цієї теорії мають рацію і ми повністю їх підтримуємо, хоча б тому, що так повністю пояснюється існуюча ситуація з так званою політичною (або службовою) відповідальністю та розподілом повноважень усередині самого органу. Але якщо ставити питання про реформування державного управління, то, на нашу думку, доцільно було б чітко визначитись зі співвідношенням посада керівника – апарат (орган) у кожному з органів виконавчої влади. Необхідність диференційного підходу зумовлена тим, що керівники органів виконавчої влади мають неоднаковий статус, а самі органи – різну структурну побудову.
Так, Прем’єр–міністр та міністри мають статус державного політичного діяча, тоді як інші керівники органів виконавчої влади такого статусу не мають. Нагадаємо, що статус державного політичного діяча включає в себе право на розроблення і реалізацію державної політики у відповідній галузі, що є одним з основних завдань Кабінету Міністрів та міністерств, і це право мають переважно керівники цих органів. Отже, одним з можливих варіантів принципу побудови органу виконавчої влади є належність керівників цих органів до державних політичних діячів. Але є одне застереження: Прем’єр–Міністр, на противагу міністрам, очолює колегіальний орган виконавчої влади, що унеможливлює його структурне відокремлення. Такий висновок ми можемо зробити з другої класифікації органів виконавчої влади за їх структурною побудовою.
Дійсно, коли йде мова про єдиноначальні органи, навіть щодо принципів їх діяльності (представництво, нормотворчість тощо), то мається на увазі одна особа – керівник цього органу, який своїми діяннями (переважно у вигляді видання відповідних підзаконних актів (розпоряджень, наказів) реалізує покладені на органи виконавчої влади, які він очолює, функції та завдання[83]. Тобто у даному випадку маємо не співвідношення частини і цілого, а практичне поєднання правосуб’єктності органу і правосуб’єктності посади керівника.
Попри це Законом України “Про місцеві державні адміністрації” закріплені окремо повноваження місцевих державних адміністрацій і повноваження їх голів. Окрім цього, повноваження місцевих державних адміністрацій є значно ширшими за повноваження голів і стосуються управління та визначення напрямків розвитку досить широкого спектру галузей народного господарства[84]. Постає питання: якщо місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами і особи, які виступають від їх імені, не наділені законом повноваженнями щодо реалізації завдань і функцій цих органів, але відповідають за їх виконання, то тоді, власне, на кого покладені такі повноваження?
Загальне поняття єдиноначальності зводиться до розуміння його як “принципу і методу державного управління шляхом персонального вирішення керівником компетенції очолюваного ним органу та прийняття розпоряджень з її питань, що забезпечує повноту влади керівника та його особисту відповідальність за діяльність органу”[85].
Водночас, беручи до уваги ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, можливі дії голови місцевої державної адміністрації в рамках своєї посади зводяться до представництва місцевого органу виконавчої влади у відносинах з різними суб’єктами державного управління та несе відповідальність за діяльність органу, який він очолює.
Тобто процес управління є неповним, бо немає вказівки на можливість втручання голови у процес безпосередньої реалізації місцевими державними адміністраціями своїх функцій. Єдину можливість “поєднання” повноважень дає вказівка зазначеного Закону України щодо можливості голови здійснювати керівництво діяльністю місцевої державної адміністрації. Але тлумачення меж такого керівництва у чинних нормативно–правових актах відсутнє, а тому залежно від ситуації воно може позначати будь–що – від оперативного управління до визначення регіональної політики (в цьому випадку все буде залежати від абсолютно суб?єктивно визначеного обсяг права голови місцевої державної адміністрації на власний розсуд).
Проблема загострюється тоді, коли постає питання притягнення до відповідальності за стан справ у регіоні або певній галузі, адже Закон України “Про місцеві державні адміністрації” прямо вказує на персональну відповідальність саме керівників місцевих державних адміністрацій. Ось чому дуже важливо чітко визначити місце кожного з елементів державного управління та принципи їх взаємодії. В цьому випадку можливі два варіанти розв?язання поставленої проблеми:
Перший варіант: закріплення функцій органу виконавчої влади за керівником, який, у свою чергу, має виконувати вказані функції через скеровування роботи органу шляхом делегування відповідних повноважень апарату або створення допоміжних структур. Відмінність від існуючого становища у керівництві єдиноначальним органом виконавчої влади полягає у тому, що, на відміну від часткового розмежування повноважень з одночасним поєднанням відповідальності, запропонований варіант дає змогу чітко визначити які функції покладені на керівників, якою компетенцією вони наділені, яке місце в управлінській системі вони займають. Процес виконання вказаних положень залишається на розсуд самих керівників, які зобов?язані так скерувати роботу органів виконавчої влади, щоб усі притаманні їм функції належним чином виконувались, а за умови “…правильного добору кадрів в одноособовому органі можливо буде дуже оперативно приймати рішення та швидко їх застосовувати до конкретних обставин”[86].
