§ 4. Кодифікація як провідна форма систематизації адміністративного законодавства

Оптимальним результатом систематизації чинного адміністративного законодавства, безумовно, стало б прийняття Адміністративного кодексу України. Однак на відміну від деяких інших галузей права норми адміністративного права неможливо (з цілком об'єктивних причин) об'єднати в єдиному кодифікованому акті.

Кодифікація адміністративного законодавства не може бути суцільною. Адже адміністративне право, як вже зазначалося, регулює надзвичайно широке коло управлінських відносин. Його норми містяться у численних актах різної юридичної сили. Крім того, нор-мотворчість у державному управлінні характеризується високою динамічністю, частою появою нових норм, що ускладнює зміст та структуру правового матеріалу, обмежує можливість його кодифікації.

У зв'язку з цим упорядкування адміністративно-правових норм має здійснюватися шляхом поетапної кодифікації за окремими інститутами адміністративного права (за прикладом інституту адміністративної відповідальності) з наступною підготовкою та прийняттям Зводу адміністративного законодавства України.

Для спрощення кодифікаційних робіт, з огляду на суттєву відмінність матеріальних і процесуальних норм адміністративного права, доцільно провести їх роздільну кодифікацію.

Крім того, у науці адміністративного права адміністративно-процесуальне право дедалі частіше визнається окремою галуззю права. В сучасних умовах, у зв'язку з необхідністю встановлення чітких процедур взаємовідносин особи з державою, його роль значно підвищується.

З огляду на це кодифікація процесуальних норм має першочергове значення. Тут необхідно прийняти такі законодавчі акти: Адміністративно-процедурний кодекс, Адміністративний процесуальний кодекс та новий Кодекс України про адміністративні проступки (доцільніша його назва — Кодекс адміністративної відповідальності).

У цілому при кодифікації адміністративного законодавства слід керуватися наступними положеннями:

а) предметом кодифікаційних робіт повинні стати головні, найважливіші адміністративно-правові норми;

б) не слід кодифікувати норми особливої частини адміністративного права, які мають міжгалузевий характер;

в) необхідна роздільна кодифікація матеріальних та процесуальних норм адміністративного правова.

Реформування адміністративного права потребує і першочергового визначення принципів кодифікації — основних ідей, настанов, які визначають її зміст. Це відповідність цілей та характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства; наукова обґрунтованість; визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина у правовому регулюванні управлінської діяльності; гармонізація національних норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами; повнота, всебічність, комплексність, безперервність і поетапність кодифікації.

Принцип відповідності цілей і характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства означає, що адміністративно-правові норми, які підлягають кодифікації, повинні відповідати сучасним умовам життя, рівню розвитку суспільних відносин. В актах кодифікації мають бути відображені зміни, які відбулися після проголошення незалежності України, — перехід до ринкових механізмів регулювання економіки, становлення власної політичної системи (політичних партій, рухів, нової системи державних органів, побудованих згідно з принципом поділу влади), прийняття нового Основного Закону.

Принцип наукової обґрунтованості кодифікаційних робіт означає, що кодифікація адміністративного права має ґрунтуватися на наукових засадах, які опрацьовані як у теорії права, так і у адміністративно-правовій науці. При цьому слід використовувати теоретичні положення щодо предмета і методу адміністративного права, його системи, адміністративно-правових норм і відносин, джерел права, нормо-творчості, систематизації законодавства, законодавчої техніки, історичного досвіду правотворення і кодифікації.

Принцип пріоритету прав і свобод громадян у правовому регулюванні управлінської діяльності означає, що у процесі кодифікації адміністративного права необхідно реалізувати положення частини другої ст. З Конституції України, згідно з якими головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Принцип гармонізації національних адміністративно-правових норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами передбачає необхідність узгодження норм, що мають бути встановлені під час кодифікації адміністративного права, з міжнародно-правовими стандартами, гуманізацію правил поведінки у галузі державного управління, розширення кількості дозвільних приписів, модернізацію інституту адміністративної відповідальності.

Принцип повноти, всебічності, комплексності, безперервності та поетапності кодифікації. Повнота кодифікації адміністративного законодавства означає, що кодифікацією мають бути охоплені адміністративно-правові норми, що регулюють усі без винятку суспільні відносини, котрі потребують такого регулювання, у тому числі ті, що виникли останнім часом.

Всебічність означає оновлення не лише власне переліку і порядку розміщення адміністративно-правових норм, а й їхнього змісту.

