55. А. К. Соловьева* ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО: СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ

Совершенствование процессуального механизма привлечения к

административной ответственности и реализация положений

Конституции РФ об административном процессе и административном

судопроизводстве зависят от уровня научных и практических

исследований данных правовых институтов.

и административного права пока нет необходимой теоретической

базы административного процесса и административного

судопроизводства, которая послужила бы основой для принятия

соответствующих кодификационных актов.

Отсутствие среди административистов единого подхода к

определению понятий "административный процесс ",

"административное дело ", "административное судопроизводство "

привело к отождествлению в юридической литературе и судебной

практике, в том числе и Конституционного Суда РФ, институтов

административного судопроизводства и производства по делам об

административных правонарушениях. Подобная точка зрения

представляется спорной, так как данные институты имеют различные

цели, предмет и задачи.

Сложность в соотношении этих правовых категорий объясняется

особым положением суда в процессе привлечения граждан и

юридических лиц к административной ответственности. На суд

возложено выполнение двойной задачи. Во-первых, он является

субъектом административно-юрисдикционной деятельности,

урегулированной нормами административного процессуального права.

И в перспективе в соответствии с проектом КоАП перечень составов,

подведомственных суду, будет расширяться.

Во-вторых, суд осуществляет контроль за деятельностью субъек-

__________________________________

*Старший преподаватель кафедры административного права Северо- Западной академии государственной службы.

56. тов административной юрисдикции.

рассмотрении и разрешении публично-правовых споров о законности и

обоснованности правовых актов и действий органов и лиц,

уполномоченных налагать административные взыскания. В данном

случае суд является субъектом административного судопроизводства.

Особая роль суда и проблема соотношения понятий "производство

по делам об административных правонарушениях " и "административное

судопроизводство " порождают трудности при формировании

понятийного аппарата данных правовых институтов. На практике как

равнозначные употребляются термины "административное дело ", "дело

об административном правонарушении ", "административный

материал ". На наш взгляд, эти термины обозначают различные правовые

понятия. Наиболее точным для административно-юрисдикционной

деятельности является термин "дело об административном

правонарушении ". В свою очередь, под термином "административное

дело " следует понимать публично-правовой спор о законности правовых

актов и действий (бездействия)субъектов публичного управления.

Попытка разграничить рассматриваемые понятия была предпринята

ФКЗ "О военных судах Российской Федерации " (ст. 7), где впервые

на уровне конституционного законодательства выделены: дела об

административных правонарушениях, совершенных военнослужащими,

и административные дела о защите нарушенных прав, свобод и

охраняемых законом интересов военнослужащих от действий

(бездействия)органов военного управления, воинских должностных лиц

и принятых ими решений. Аналогичный подход отражен и в проекте

Федерального конституционного закона "О судах общей юрисдикции

в РФ ".

Разграничение производства по делам об административных

правонарушениях и административного судопроизводства позволит

разработать необходимую законодательную базу судебно-

процессуального порядка обжалования постановлений по делам об

административных правонарушениях.

постановления административно-юрисдикционных органов,

поступающих в суды общей юрисдикции РФ, пока невелико: всего 23

300 за 1998 г. Тем не менее их количество растет и в 1998 г. увеличилось

на 20, 7 %.

Актуальность законодательного регулирования судебного

пересмотра постановлений по делам об административных

правонарушениях сейчас приобретает новое звучание в связи с

Постановлением

57. Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. "По делу о проверке

конституционности ч. 2 ст. 266 и п. 3 ч. 1 ст. 267 Кодекса РСФСР об

административных правонарушениях ". Применение данного акта вызвало

много проблем в судах. Назовем лишь некоторые из них.

Из-за противоречивого толкования законодательства судами всех

уровней на практике возникла такая ситуация, когда постановление о

наложении административного взыскания может быть пересмотрено

судом: и в порядке ст. 274 КоАП РСФСР, и в порядке, предусмотренном

гл. 24 ГПК РСФСР, и в порядке, установленном ст. 331 УПК РСФСР.

Так, в Санкт-Петербурге жалобы на постановления судей районных

судов по делам об административных правонарушениях рассматривает

судебная коллегия по уголовным делам Санкт-Петербургского городского

суда. При этом она руководствуется нормами УПК РСФСР об

обжаловании определений и постановлений суда первой инстанции.

Кроме того, загруженность судов и неясность в определении

сроков подачи и рассмотрения жалоб по данной категории дел приводят к

тому, что к моменту пересмотра дела истекает двухмесячный срок

привлечения виновного к административной ответственности и

пересмотр завершается прекращением производства по делу, теряя при

этом свой смысл.

Очевидно, что только скорейшее введение на всей территории

Российской Федерации единого порядка судебного обжалования

постановлений по делам об административных правонарушениях

способно обеспечить законность деятельности субъектов

административной юрисдикции и гарантировать судебную защиту

конституционных прав и свобод граждан, принимая во внимание, что

только в 1998 г.

наложении административных взысканий были признаны обоснованными.

Полагаем, что положения нового КоАП о судебном порядке

обжалования и опротестования постановлений и иных актов и действий

(бездействия)по делам об административных правонарушениях могли бы

разрабатываться по следующим направлениям.