Керівник у цьому випадку буде виступатиме не як "керівник своїх підлеглих", контролюючи їх діяльність та виконуючи функції адміністратора, а як особа, на якій базується діяльність органу в цілому. І вже тоді, як логічний підсумок, ми можемо встановлювати відповідальність, яку мають нести керівники за невиконання, або неналежне виконання закріплених саме за ними вимог.
Другий варіант передбачає повне розмежування функцій органу і функцій посади керівника. В нормативних документах чітко закріплюються функції кожного та методи їх реалізації. На посаду керівника, у свою чергу, покладається функція нагляду за належною роботою органу виконавчої влади, який він очолює. В цьому випадку мова йде не про скеровування, тобто про детальне встановлення шляхів та методів вирішення поставлених проблем, а про суто дисциплінарний нагляд вищого управлінця за виконанням своїх функцій ввіреними йому службовцями. Звісно, вже ні про яку єдиноначальність не може йти мови, зате маємо чіткий процес діяльності такої управлінської одиниці, як орган виконавчої влади.
Із двох варіантів вирішення проблеми співвідношення вказаних категорій, на наш погляд, найбільш прийнятним і ефективним є перший але підкреслюємо, що це стосується лише єдиноначальних органів. Одним з аргументів на його користь може виступати така теза В.В.Копєйчикова: “Коли йдеться не про колегіальний орган, керівник останнього і буде конкретним носієм владних повноважень”[87]. А от другий варіант цілком відображає співвідношення функцій керівника колегіального органу (особи, яка організує роботу органу, оскільки керівник колегіального органу – не досить вдале поняття).
Отже, в такому випадку цілком логічним було б твердити, що керівники саме одноособових органів виконавчої влади (тобто, коли до їх компетенції входить вироблення або одноособова реалізація політики та загальне скеровування діяльності відповідного органу) дійсно можуть бути органом виконавчої влади (тобто міністр – це орган), тоді як міністерство є лише апаратом управління на чолі з державним службовцем. Подібна модель реалізована у побудові інституту президента: Президент України виступає в якості органу[88]; Адміністрація Президента є допоміжним органом, підпорядкованим Президенту України.
З таких позицій виходить і Ю.П. Битяк, характеризуючи категорії політичних посад. Зокрема він зазначає, що “до категорії політичних діячів необхідно віднести членів Кабінету Міністрів – головного центру всієї ланки виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави (до складу якого, як відомо, входять і міністри. – Н.А.). Будь–які центральні органи виконавчої влади повинні бути підконтрольні Кабінету Міністрів…”[89]. Отже, виходить так, що міністр і міністерство розглядаються не як два компоненти одного цілого, а як дві структури, відповідно, вищого і нижчого рівня, причому повноваження міністрів поширюються на міністерства не стільки як на очолювані ними органи, а більше як на керовані, поряд з іншими центральними органами виконавчої влади. І в результаті ми можемо схематично зобразити, як відбувається розподіл владних повноважень між органами різних рівнів, а отже, і між їх керівниками (Рис. 2.2):

Рис. 2.2.
Як бачимо, міністр і міністерство стоять на різних щаблях системи органів виконавчої влади, але при цьому міністр інтегрований в міністерство за посадою, і таким чином “опікує” його як “квазікерівник” органу. Така ситуація має як позитивні, так і негативні сторони.
До позитивних сторін можна віднести, по–перше, те, що, маючи своїм “генеральним керівником” члена уряду України, міністерства мають усі шанси підтвердити свій статус “провідного центрального органу виконавчої влади”; і, по–друге, міністри, вивільнившись від рутинної роботи з керівництва поточними справами очолюваних ними міністерств, маючи у розпорядженні повноваження, джерелом яких є одночасно два органи виконавчої влади – Кабінет Міністрів і само міністерство, мають змогу більш ефективно працювати у напрямі “формування і реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя”[90].
