91. А. Ф. Виноградов* ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Прежде чем приступить к анализу эффективности одного из видов

правоприменительной деятельности -административной юрисдикции

органов внутренних дел (ОВД), необходимо рассмотреть

основополагающие теоретические вопросы.

понятий эффективности права (правовых норм)и правоприменительной

деятельности, о понятии категорий эффективности.

Следует присоединиться к точке зрения о том, что эффективность

права и правоприменительной деятельности соотносятся между собой как

общее и особенное. Эффективность правоприменительной деятельности,

в том числе и административной юрисдикции ОВД, в определенной

степени производна от эффективности норм права. С другой стороны,

без учета эффекта правоприменительных действий нельзя судить об

эффективности правовых норм. Эти понятия действительно

взаимообусловлены и взаимосвязаны.

Достижение высокого уровня эффективности правовых норм, как

правило, свидетельствует о высокой эффективности

правоприменительной деятельности. Однако, на наш взгляд, низкий

уровень эффективности правовых норм не всегда связан с недостаточной

эффективностью правоприменительной деятельности. То есть можно

говорить об относительной самостоятельности эффективности

правоприменительной деятельности, в том числе и административной

юрисдикции ОВД. Бывает, что в процессе применения правовых

норм ОВД действуют безупречно, но на каких-то этапах достижения

цели не срабатывают другие звенья управленческой деятельности и

ожидаемый результат не наступает.

Важным вопросом решения проблемы оценки эффективности

__________________________________

*Заведующий юридическим отделом аппарата Законодательного собрания

Тверской области, кандидат юридических наук.

92. является определение понятия категорий эффективности.

Существуют различные точки зрения о понятии эффективности

правовых категорий. Многие авторы, изучавшие эту проблему,

склоняются к определению эффективности правоприменения как степени

достижения (реализации)целей, поставленных законодателем перед

правом, правовой нормой, уголовным наказанием,

правоприменительной деятельностью, либо как соотношения между

фактическим, реальным результатом и намеченной целью 1 . Данная

концепция может быть принята нами за основу понятия эффективности

административно-юрисдикционной деятельности ОВД. Следовательно,

об эффективности рассматриваемого вида правоприменительной

деятельности можно говорить как о соотношении целей

административной юрисдикции и ее результатов.

Важное значение для эффективности административно-

юрисдикционной деятельности ОВД имеет совокупность определенных

условий. Под условиями эффективности в юридической литературе

понимается совокупность обстоятельств, от наличия и учета которых

зависит уровень эффективности. К этим условиям, по нашему мнению, в

административно-юрисдикционной деятельности относятся:

-отражение в правовых предписаниях закономерностей развития

общества; наличие систематизированного и стабильного

законодательства; информированность адресатов о содержании

правовых запретов и санкций;

-оперативность производства по делам об административных

правонарушениях; процедура рассмотрения дела и наложения

взыскания; стабильность административно-карательной практики и

реальность исполнения санкций; режим законности в

правоприменительной деятельности; неотвратимость ответственности и

справедливость применяемых взысканий; сочетание административной

ответственности с иными мерами социального контроля; авторитет

органа внутренних дел.

Следует отметить, что в работах по проблеме эффективности

__________________________________

1 См.

правовых санкций в сфере охраны общественного порядка. М. , 1976. С. 97;

Шергин А. П. , Саввин М. Я. Административно-юрисдикционная деятельность ОВД

и пути повышения ее эффективности. М. , 1977. С. 121.

93. выделяется и такая категория, как факторы эффективности. Так Л. Л.

Попов, анализируя факторы эффективности административно-правовых

санкций, выделяет следующие группы факторов: а)нормы с

административной санкцией; б)правоприменители; в)

правонарушители; г)применение нормы 2 . По нашему мнению, уровень

решения этого вопроса в литературе еще недостаточно высок, о чем

свидетельствует тот факт, что не выработано четкого разграничения

факторов и условий эффективности. Представляется, что одной из задач

исследователей является дальнейшая разработка вопроса о факторах

эффективности.

По общему мнению, если эффективность правоприменительной

деятельности ОВД и ее составной части административной юрисдикции

представляет собой высокую степень достижения стоящих перед ними

задач (целей), то критериями эффективности будут числовые

обозначения, величины, параметры, которые ставятся в качестве задачи

(цели)данной деятельности. Каждый критерий эффективности

административной юрисдикции может быть выражен совокупностью

количественных показателей. При всей важности вопросов,

касающихся основных понятий теории эффективности, следует

отметить, что они наиболее решаемы, и притом весьма разнообразными

методами корреляционного, регрессионного, факторного анализа и т. д.