Первоначально необходимо решить вопрос о том, в каком порядке

(кассационном или апелляционном)должны пересматриваться дела об

административных правонарушениях.

Наиболее приемлемым и юридически обоснованным с точки

зрения защиты прав и свобод человека и гражданина представляется

58. апелляционный порядок обжалования. В ходе апелляционного

рассмотрения дела в полном объеме у суда появляется возможность

истребовать и изучить дополнительные документы, вызвать

дополнительных свидетелей, что уменьшает возможность судебной

ошибки и служит большей гарантией защиты прав лица, подавшего

жалобу.

При этом необходимо учесть уже существующий опыт

арбитражного судопроизводства, где действует апелляционный

порядок обжалования решений арбитражного суда о взыскании с

организаций и граждан штрафов государственными органами,

выполняющими контрольные функции.

Особо тщательно следует подойти к решению вопросов о сроках

привлечения к административной ответственности и процессуальных

сроках рассмотрения дела, о моменте вступления в силу постановлений

о наложении административных взысканий, о сроках обжалования

постановлений и иных действий, совершаемых в административно-

юрисдикционном производстве (административное задержание, личный

досмотр и др. ). Точное определение сроков будет способствовать не

только своевременному восстановлению нарушенных прав граждан и

организаций, но и своевременному привлечению к административной

ответственности виновных лиц.

Новый КоАП должен быть согласован с проектом ГПК РФ, из

которого необходимо исключить нормы о порядке обжалования

постановлений о наложении административных взысканий, так как это

противоречит публично-правовой природе данного вида споров.

Дальнейшее совершенствование судебно-процессуального порядка

обжалования постановлений по делам об административных

правонарушениях как одного из вида публично-правовых споров

должно быть продолжено при формировании единого

законодательства РФ об административном судопроизводстве.

59. А. В. Поморжанский*

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАКТИКИ

АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Общеизвестно, что принятый еще в 1985 г. КоАП РСФСР,

действующий в настоящее время и имеющий задачей "охрану

общественного строя СССР, социалистической собственности. . .

укрепление социалистической законности. . . " (ст. 1), давно нуждается в

существенных изменениях с учетом реалий современности.

Необходимость в таких изменениях диктуется также вступившим

в силу с декабря 1998 г. ФЗ "О мировых судьях ", согласно которому

мировой судья рассматривает дела об административных

правонарушениях, отнесенные к компетенции мирового судьи КоАП РФ.

Но Кодекса РФ еще нет, а действует старый с аббревиатурой РСФСР. Это

тормозит реализацию законов субъектов Российской Федерации о

мировых судьях, так как назначение (избрание)мирового судьи, не

наделенного КоАП полномочиями административной юрисдикции

лишено смысла.

С 1990 г. существует следующая проблема особого

административного производства.

Общим правилом возбуждения административного дела является

составление протокола об административном правонарушении. Не кто

является "уполномоченным на то должностным лицом " (ст. 234 КоАП

РСФСР), могущим составить протокол об административном проступке,

предусмотренном ст. 165 1 КоАП РСФСР, т. е. за проявленное неуважение к

суду?

Поскольку ст. 165 1 входит в гл. 14 Кодекса ("Административные

правонарушения, посягающие на установленный порядок

управления "), где изложены проступки, по которым протокол

составляется работниками милиции, то, видимо, и по ст.

может быть составлен работником милиции на основании заявления

судьи, выписки из протокола судебного заседания.

Существует в административном праве позиция, согласно кото-

__________________________________

*Заместитель председателя Новгородского областного суда

60. рой перечень категорий должностных лиц, уполномоченных составлять

протоколы об административных правонарушениях, можно определить

исходя из содержания ст. 203-224 1 , входящих в гл. 16 КоАП 1 РСФСР

("Подведомственность дел об административных правонарушениях "). В

этих статьях перечислены лица, уполномоченные рассматривать дела об

административных правонарушениях и налагать административное

взыскание. Очевидно, что они вправе также составлять протоколы о

соответствующих правонарушениях.

Согласно ст. 202 КоАП РСФСР, дела об административных

правонарушениях, предусмотренных ст. 165 1 Кодекса ("Проявление

неуважения к суду "), рассматривают судьи. Следовательно, они вправе

составлять протокол (постановление)о совершении указанных

проступков. При этом в законе не содержится каких-либо препятствий к

тому, чтобы судья, возбудивший административное производство,

рассматривал это же дело и налагал на виновных лиц взыскания,

предусмотренные административным законом.

Однако изложенная позиция, безусловно, ставит под сомнение

объективность и беспристрастность такого рассмотрения

административных дел о проявлении неуважения к суду.

20 мая 1997 г. Конституционный Суд РФ в Постановлении по

запросу Новгородского областного суда сформулировал правовую

позицию о конфискации на основании п. 4 и 6 ст. 242 и ст. 280

Таможенного кодекса РФ следующим образом: "Вынесение

таможенными органами постановления о конфискации имущества в виде

санкции за таможенное правонарушение при наличии гарантии

последующего судебного контроля, как способа защиты прав

собственника, не противоречит Конституции Российской Федерации ".