Негативні тенденції можуть існувати в самій побудові системи органів виконавчої влади. Адже “навіть поверховий політико–правовий погляд на сучасну ситуацію у сфері управління українською державою підтверджує те, що існуюча структура уряду України є однією із перепон на шляху до її економічного зростання”[91]. Дійсно, міністри своїм особливим статусом “підтягують” до себе міністерства, тим самим вилучаючи їх з–поміж інших “центральних органів виконавчої влади”. Хоча абсолютним таке твердження вважати не можна. Адже, практично так склалося, що міністерства завжди тяжіли до більш вищого ієрархічного положення, щодо так званих “відомств”[92] – державних комітетів та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, які законодавчо були поставлені на один рівень з міністерствами. За такої ситуації відсутнє єдине розуміння центральних органів виконавчої влади як категорії однорідної чи то за суб?єктним складом, чи то за правовим становищем. Але водночас, запитаємо себе: а чи не на користь це існуючому стану справ і чи не знайдемо ми відповіді на більшість питань, узявши таку ситуацію за основу?
В науковій літературі останніх часів спостерігалося неоднозначне розуміння таких понять, як міністерство (як орган виконавчої влади) міністр, керівник міністерства тощо[93]. Зокрема, зазначалось, що міністерство (у сучасному розумінні) – це не що інше, як апарат органу, а органом є сам міністр.
Принагідно зазначимо, що автори такої концепції посилаються на конституційні формулювання, в яких вживається термін “міністр”, “член Кабінету Міністрів”, а не “керівник міністерства” (цікаво відзначити, що Кабінет Міністрів у своїй Постанові “Про звіти керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій про підсумки роботи народного господарства у січні 1997 р.” вживає термін “керівники міністерств”, маючи на увазі саме міністрів[94]).
Тобто фактично міністерство, як орган розчиняється в понятті “міністр”, надаючи останньому усі характеристики організованого, відокремленого, самостійного утворення, і залишаючи собі допоміжні функції апарату міністра. При цьому, дотримуючись термінологічної логіки Конституції, практична діяльність міністрів відбувається в рамках Кабінету Міністрів – центрального колегіального органу виконавчої влади. В цьому сенсі дійсно необхідно погодитись з В.Б.Авер?яновим, що “…“керівник міністерства” – це науково некоректний термін, адже міністерство не є власне органом”[95]. За такого підходу, ми зможемо значно спростити розподіл владних повноважень між самими органами виконавчої влади та водночас раз і назавжди визначити правовий статус міністрів як керівників центральних органів виконавчої влади (а не як керівників міністерств).
Цікаво зазначити, що охарактеризовані особливості організації міністерств юристами початку ХХ століття майже не змінились і понині: "Вся полнота власти сосредоточена в руках министра. Назначение же всех остальных членов министерства и образованных при нем всевозможного рода департаментов и советов заключается в том, чтобы оказывать содействие министру, выполняя канцелярскую работу или же осведомляя его относительно технической стороны подготовляемых министерством реформ. Путем подобной бюрократической организации обеспечивается энергия и быстрота административной деятельности. Возможность же злоупотреблений устраняется контролем парламента и ответственностью министров перед последним".[96]
Для повного завершення запропонованого процесу “злиття” понять “міністр” та “міністерство” необхідно повернутись до практики існування посади державних секретарів міністерств (або “заступників, які мають очолювати персонал міністерства”[97]. Вони, якнайкраще мають виконувати функції “чистого управління”. Як правильно зазначається в літературі “факти свідчать, що значна частина адміністрації не має нічого спільного з політикою і має бути значною мірою, якщо не зовсім, звільнена від контролю з боку політичних органів, оскільки охоплює напівнаукову, квазіюридичну і квазібізнесову або комерційну діяльність – роботу, яка мало або зовсім не впливає на вираження істинної волі держави”[98]. "В свою чергу, міністри, як політичні фігури отримають більше часу та можливостей для ініціювання, здійснення, коригування та забезпечення виконання стратегічних урядових проектів".[99]
До речі, рішення Президента України щодо скасування посад державних секретарів досить влучно проаналізували і виклали у своїй статті негативне ставлення до цього І.Коліушко та В. Тимощук[100]. Повністю підтримуємо таку думку і вважаємо, що “особи, які займатимуть політичні посади, повинні зосередитися на визначенні урядової політики, розв’язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління і з цією метою мають бути звільненими від щоденних адміністративних справ та управління персоналом”.[101]
Але існують і опоненти наведеної концепції. Так, П.В. Кікоть зазначає: “науково–практичне осмислення концептуальних підходів деяких вчених–юристів та керівників міністерств до реформування останніх свідчить, що, визначаючи мету реформування центральних органів виконавчої влади, вони пропонують перетворити міністерства на політико–адміністративні установи з розмежуванням функцій політичного керівництва та адміністративно–виконавчих функцій їх апаратів. Це буде означати, що державне управління, яке втрачає ознаки керованої системи з боку вищого органу в системі публічної адміністрації – Кабінету Міністрів України – і призведе до розриву єдиної управлінської системи, що, зокрема, може негативно вплинути на здійснення гармонізації законодавства України з міжнародним правом”[102]. Не можемо підтримати побоювання автора, що міністерства таким чином стануть некеровані з боку Кабінету Міністрів, адже навіть на час висловлювання науковцем своєї думки ці органи, не маючи у повній мірі “політичного” статусу, у більшості залежали від Президента України. А на сьогодні, ця проблема взагалі може бути знята, оскільки зі зміною Конституції України[103], Кабінет Міністрів України одержав абсолютний контроль за центральними органами виконавчої влади (і у тому числі, звичайно, і за "політичними" міністерствами).