Комплексність передбачає необхідність узгодження законодавчих актів, що приймаються (кодексів), як між собою, так і з джерелами інших галузей права — конституційного, фінансового, екологічного, трудового та ін.

Безперервність і поетапність означають поступовий характер кодифікаційних робіт: на першому етапі метою є прийняття низки кодексів (чи інших актів кодифікаційного типу), які б охоплювали своїм регулюванням окремі підгалузі та інститути адміністративного права, на другому — розробка більш узагальнених кодифікованих актів (наприклад, Кодексу загального адміністративного права України).

Одним з факторів дієвості кодифікації є підготовленість самого адміністративного законодавства, ступінь його розробленості. Акти, що мають бути піддані систематизації, доцільно об'єднати у певні однорідні групи.

Важливим кроком у вирішенні проблеми може стати офіційне затвердження Загальноправового класифікатора галузей законодавства України, проект якого розроблено науковцями^. У ньому є 48 позицій, що значно більше, ніж число галузей права у правовій системі України. Лише деяким галузям права (кримінальному, кримінально-процесуальному, кримінально-виконавчому, цивільному і цивільно-процесуальному) відповідає однойменна галузь законодавства.

Що ж до адміністративного права, то його норми містяться щонайменше у 35 галузях законодавства. Це, наприклад, законодавство про освіту, законодавство про охорону здоров'я, законодавство про митну справу тощо. Інакше кажучи, адміністративне законодавство як єдина галузь законодавства України не розглядається. Фактично воно є складнішим, збірним явищем. Можна сказати, що адміністративне законодавство являє собою галузевий масив нормативно-правових актів. Як уже зазначалося, кодифікація адміністративного законодавства на сучасному етапі можлива за окремими підгалузями або інститутами адміністративного права, до яких можна віднести:

О «Основи функціонування управлінських інститутів» з виокремленням інститутів — «Правове регулювання положення органів виконавчої влади», «Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування», «Адміністративно-правовий статус підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності»;

0 «Правовий статус та гарантії реалізації прав і свобод громадян і надання їм послуг у сфері державного управління» з інститутами: «Надання послуг, пов'язаних з реалізацією конституційних прав і свобод громадян: медичних, у сфері культури, освіти та інших», «Реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності», «Ліцензійна діяльність», «Видача документів, що посвідчують права громадян і юридичних осіб» тощо;

0 «Державна служба (загальні питання)» з інститутами: «Державна служба в системі законодавчої влади», «Державна служба в органах виконавчої влади», «Державна служба в органах судової влади», «Державна служба у прокуратурі та інших правоохоронних органах»;

0 «Адміністративно-правові режими» з інститутами: «Надзвичайна ситуація», «Воєнний стан», «Митний режим» тощо;

0 «Адміністративний примус» з інститутами: «Адміністративне запобігання (попередження)», «Адміністративне припинення», «Адміністративна відповідальність», «Адміністративна відповідальність юридичних осіб»;

0 «Адміністративно-процесуальне законодавство» з інститутами: «Загальні адміністративні процедури», «Процедури забезпечення прав і свобод громадян у сфері державного управління», «Нормотворча діяльність органів виконавчої влади», «Провадження у справах про адміністративні правопорушення», «Адміністративне судочинство» тощо;

О «Законодавство про контроль і нагляд у сфері державного управління»;

0 «Державне регулювання та управління в різних сферах державного життя» з інститутами: «Державне управління в економічній сфері» (законодавство про промисловість, капітальне будівництво, сільське господарство, у сфері фінансів і кредиту, про транспорт, зв'язок і т.

Щодо кодифікації адміністративного законодавства вже висловлювалося багато думок, рекомендацій. Триває пошук оптимальних варіантів цієї роботи, форм її здійснення. Звернемо лише увагу на те, що успіх кодифікації залежить від: ступеня наукової розробки проблеми кодифікації; підготовленості законодавства до кодифікації; рівня розвинутості законодавства; стану його системності та структурованості; наявності головного або декількох основних законів, які охоплюють найважливіші норми галузі.

Отже, адміністративне законодавство може бути кодифіковане як у межах своїх загальних засад (загальна кодифікація), так і в межах окремих підгалузей та інститутів права або сфер та галузей управління (спеціальна і галузева кодифікація). У всіх випадках кодифікація виступатиме як узагальнююче об'єднання значної частини існуючого нормативного масиву діючого адміністративного права.