Но в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. со

ссылкой на ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой "никто не

может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда ",

признаны не соответствующими Конституции ст. 266 Таможенного

кодекса РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП РСФСР в той мере, в какой они

допускают применение конфискации без судебного решения.

Это постановление распространяется на все случаи, когда встает

вопрос о применении административной санкции в виде конфискации

имущества. Но как справедливо сказано в Особом мнении судьи Н. В.

Витрука, данное Постановление Конституционного Суда РФ больше

создает проблем, чем решает их.

Согласно ст. 222 КоАП РСФСР, дела об административных пра-

61. вонарушениях, предусмотренных ст. 85 (за нарушение правил охоты)

настоящего Кодекса, рассматривают и налагают взыскания органы,

осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил

охоты. Санкция ст. 85 КоАП РСФСР предусматривает, в частности,

взыскание в виде конфискации находящихся в личной собственности

нарушителя ружей и других орудий охоты.

На практике возникает двусмысленное положение: с одной стороны,

суд не уполномочен рассматривать дела об административных

правонарушениях, предусмотренных ст. 85 КоАП РСФСР (см. ст. 202

КоАП), а с другой, как постановил Конституционный Суд, - только суд

может налагать взыскание в виде конфискации.

В административной практике встречаются случаи, когда основное

взыскание за административный проступок налагается уполномоченным

должностным лицом какой-либо инспекции, а решение вопроса о

применении конфискации по тому же делу передается судье на

рассмотрение в порядке административного производства.

Пробел в правовой регламентации подобных ситуаций должен

быть очевидным для законодателя.

В практике возникают также ситуации, когда в процессе обжалования

постановления о привлечении к административной ответственности, его

отмены и направления дела на новое рассмотрение истекает

двухмесячный срок со дня совершения правонарушения, в течение

которого может быть наложено административное взыскание (ч. 1 ст. 38

КоАП РСФСР). С целью избежать административного взыскания

заинтересованное лицо (привлеченный)может искусственно затягивать

движение административного дела.

В связи с этим установленный ч. 1 ст. 38 КоАП РСФСР

двухмесячный срок для наложения административного взыскания

представляется недостаточным. В настоящее время он не отвечает

основной цели административного взыскания - предупреждению

новых правонарушений.

Что касается конфискации, то на этот вид административного

взыскания не следовало бы вообще распространять определенные

сроки, если вина лица в совершении административного проступка

установлена постановлением по делу об административном

правонарушении, даже когда дело прекращается в связи с пропуском

срока привлечения к административной ответственности.

В редакции Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 мая

1987 г. в КоАП РСФСР включена ст. 153 об ответственности за

62. незаконные операции с иностранной валютой и платежными

документами. До настоящего времени редакция ч. 1 этой статьи не

изменена: предусматривается наступление административной

ответственности, "если стоимость предмета незаконной операции не

превышает двадцати пяти рублей ". Это указание закона является

безусловным и не предполагает административную ответственность за

незаконную операцию с иностранной валютой на сумму, например, 26

руб. В последнем случае раньше наступала уголовная ответственность

по ст. 88 УК РСФСР. УК РФ 1996 г. вообще не предусматривает

ответственности за такие действия.

Естественно, что в настоящее время административным

проступком по ч. 1 ст. 153 КоАП РСФСР должны признаваться

незаконные операции с иностранной валютой независимо от

стоимости предмета незаконной операции. Однако редакция указанного

административного закона остается с 1987 г. неизменной, что вызывает

споры правоприменителей по этому вопросу.

Прошло более пяти лет с момента введения на территории России

административной ответственности за продажу, сдачу в прокат и иное

незаконное использование экземпляров произведений или фонограмм (ст.

150 КоАП РСФСР). Предметом административного правонарушения

здесь являются произведения - объекты авторского права,

перечисленные в Законе РФ от 9 июля 1993 г. "Об авторском праве и

смежных правах ".

Если в законе четко прописаны такие действия субъекта

правонарушения, как продажа, сдача в прокат контрафактных

экземпляров произведений или фонограмм, то такое не менее

распространенное с целью материального обогащения в сфере

предпринимательства действие, как обмен контрафактных экземпляров

произведений или фонограмм, не нашло четкой редакции.

В административной практике встречаются случаи, когда органы,

уполномоченные рассматривать дела о таких административных

правонарушениях, в своем постановлении, прекращая

административное дело производством, делают вывод, что

законодательством не установлено запрета на обмен объектов

авторского права.

Мы полагаем, что такой "обмен " можно квалифицировать как

иное незаконное использование в коммерческих целях экземпляров

произведений или фонограмм, если они являются контрафактными.

Однако редакцию ст. 150 4 КоАП РСФСР следовало бы уточнить во

избежание различного толкования закона.

63. Мы рассмотрели лишь незначительную часть проблем,

возникающих при осуществлении административно-юрисдикционной

деятельности. В связи с принятием нового КоАП РФ проблемные

вопросы, конечно же, не исчезнут, но главное - о них надо говорить. .