Особое внимание необходимо обратить на метод экспертных оценок и

факторный анализ.

Большинство авторов, изучавших эту проблему, считают, что при

определении показателей эффективности следует исходить из

принципиальной методологической посылки, согласно которой

эффективность определяется как отношение результата действия правовой

категории на общественные отношения к цели, определенной

законодателем, т.

Придавая важное значение научным исследованиям

эффективности административно-правовых санкций, следует

отметить, что проблема административно-юрисдикционной

деятельности ОВД не исчерпывается эффективностью применяемых

ими правовых санк-

2 См. Веремеенко И. И. , Попов Л. Л. , Шергин А. П. Социологическое исследование

эффективности административно-правовых санкций. М. , 1973. С. 121 -139.

94. ций, тем более что это -совокупный результат последних, а также

иных правовых и неправовых факторов. Административная юрисдикция

ОВД оказывает управляющее воздействие не только посредством

применения правовой санкции (не все дела об административных

правонарушениях завершаются постановлением о наложении взыскания),

но и всем процессом рассмотрения и разрешения дела о

правонарушении. Поэтому критерии эффективности административных

санкций, административной юрисдикции ОВД по уровню рецидива

административных правонарушений, предлагаемые А. П. Шергиным, Л. Л.

Поповым, М. Я. Саввиным, А. И. Силаевым и другими, являются

важнейшими, но не единственными показателями эффективности

административно-юрисдикционной деятельности ОВД.

Действующее законодательство об административных

правонарушениях (ст. 23, 225 КоАП РСФСР)по-разному определяет

цели административного взыскания и задачи производства по делам об

административных правонарушениях. На основе обобщения, группируя

цели-задачи административной юрисдикции ОВД в отдельные блоки, мы

предлагаем определять критерии эффективности административной

юрисдикции ОВД посредством конкретных показателей по каждому

блоку.

Исходя из содержания ст. 23 и 225 КоАП, цели-задачи

административной юрисдикции можно разделить на следующие блоки:

1)своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение

обстоятельств каждого административного правонарушения;

2)разрешение каждого дела об административном

правонарушении в точном соответствии с законодательством;

3)обеспечение выполнения вынесенного по делу постановления;

4)выявление причин и условий, способствующих совершению

административных правонарушений;

5)предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе

соблюдения законов;

6)укрепление правопорядка, законности.

Критериями эффективности каждого блока должны быть

соответствующие показатели, раскрывающие содержание деятельности

ОВД. Внедрение данной системы критериев в практику ОВД возможно,

ибо она раскрывает внутренний механизм юрисдикции и достижение

внешних целей, характеризует специфический объем работы, в конечном

счете способствует укреплению правопорядка, научному подходу к

рассматриваемой деятельности.

95. Оценивая правоохранительную деятельность ОВД, обычно

используют такие объективные показатели, как количество совершенных

административных правонарушений (в целом по стране, по отдельным

регионам), их уровень и динамика, в том числе и по нарушениям

общественного порядка, безопасности дорожного движения, пожарной

безопасности и т. д. Эти показатели являются отправными и позволяют

судить как о состоянии правопорядка, так и о тенденциях и

закономерностях развития правонарушений. "Однако количественная

характеристика этого явления сама по себе не может быть показателем

эффективности административно-юрисдикционной деятельности,

поскольку последняя почти не влияет на генезис правонарушений,

наличие которых обусловлено значительным количеством факторов

самого различного порядка "3 . Отмечая эту особенность, В. Н. Кудрявцев

видит полезный результат действия юстиции в основном в

предупреждении рецидива правонарушений и общепрофилактическом

воздействии на неустойчивых членов общества 4 . Не следует

"напрямую " связывать сокращение или увеличение правонарушений с

повышением или снижением эффективности юрисдикционных органов.

Хотя И. А. Галаган рассматривает в качестве показателя эффективности

административной ответственности сокращение правонарушений в

масштабе страны, республики и т. д. 5

Если учитывать совокупность всех факторов, послуживших

причиной изменений в состоянии и динамике правонарушений, то такая

связь действительно может быть.