До питання про співвідношення понять “посада керівника – орган” можна додати й інші аргументи, які свідчать про тісний взаємозв’язок між правосуб’єктністю органу виконавчої влади та його керівника. Якщо взяти за основу аналіз цивільної правоздатності органу виконавчої влади, то загальновідомо, що будь–який орган виконавчої влади є юридичною особою і має право бути стороною у будь–яких правовідносинах (цивільно–правових, трудових, адміністративних). Так, ст. 170 Цивільного кодексу України 2003 р. встановлює: “Держава набуває і здійснює цивільні права та обов’язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом”[104]. Формально ніяких особливих умов, які б висувались до такого виду державних органів, не існує. Але, виходячи з обсягу повноважень, наданих їм (а точніше, їх керівникам) для виконання виписаних у законі функцій, можемо стверджувати, що остаточне рішення у будь–яких питаннях, пов’язаних з участю органу виконавчої влади як сторони у цивільно–правових, трудових правовідносинах належить саме керівникам.
Представляючи орган виконавчої влади як суб’єкт вказаних правовідносин, керівники використовують надані їм дискреційні повноваження, тобто на власний (вільний) розсуд приймають ту чи іншу позицію. Треба сказати, що стосовно органів виконавчої влади надана їх керівникам дискреція є не абсолютною і обмежується тими цілям діяльності органу, які зазначені у відповідних установчих документах (положеннях, статутах, спеціальних законах). З цього приводу у статті 50 Цивільного кодексу УРСР чітко зазначалось: “Недійсною є угода, укладена юридичною особою в суперечності з встановленими цілями її діяльності”[105]. Цивільний кодекс України 2003 р. містить подібну норму, але її змістовне навантаження суттєво відрізняється від попереднього. Зокрема, у ЦК України є стаття 227 під назвою “Правові наслідки укладення юридичною особою правочину, якого вона не мала права вчиняти”[106]. Взагалі, назва є досить ємною і повинна передбачати заборону будь–яких дій, які виходять за межі правомочності органу, тобто не містяться в установчих документах (у цьому випадку принцип “дозволено все, що не заборонено законом” не повинен діяти). Але, на противагу такій ємній назві, зміст самої статті суттєво звужує радіус її дії зазначаючи, що “правочин юридичної особи, вчинений нею без відповідного дозволу (ліцензії), може бути визнаний судом недійсним”. Звуження відбувається за рахунок вказівки на відсутність дозволу або ліцензії, тоді як дозвільного порядку чи ліцензування потребують менша частина з можливих правочинів.
Так, в оперативному управлінні місцевих державних адміністрацій перебуває державна власність. Правочини, які категорично заборонено вчиняти стосовно державної власності перелічені у ч. 3 ст. 15 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, зокрема це: “використовувати об’єкти державної власності…, що перебувають в їх управлінні, як заставу чи інші види забезпечення, а також здійснювати операції уступки вимоги, переведення боргу, прийняття переведення боргу, дарування, пожертвування”. До цього переліку додамо правочини, які потребують ліцензування і шляхом виключення виходимо на угоди, які може укладати керівник від імені органу виконавчої влади.
Перелік потенційних для органів виконавчої влади правочинів має досить великий обсяг і містить майже половину з передбачених у Цивільному кодексі. На жаль, жоден документ не вказує на таке суттєве обмеження для цивільно–правової діяльності керівників органів виконавчої влади, як те, що органи, які вони очолюють, не мають на меті одержання прибутку. А отже, основною метою використання керівниками органів виконавчої влади дискреційних повноважень щодо управління державною власністю повинно бути забезпечення реалізації своїх основних функцій, покладених державою на органи виконавчої влади, а не одержання прибутку.
