§ 2. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов

Основаниями для установления САПР выступают экстраординарные ситуации социального и природнотехногенного характера,.создание объектаносителя САПР (образование заповедника, создание пункта пропуска через государственную границу), возникновение иных факторов, требующих режимного регулирования.

САПР могут быть рассмотрены как институт административного права. Их правовой основой выступают Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства России, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы и иные правовые акты субъектов Федерации.

Нельзя недооценивать роль конституционных норм. Вопервых, Конституция Российской Федерации осуществляет первичную легализацию таких САПР, как чрезвычайное и военное положение, режимов государственной границы, пограничных зон, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88). Вовторых, в Конституции закреплены основополагающие положения и принципы функционирования САПР — принцип неприкосновенности основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального установления (ч. 3 ст. 15, п. «б», «в» ст. 102), отнесение САПР к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации (п. «б», «з», «к» ст. 72).

В законах определяются вид правового режима и его носитель, основания введения, субъект, осуществляющий режимное управление, режимные меры и правила деятельности. Поскольку САПР в основном связаны с ограничением, принуждением, ответственностью, их первичное юридическое закрепление производится законами, при этом удельный вес правительственных и ведомственных актов в регулировании должен быть сведен к минимуму.

Тем не менее без последующей конкретизации законов применительно к определенной ситуации, территории или объекту обойтись невозможно. Такую детализацию осуществляют Президент в отношении важнейших государственноправовых режимов, Правительство в отношении режимов, имеющих общефедеральное значение, федеральные органы исполнительной власти — в отношении режимов, действующих на подведомственных им территориях или объектах.

САПР устанавливается в том случае, когда иные меры административноправового регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (безопасность, охрану, нормализовать обстановку), добиться необходимого правового состояния социального объекта.

• дополнительные запреты и связывания, причем режим не просто ограничивает какоелибо поведение, а предусматривает превентивный контроль за исполнением этого требования;

• специальные административные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил — государственная экспертиза, государственный мониторинг, государственная регистрация, лицензирование;

• разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить те или иные права. Такой порядок зачастую связан с должностным усмотрением лица, который может отказать в выдаче разрешения, если посчитает это нецелесообразным;

• система контроля и надзора за выполнением режимных требований физическими, юридическими лицами, а также должностными лицами. К ним относятся «сплошная» и выборочная проверка соблюдения правил, оперативнорозыскные мероприятия, пресекательные меры и меры ответственности;

• организационнотехническое обеспечение установленных режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения. К таким мерам можно отнести использование транспортных средств, связи, специального оборудования,

предназначенного для досмотра, осмотра местности, и т. д.

Многие правовые режимы законодатель определяет как комплексные, используя категории «особый правовой режим», «особый режим», «специальный режим охраны». Тем самым подчеркивается, что, вопервых, в конструировании этих режимов принимают участие нормы нескольких отраслей права — конституционного, административного, международного, муниципального, финансового права, а вовторых, эти режимы затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Это касается режима исключительной экономической зоны, закрытого административнотерриториального образования, режима в зоне проведения контртеррористической операции.

Итак, к признакам САПР относятся:

• сфера их применения — они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации, в связи с выполнением органами государственной власти и местного самоуправления своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;

• предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административноправовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;

• обязательными субъектами особых правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти;

• при регулировании правоотношений, возникающих между населением и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административноправовой метод воздействия;

• нарушение правил режима влечет за собой меры дисциплинарного и административного принуждения.

Регулятивные свойства САПР проявляются в использовании специального административного инструментария, образующего режимные приемы регулирования. Вопервых, зонирование территории (объекта), означающее разграничение территории на определенные зоны, в которых действуют особые правила, но в целом они взаимосвязаны между собой. Вовторых, создание специальных постоянных или временных органов, наделенных компетенцией по поддержанию режима. На них возлагаются обязанности по применению административных мер для обеспечения соблюдения режимных правил, контроля процесса реализации прав и обязанностей другими участниками и его «коррекции» в случае отклонения от установленных требований. Втретьих, особые режимные правила жизнедеятельности населения, пребывания и передвижения по режимной территории, пользования имуществом, земельными участками, пропускной режим; правила ведения хозяйственной деятельности, в том числе правила обращения с имуществом, запрещение отдельных видов предпринимательской деятельности, обязанности проведения охранных, защитных и спасательных мероприятий. Вчетвертых, закрепление правового положения объекта (носителя режима) — особого статуса заповедника, ЗАТО, документа, содержащего сведения, составляющие государственную тайну.

САПР, с одной стороны, предоставляют возможность органам власти эффективно действовать в различных социальных ситуациях, обеспечивая реальное выполнение ими своих функций, с другой — являются важнейшим правовым средством обеспечения правосубъектности граждан и организаций. Они делают «прозрачными» применяемые административные меры, заранее информируют участников о возможных санкциях, ограничивают административную импровизацию и расширяют свободное усмотрение должностных лиц при выборе средств принудительного воздействия.