эффективность работы ОВД с административными правонарушениями в

общественных местах и динамикой состояния и структурой

преступлений в общественных местах. Практика показывает, что

сокращение правонарушений может быть следствием снижения

активности ОВД, и наоборот, увеличение выявленных нарушений

может свидетельствовать об активизации борьбы с ними со стороны ОВД.

Поэтому сокращение или увеличение количества соответствующих

правонарушений, на наш взгляд, не может служить абсолютным

__________________________________

3 Шергин А П. Административная юрисдикция. М. , 1979. С. 130. 4 См. : Кудрявцев В. Н. Причины правонарушений. М. , 1976. С. 264. 5 См. : Галаган И. А. Теоретические проблемы административной ответственности

по советскому праву: Автореф. дисс. . . . докт. юрид. наук. М. , 1971. С. 22.

96. критерием оценки эффективности административной юрисдикции ОВД.

Данная деятельность имеет дело с уже совершившимся фактом

административного правонарушения, и объективным, главным

показателем ее эффективности по укреплению правопорядка и законности

может быть рассмотренная выше система критериев эффективности, в

частности и по рецидиву правонарушений.

Е. В. Смирнова*

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

ПРИ ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ

ВЕДОМСТВЕННОГО НОРМОТВОРЧЕСТВА

При существующей в России системе нормативных актов

значительная часть правовых норм, затрагивающих права и интересы

субъектов права, содержится в нормативных актах федеральных органов

исполнительной власти.

Многие федеральные законы, указы Президента РФ, постановления

Правительства Российской Федерации содержат нормы непрямого

действия, для реализации которых необходимо принятие нормативных

правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Статья 18 Конституции РФ установила, что права и свободы

человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение

законов, деятельность законодательной, исполнительной власти,

местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Для того чтобы было обеспечено данное требование Конституции,

одним из основных качеств, которым должен обладать ведомственный

нормативный акт, является его законность.

Создание системы мер, обеспечивающих законность

ведомственного нормотворчества, становится одним из тех условий, от

которых во многом зависит эффективность реализации ведомственных

__________________________________

*Заместитель начальника отдела Министерства юстиции РФ.

97. нормативных актов.

В юридической науке сложилась традиционная концепция

законности, сущность которой заключается в строгом и неуклонном

соблюдении и исполнении законов и подзаконных нормативных актов

всеми субъектами права - государственными органами, общественными

организациями, должностными лицами и гражданами 1 .

В то же время существует и другая позиция. Так, по мнению Н. Г.

Александрова, законность в широком аспекте означает требование

соблюдать законы всеми субъектами права. Законность, понимаемая в

узком аспекте, означает соблюдение законов именно должностными

лицами государства. То есть законность распространяется только на

деятельность государственного аппарата 2 .

Н. В. Витрук говорит о том, что законность как раз и состоит в том,

что должностные лица полно выполняют требования законов,

выявляют нарушения закона, пресекают их, восстанавливают

нарушенные права и привлекают виновных к юридической

ответственности. Законность поэтому обязательно должна

характеризоваться наличием эффективного механизма защиты действия

законов государства, в том числе защиты прав и законных интересов

граждан, других субъектов права. Нарушения законов, совершенные

гражданами и другими лицами, не выступают в качестве нарушений

законности, они суть нарушения правопорядка в обществе. Это,

разумеется, не освобождает граждан от юридической ответственности за

любое правонарушение 3 .

Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод о том,

что относительно ведомственного нормотворчества более применимо

понятие законности в узком смысле: федеральный орган исполнительной

власти, в частности его руководитель или лицо, исполняющее его

обязанности, обязан обеспечить соответствие подписан-

1 См. : Строгович М. С. Проблемы общей теории права //Избр. труды. М. ,

1990. Т. I. C. I 12; Лазарев В. В. Теория государства и права. М. , 1992. С. 174;

Лисюткин А. Б. Теория государства и права /Под ред. проф. Н. И. Матузова и

проф. А. В. Малько. М. , 1997. С. 514. 2 См. : Александров Н. Г. Право и законность в период развернутого

строительства коммунизма. М. , 1961. С. 105-106. 3 См. : Витрук Н. В. Общая теория государства и права /Под ред. проф. М. Н.

Марченко. М. , 1998. Гл. XXIV. С. 509.