Як бачимо, посади керівників органів виконавчої влади мають досить вагомий вплив і достатні владні повноваження, щоб їх цивільна правосуб’єктність превалювала над цивільною правосуб’єктністю органа. Така ж ситуація виникає і з трудовою, кримінально–правовою правосуб?єктністю тощо.
Тому в цій роботі при дослідженні адміністративно–правового статусу ми переважно використовуємо поняття “посада керівника органу виконавчої влади” і лише для характеристики особи керівника застосовуємо поняття “керівник органу виконавчої влади”.
Правовий статус – це відправна точка, з якої необхідно виходити на початку аналізу будь–яких суб’єктів державних правовідносин. Термін “status” з латинської мови перекладається як становище, положення, а отже, у правовій науці він покликаний позначати певне місце суб’єкта правовідносин серед інших. Залежно від різновидів суб’єктів правовий статус може включати в себе досить широкий спектр правових характеристик. Це може стосуватися об’єму прав, обов’язків, компетенції, співвідношення цих понять та ще багатьох інших нюансів, які прямо чи опосередковано можуть впливати на становище суб’єкта. При цьому, аналізуючи значну кількість літератури з теорії держави та права, конституційного права можна помітити, що термін “правовий статус” вживається переважно щодо до таких категорій, як “людина”, “громадянин”, “іноземець”, “особа без громадянства”, “державний службовець”, тобто позначає статус (становище) фізичної особи, а стосовно юридичних осіб (у тому числі органів державної влади) вживається термін “компетенція”, що за визначенням має бути тотожним терміну “правовий статус”[107].
Поряд з терміном “компетенція” щодо правової характеристики будь–яких організацій (юридичних осіб) використовується поняття “правосуб’єктність”. Так, авторський колектив підручника з теорії держави та права, за загальною редакцією В.В.Копєйчикова, зазначає, що “у державних та громадських організаціях правосуб’єктність знаходить свій вираз у компетенції (курсив наш – А.Н) їх органів, тобто в сукупності прав та обов’язків, що надаються їм для виконання відповідних функцій. Що ж до правосуб’єктності індивідів, то вона є складним явищем, до якого входять правоздатність та дієздатність”[108]. А от вже переважна більшість фахівців адміністративного права при характеристиці тих чи інших державних органів, використовує термін “правовий статус”[109].
Узагальнюючи все вищевказане, можна зазначити, що при аналізі правового становища посади керівників органів виконавчої влади ми оперували різними термінами (компетенція, правосуб’єктність, правовий статус), залежно від ситуації та цільової спрямованості аналітичних досліджень. У результаті цього пропонуємо таке визначення згаданих термінів:
Правосуб’єктність – це передбачена нормами права здатність (можливість) бути учасником правовідносин (причому будь–яких – адміністративних, цивільних, трудових тощо). Тобто вона виступає передумовою виникнення відповідного правового статусу суб?єкта правовідносин. Використовуючи таке загальнотеоретичне поняття, можемо вивести поняття правосуб?єктності керівника органу виконавчої влади – це здатність керівника виступати суб’єктом правовідносин від імені органу виконавчої влади у різних галузях права. Причому таке твердження буде справедливим як стосовно єдиноначальних органів виконавчої влади, так і щодо колегіальних.
Відмінність буде полягати лише в об?сязі компетенції та методах управління. Так, у колегіальних органах усі рішення, як відомо, приймаються колегіально, але поряд з цим прийняті рішення не набудуть чинності без підпису керівника цього органу (наприклад, Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем?єр–міністр України – ст. 117 Конституції України). Тобто якщо розглядати правосуб?єктність колегіального органу виконавчої влади окремо від правосуб?єктності його керівника (вважаючи його “номінальним управлінцем” функцією якого є оперативне управління та репрезентація рішень колегії), то ми зіткнулися б з неможливістю реалізувати в повному обсязі правоздатність органу (у цьому випадку – право приймати рішення). Правосуб?єктність посади керівника органу виконавчої влади виникає з моменту створення цієї посади і закінчується з моменту її ліквідації.