98. ного им документа законодательству РФ (п. 2 Постановления

Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (с изменениями и

дополнениями); п. 1 и 9 Правил подготовки нормативных правовых

актов и их государственной регистрации, утвержденных

Постановлением Правительства РФ № 1009; п. 3 Указа Президента РФ от

2 мая 1996 г. № 642).

Российское законодательство предусматривает административный

и судебный способы обеспечения законности ведомственного

нормотворчества.

В рамках административного способа осуществляется контроль за

соответствием издаваемых ведомствами актов законодательству

России.

Реализация этой функции возложена на Генеральную прокуратуру и

Минюст России.

Генеральная прокуратура, осуществляя контроль, проводит проверки

в федеральных органах. При обнаружении незаконного нормативного

акта она вправе вносить протест в федеральный орган либо в суд.

Минюст осуществляет контроль за соответствием ведомственных

актов законодательству РФ:

-при проведении юридической экспертизы представленного на

государственную регистрацию нормативного правового акта;

-при проведении проверок в федеральных органах

исполнительной власти правильности представления актов на

государственную регистрацию;

-в случаях поступления в Минюст жалоб граждан либо по

сообщениям средств массовой информации о незаконном

ведомственном акте - при направлении запроса о представлении такого

акта в Минюст.

Минюст также вправе обратиться в Правительство с предложением

об отмене не соответствующего законодательству нормативного

правового акта федерального органа исполнительной власти.

Кроме того, ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в

Российской Федерации " предусмотрено право Уполномоченного

рассматривать жалобы на решения государственных органов, если ранее

заявитель обжаловал эти решения в судебном или административном

порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Судебный способ обеспечения законности ведомственного

нормотворчества реализуется посредством обжалования незаконного ве-

99. домственного нормативного правового акта в Верховный Суд в порядке,

предусмотренном ГПК.

В соответствии с Налоговым кодексом нормативные акты налоговых

органов могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Как показывает практика, действенность этих способов для

предупреждения издания ведомственных нормативных актов,

противоречащих законодательству, недостаточна.

Что касается административного способа, то законодательство

предоставляет Минюсту России право осуществлять контроль

(направлять запросы о представлении нормативных правовых актов и

проводить их юридическую экспертизу), но не дает ему право

обратиться непосредственно в Верховный Суд с жалобой на незаконный

нормативный акт.

Относительно судебного способа нужно отметить, что его

применение имеет целью отмену полностью или частично не

соответствующего законодательству ведомственного нормативного

акта. Но такая отмена имеет обратную сторону: во многих случаях в

соответствии с нормами законов, указов, постановлений требуется

издание инструкций, правил, других нормативных правовых актов,

определяющих порядок реализации норм, установленных актами

законодательства (например, ведомству поручается определить порядок

выдачи документа, его форму либо перечень документов, которые

гражданину следует предъявить для практической реализации своего

права, и т. п. ), и при отсутствии такого порядка право не может быть

реализовано.

Кроме того, с принятием Налогового кодекса возникла коллизия

норм о подведомственности дел по жалобам на нормативные акты

Министерства по налогам и сборам: согласно ГПК РСФСР,

ведомственный нормативный акт может быть обжалован в Верховный

Суд; в соответствии с Налоговым кодексом нормативный акт

налогового органа может быть обжалован в арбитражный суд.

Законность в сфере ведомственного нормотворчества может быть

обеспечена при наличии ряда условий.

Во-первых, необходимо принять федеральные законы о

нормативных актах и о процессе ведомственного нормотворчества. Во

многих зарубежных странах приняты законы о нормативных актах либо о

100. правотворчестве 4 . В Венгрии, например, использован способ определения

компетенции правительства и центральных министерств путем

установления перечня наиболее важных вопросов, по которым запрещено

регулирование иными актами, кроме законов (Закон XI от 29 декабря 1987

г. "О правотворчестве ").

Критерии, установленные Указом Президента РФ от 14 августа 1996

г. № 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти ", по

которым функции одного федерального органа должны отграничиваться

от функций другого федерального органа, настолько "размыты " и

неконкретны, что можно говорить об отсутствии четкого и однозначного

определения компетенции федеральных органов исполнительной власти (в

том числе и в области нормотворчества).

Необходимо дать законодательное определение нормы права и

нормативного правового акта, правового положения субъектов

ведомственного нормотворчества (видов федеральных органов

исполнительной власти, их функций), общественных отношений, которые

могут быть урегулированы ведомственными актами.

При этом компетенцию федеральных органов исполнительной власти

можно определить следующим образом: дать закрытый перечень

вопросов, по которым не может осуществляться ведомственное

регулирование, и перечень вопросов, по которым ведомственное

регулирование допускается и который может быть расширен

нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ.

Регулирование указанных вопросов должно осуществляться

федеральными законами. Необходима четкая регламентация деятельности

органов исполнительной власти, с тем чтобы сделать "прозрачными "для

граждан, организаций, государственных органов других ветвей власти

механизм и законы функционирования этой системы.

Если вопрос о возможности принятия на ведомственном уровне

новых правовых норм решен (хотя и в постановлении Правительства РФ, а

не в законе), то в регламентации общественных отношений, которые могут

быть урегулированы актами данного уровня, существует пробел

(исключение составляют гражданское право, жестко ограничивающее

ведомственное нормотворчество в этой отрасли, и уголовное право,

вообще запрещающее такое нормотворчество).

4 См. : Исполнительная власть, сравнительно-правовое исследование /Под ред.  В. В. Маклакова. М, 1995.

101. Во-вторых, значительное внимание должно уделяться правовому

воспитанию граждан, направленному на формирование взглядов,

ценностных ориентации, обеспечивающих строгое и неуклонное

соблюдение правовых норм всеми участниками процесса ведомственного

нормотворчества.

Г. Ф. Шершеневич так писал о законности: "Чувству совести в

области нравственности соответствует чувство законности в области

права. Как чувство совести представляет лучшее обеспечение

нравственного порядка, так чувство законности является лучшей

гарантией правового порядка ". И далее: "Чувство законности,

побуждающее к соблюдению велений объективного права, хотя бы

вопреки собственным интересам, хотя бы при несочувствии содержанию

требования, -находится в состоянии взаимной обусловленности к

законности управления. Законность управления воспитывает чувство

законности, но чувство законности поддерживает законность управления.

Лица, которые стоят во главе управления и дают толчок всему

государственному механизму, сами вышли из среды общества, и если они

там усвоили себе чувство законности, будут держаться законных форм,

потому что они сами привыкли к форме и потому, что они предвидят силу

оппозиции в случае отступления. Напротив, пропитанные духом

усмотрения и произвола граждане, став у власти, высшей или низшей,

легко будут нарушать законность, если только им представится

целесообразным допустить исключение из нормы " 5 .

И, наконец, в-третьих, необходимо создание четко действующего в

рамках принципов законности, целесообразности и справедливости

механизма ответственности.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих

регулируется ФЗ "Об основах государственной службы Российской

Федерации ", Указом Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по

укреплению дисциплины в системе государственной службы "6.

__________________________________

5 Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М. , 1910. Вып. 1. С. 293-294. 6 Дисциплинарная ответственность в ряде федеральных органов

исполнительной власти регулируется специальными нормативными актами:

Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил, Положением о прохождении

службы в органах внутренних дел, Положением о прохождении службы в

органах налоговой полиции, и др.

102. Статья 14 ФЗ "Об основах государственной службы Российской

Федерации " устанавливает, что за неисполнение или ненадлежащее

исполнение государственным служащим возложенных на него

обязанностей (должностной проступок)на государственного служащего

могут налагаться органом или руководителем, имеющими право

назначать государственного служащего на государственную должность

государственной службы, дисциплинарные взыскания.

Указом Президента РФ № 810 установлено, что однократным

грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы,

влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам

федеральных органов исполнительной власти мер дисциплинарной

ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности,

является нарушение федеральных законов, указов Президента РФ,

неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов,

указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов.

Вместе с тем достаточно четкого, конкретного определения состава

правонарушения в области ведомственного нормотворчества

законодательство не содержит. Это создает простор для субъективного

решения вопросов квалификации нарушения и выбора меры

дисциплинарного взыскания. Проблема возникает также и в определении

вины.

Таким образом, в отношении правонарушений в области

ведомственного нормотворчества необходимо на законодательном

уровне определить: какие деяния являются правонарушениями;

основания ответственности: в чем должно выразиться деяние, чтобы лицо

могло быть привлечено к ответственности; наличие вины; кто является

субъектом ответственности за издание незаконного ведомственного

нормативного правового акта; установить вид и меры ответственности;

определить орган, должностных лиц, которые вправе привлекать к

ответственности, и процедуру привлечения к ответственности.