Характеризуючи адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади, на наш погляд доцільно скористатись визначенням, наданим Л.Є.Кисіль при характеристиці правового статусу керівників підприємств[110], але з певними застереженнями. Вони полягають у тому, що автором до елементів правового статусу віднесено відповідальність, з чим ми погодитись не можемо, оскільки відповідальність є не самим правовим статусом, а формою його реалізації. Елементом має виступати специфічний обов?язок нести юридичну відповідальність. Такий обов?язок іноді називають позитивною відповідальністю і, як наслідок, відносять його до різновидів відповідальності.
Детально проблему існування позитивної відповідальності керівників органів виконавчої влади ми проаналізуємо у главі 4 і наведемо свої аргументи проти визнання позитивної відповідальності самостійним видом юридичної відповідальності. Зараз же зазначимо, що обов?язок нести відповідальність є важливим піделементом правового статусу керівника органу виконавчої влади, оскільки він не тільки спрямовує діяльність керівника органу виконавчої влади з питань реалізації компетенції, а й забезпечує чітку реалізацію правового статусу керівника в цілому.
Отже, адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади– це поняття, зміст якого завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обов?язків, характеризується специфічним обов?язком нести відповідальність у зв?язку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.
Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.
Виходячи з вищенаведеного, елементами адміністративно–правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:
  • становище посади керівника в системі управління;
  • компетенція;
  • обов?язок нести відповідальність у зв?язку з виконанням своїх повноважень.

Характеристика адміністративно–правового статусу посад керівників органів виконавчої влади тісно пов?язана з явищами, які мають вагомий вплив на набуття цього статусу (є передумовами), або ж є його реалізацією. Мова йде про умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади та про особливості їх відповідальності.
Так, умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади мають існувати і існують у чинному законодавстві. Водночас представлений перелік таких умов якісно не відповідає вимогам сьогодення і потребує не тільки уточнення нормативного тексту, а й доповнення новими умовами. Попереднє дослідження вказаного питання дасть змогу більш повно розкрити становище посади керівника органу виконавчої влади в системі управління та порядок перебування на посаді, як елементів адміністративно–правового статусу.
Відповідальність при реалізації адміністративно–правового статусу, виконує роль як загальної, так і спеціальної превенції, а отже, є гарантом чіткого функціонування усіх без винятку елементів статусу посад керівників органів виконавчої влади. Усвідомлюючи, що за законодавством України керівники органів виконавчої влади можуть притягатись до конституційної, кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільної відповідальності, ми зупинимось лише на деяких особливостях притягнення до відповідальності. А саме на тих, які мають безпосереднє значення для якісного та повного дослідження механізму реалізації адміністративно–правового статусу посад керівників органів виконавчої влади.
<< | >>
Источник: Армаш Надія Олексіївна. Керівник органу виконавчої влади: адміністративно–правовий статус. – Запоріжжя: ГУ "ЗІДМУ",2006. – 248 с.. 2006

Еще по теме § 2. Поняття керівника органу виконавчої влади та його адміністративно–правового статусу:

  1. § 1. Розвиток центральних органів виконавчої влади в Україні у 1990–2005 р.
  2. §1. Система органів виконавчої влади України
  3. § 2. Поняття керівника органу виконавчої влади та його адміністративно–правового статусу
  4. § 3. Компетенція як елемент адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади
  5. §2. Особливості адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, що обіймають посади державних політичних діячів
  6. § 3. Обмеження, пов?язані з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади
  7. § 1. Загальна характеристика відповідальності керівників органів виконавчої влади
  8. §5. Основні риси адміністративно-правового статусу підприємств, установ, організацій
  9. 2.1. Теоретико–правові засади діяльності міліції, інших правоохоронних органів по забезпеченню реалізації правового статусу неповнолітніх.
  10. Особливості формування адміністративних судових рішень щодо захисту прав і свобод громадян
  11. Загальна характеристика правового статусу прокурора як учасника виконавчого провадження у справах щодо захисту прав та інтересів дітей
  12. Адміністративно-правовий статус суб’єктів публічної адміністрації, які впливають на захист прав і законних інтересів нотаріусів в Україні
  13. Система суб’єктів здійснення контролю за нотаріальною діяльністю та їх адміністративно-правовий статус
  14. Особливості адміністративних процедур під час прийняття на службу до органів прокуратури в сучасних умовах
  15. Удосконалення адміністративних процедур припинення служби в органах прокуратури
  16. Особливості правового статусу Генерального прокурора України
  17. Принципи адміністративно-правового забезпечення діяльності місцевих судів
  18. Особливості адміністративно-правового статусу апарату місцевого суду
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -