3. Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов

Государственный контроль (надзор) в области природопользования и охраны природных ресурсов является главнейшей функцией федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.

В последние годы Правительством РФ предприняты конкретные меры в этом направлении деятельности.

Под стационарным пунктом наблюдений понимается комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей природной среды, ее загрязнения.

В целях получения достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения вокруг стационарных пунктов наблюдений создаются охранные зоны в виде земельных участков и частей акваторий, ограниченных на плане местности замкнутой линией, отстоящей от границ этих пунктов на расстоянии, как правило, 200 метров во все стороны. Что касается размеров и границ охранных зон стационарных пунктов наблюдений, то они определя-ются в зависимости от рельефа местности и других условий.

В соответствии же со ст. 15 указанного Закона Правительство РФ постановлением от 21 декабря 1999 г. № 1410 утвердило Положение о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении.

Единый государственный фонд данных представляет собой упо-рядоченную, постоянно пополняемую совокупность документирован-ной информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, получаемой в результате деятельности Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Федерации, фи-зических и юридических лиц независимо от их организационно-правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния окружающей природой среды, ее загрязнения.

Централизованный учет документов Единого государственного фонда данных, методическое руководство по комплектованию, учету, систематизации документов и их структуре, обеспечению их сохранности и совместимости форматов представления данных на элек-тронных носителях осуществляются Всероссийским научно-иссле-довательским институтом гидрометеорологической информации — Мировым центром данных.

Информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также о чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают или могут оказать негативное воз-действие на окружающую природную среду, предоставляется в Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды юридическими и физическими лицами в соответствии с Положением о предоставлении такой информации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 14 февраля 2000 г.

Указанная информация предоставляется:

а) для обеспечения потребностей государства, физических и юридических лиц в этой информации;

б) своевременного выявления и прогнозирования загрязнения ок-ружающей природной среды, развития опасных природных явлений и резких изменений погоды, которые могут угрожать жизни и здоро- вью населения, безопасности полетов авиации, мореплаванию и наносить ущерб окружающей среде и отраслям экономики;

в) ведения Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнения.

Одним из элементов охраны окружающей среды является контроль органов исполнительной власти за выбросами вредных веществ в атмосферный воздух. В целях реализации ст. 12 и 14 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 7-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» Правительство РФ постановлением от 2 марта 2000 г. № 183 утвердило Положение о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него. Этим постановлением Правительство определило, что Минприроды России:

разрабатывает и утверждает порядок и методы определения нор-мативов выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и времен-но согласованных выбросов и порядок выдачи разрешений на указанные выбросы;

утверждает предельно допустимые нормативы вредных физи-ческих воздействий на атмосферный воздух, методы определения этих нормативов и виды источников, для которых они устанавливаются;

совместно с Минздравсоцразвития России утверждает порядок выдачи разрешений на вредные физические воздействия на атмосферный воздух для стационарных источников таких выбросов (пред-приятий и других юридических лиц).

Предельно допустимые и временно согласованные выбросы уста-навливаются разрешениями, выдаваемыми территориальными органами Минприроды России, по форме, утверждаемым этим Министер-ством.

Кроме того, постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2002 г. № 372 утверждено Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, которым опре-делены основные задачи и функции по данному учету Минприроды России, Минздравсоцразвития России и их территориальным органам.

В целях объединения усилий федеральных органов исполнительной власти ( Минприроды, Минздравсоцразвития России и их территориальных органов), осуществляющих государственный мониторинг окружающей природной среды в пределах своей компетенции, Правительство РФ постановлением от 23 августа 2000 г.

« « 210 янием окружающей природной среды.210

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и последствиями этого влияния на растительный и животный мир и обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в ок-ружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Данная служба осуществляется указанными выше федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации через систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, расположенных в различных при-родно-климатических районах, городах и промышленных центрах и на водных объектах с различной антропогенной нагрузкой, средств наблюдений авиакосмического и морского базирования (государствен-ную и ведомственные наблюдательные сети).

Основными задачами государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды являются:

обеспечение проведения наблюдений за состоянием окружающей природной среды, оценка происходящих в ней изменений и прогнозирование следующих опасных явлений и факторов: стихийные бедствия; неблагоприятные природные условия для отдельных на-правлений хозяйственной деятельности (сельское хозяйство, лесное и водное хозяйство, энергетика, транспорт и т. д.); антропогенные изменения состояния окружающей природной среды — химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и иные процессы; изменение климата и др.;

обеспечение органов государственной власти Российской Феде-рации, органов государственной субъектов Федерации и органов местного самоуправления данными о фактическом состоянии окружаю- щей природной среды, ее загрязнении, а также информацией о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии;

обеспечение органов и организаций, входящих в Единую госу-дарственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оперативной и прогностической информацией о состоянии окружающей природной среды в целях обеспечения безопасности населения и снижения ущерба экономике от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации необходимой информацией о состоянии окружающей природной среды для решения задач социально- гигиенического мониторинга;

представление необходимой информации в Единый государ-ственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, в иные фонды и банки данных о состоянии окружающей природной среды и другие задачи.

Одной из задач в сфере охраны природы является организация и проведение государственной экологической экспертизы.

Обязательной государственной экологической экспертизе на фе-деральном уровне подлежат следующие объекты:

проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нор-мативно-технических и инструктивно-методических документов, ут-верждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов и охрану окружаю-щей природной среды;

материалы, подлежащие утверждению органами государственной власти Российской Федерации и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на терри-тории Российской Федерации, в том числе:

а) проекты комплексных и целевых федеральных социально-эко-номических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;

б) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользо-вания и ведения хозяйственной деятельности;

в) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;

г) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;

д) проекты схем расселения, природопользования и территори-альной организации производительных сил крупных регионов и на-ционально-государственных образований;

е) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в ко-торых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;

ж) проекты комплексных схем охраны природы Российской Феде-рации и другие материалы и проекты.

Заключением государственной экологической экспертизы явля-ется документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифи-цированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на по-вторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

Следует отметить, что за нарушение законодательства об экологической экспертизе установлена административная ответствен-ность, предусмотренная ст. 8.4 КоАП РФ, которая состоит из трех частей. Часть первая предусматривает административную ответ-ственность за невыполнение требований законодательства об обяза-тельности проведения государственной экологической экспертизы. Часть вторая устанавливает административную ответственность за осуществление деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экспертизы. Часть третья рассматривает в качестве административного правонарушения незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.

Актуальной проблемой для России остается осуществление государственного мониторинга окружающей среды. Под государственным мониторингом окружающей среды (государственным экологическим мониторингом) понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений ее состояния под воздействием природных и антропогенных факторов. Эко-логический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентально-го шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Экологический мониторинг осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору в целях:

наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия;

оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;

обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей сре-ды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) умень-шения неблагоприятных последствий таких изменений.

Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется:

а) при разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;

б) разработке федеральных программ в области экономического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Федерации, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;

в) осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;

г) прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;

д) подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.

Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) определены задачи и других федеральных органов ис-полнительной власти, а также порядок взаимодействия между ними при осуществлении этого вида деятельности.

Для обеспечения контроля по охране окружающей природной среды государственные органы исполнительной власти наделены пол- номочиями применять меры государственного принуждения: предупреждения, меры обеспечения производства по делам об администра-тивных правонарушениях и наказания.

Так, Минприроды России предоставлено право:

запрашивать у федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц информацию по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;

прекращать, приостанавливать или ограничивать право пользо-вания участками недр, водными объектами, участками лесного фонда, а также хозяйственную и иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства РФ в области природо-пользования и охраны окружающей природной среды;

направлять представления об аннулировании лицензий (разре-шений), выданных другими органами исполнительной власти, в случае нарушения экологических норм и правил, заключений государственной экологической экспертизы;

запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство или реконструкция которых выполнены с нарушением экологических норм и правил;

запрещать на период высокой пожарной безопасности посещение гражданами лесов и въезд в них транспортных средств, а также проведение определенных видов работ на отдельных участках лесного фонда;

беспрепятственно посещать организации и объекты независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности по вопросам контроля, отнесенным к компетенции Министерства;

осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами проверку (т. е. останавливать и осматривать) российских и иностранных судов и других плавучих средств с целью обеспечения соблюдения ими требований законодательства РФ в области охраны окружающей природной среды;

запрещать ввоз на территорию России, а также транзит эколо-гически опасных грузов с нарушениями природоохранных и экологических норм и правил.

Важным направлением контроля органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов является деятельность по исполнению Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О жи-вотном мире».213 В целях его исполнения постановлением Прави- тельства от 19 января 1998 г. № 67 «О специально уполномоченных государственных органах по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания» в ка-честве таких органов определило Минсельхоз, Минприроды России и Федеральную пограничную службу РФ (ныне пограничные органы ФСБ России).

Для пресечения правонарушений должностные лица Минприро-ды России и его территориальных органов имеют право при исполнении служебных обязанностей хранить, носить и применять служебное оружие и специальные средства. Данное право предоставлено им Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» и Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. «Об оружии», а также по-становлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 133 «О мерах по обеспечению служебным оружием и специальными средствами дол-жностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира».

Указанным постановлением Правительства РФ утверждены:

а) перечень должностных лиц, выполняющих задачи по охране объектов животного мира, которым предоставлено право хранения, ношения и применения служебного оружия при исполнении служебных обязанностей, и нормы обеспечения их служебным огнестрельным оружием;

б) перечень типов и моделей служебного и гражданского оружия, патронов к нему и видов специальных средств;

в) перечень отдельных видов и моделей боевого стрелкового ору-жия и патронов к нему, получаемых в органах внутренних дел во временное пользование Минсельхозом, Минприроды России, Феде-ральным агентством по рыболовству и их территориальными органами.

Следует сказать, что охота на зверей и птиц в Российской Федерации (объекты животного мира) осуществляется на основании краткосрочных и долгосрочных лицензий, выдаваемых Минсельхозом России и его территориальными органами (охотничьими инспекциями и др.). Процедура выдачи долгосрочных лицензий определена постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1574 «О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами жи-вотного мира», а также Положением о порядке выдачи долгосроч- ных лицензий, утвержденным приказом Минсельхоза России от 26 июня 2000 г. № 569.

К полномочиям Правительства РФ отнесено также установление размеров платы за пользование объектами животного мира. Так, постановлением Правительства от 4 января 2000 г. № 1 утверждены Предельные размеры платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено. Например, предельный размер платы за отстрел лося или медведя составляет от 3 до 6 минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), благородного оленя — 2-4 МРОТ, сибирского горного козла, серны — 2-3 МРОТ, кабана — 1-2 МРОТ, бобра — 0,1-0,5 МРОТ и т. д.

В целях сохранения ценных видов водных биологических ресурсов, в том числе занесенных в Красную книгу Российской Федерации, Правительством постановлением от 26 сентября 2000 г. № 724 внесены изменения в таксы для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный водным биологическим ресурсам.

Первая группа такс предусматривает исчисление размера взыска-ния за ущерб, причиненный гражданами, юридическими лицами и лицами без гражданства уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов во внутренних рыбохозяй- ственных водоемах, внутренних морских водах, территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Например, за 1 экземпляр неза-висимо от размера и веса незаконно выловленных биологических ресурсов установлена следующая такса в рублях: белуга, калуга — 12 500, амурский, русский, персидский, сибирский осетр — 8350, лосось — 1250 и т. д.

Вторая группа такс предназначена для исчисления размера взыска-ния за ущерб, причиненный указанными выше субъектами, уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Так, за незаконный вылов 1 экземпляра независимо от размера и веса установлены таксы: атлантический осетр — 16 700, азовская белуга — 15 000, сахалинский осетр, шип — 12 500 рублей и т. д.

Административная ответственность за правонарушения в сфере окружающей среды применяется уполномоченным на то органом ис-полнительной власти государства, должностным лицом соответству-ющего государственного органа или судом.

С учетом неблагополучной экологической обстановки в стране, распространенности экологических правонарушений в КоАП РФ включены в качестве органов, наделенных правом рассматривать административные дела, контрольные органы по охране окружающей природной среды, органы экологического контроля, органы Минприроды, органы, осуществляющие охрану государственных природных заповедников и национальных природных парков.

Административная ответственность может быть возложена как на физических, так и на юридических лиц. Перечень административ-ных экологических правонарушений дается в КоАП, где они группи-руются в зависимости от объекта посягательства:

посягающие на право государственной собственности на природные ресурсы (гл. 7 и 8);

посягающие на конкретные компоненты окружающей среды — землю (ст. ст. 7.1, 7.4, 8.6), недра (ст. ст. 8.9-8.11), водные ресурсы (ст. 7.6), лесной фонд (ст. ст. 7.9, 7.10, 8.25), атмосферный воздух (ст. ст. 8.21), животный мир (ст. ст. 7.11, 8.29, 8.33, 8.37);

объекты, представляющие особую хозяйственную, культурную, экономическую, санитарно-гигиеническую и иную ценность (государственные заповедники, заказники, национальные природные парки, заповедно-охотничьи хозяйства и др.) — ст. 8.39;

нарушения, в которых природные объекты выступают в качестве дополнительных (нарушения порядка продажи охотничьего ору-жия — ст. 20.8; нарушения правил пожарной безопасности — ст. 20.4; незаконная порубка, выкапывание деревьев, кустарников или лиан — ст. 8.28; нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов и др.).

За совершение экологических административных правонаруше-ний могут применяться: предупреждение, штраф, конфискация ору-дия совершения правонарушения; лишение специального права (охоты, рыболовства, управления транспортными средствами); возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения правонару-шения.

За наиболее серьезные экологические правонарушения законодатель предусматривает уголовную ответственность.

Введенная специальная 26-я глава об ответственности за экологические преступления является одной из новелл УК РФ 1996 г.

В прежнем УК РСФСР было более десятка норм об охране природы, но содержались они в различных главах, в основном среди норм о хозяй-ственных преступлениях.

Ныне в рассматриваемой главе содержатся семнадцать статей, предусматривающих уголовную ответственность. В частности, пре-дусмотрена ответственность за экоцид (ст. 358 УК РФ), уничтожение или повреждение природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства (ст. 243), сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо окружающей среды (ст. 237). Эти составы преступлений размещены в других главах УК РФ, но они устанавливают ответственность за деяния, также сопряженные с причинением вреда природной среде.

Таким образом, появилось, наконец, четкое определение в законе круга экологических преступлений, позволяющее выстроить их в систему, и узаконено само название этих посягательств, прежде вызы-вавшее споры. Суть, однако, не в этом. Главное — изменился подход к общественной и правовой оценке экологических правонарушений и преступлений.

По мнению профессора М. М. Бринчука, «исполнение экологического законодательства во всех государствах является актуальной проблемой. В России по разным причинам эта проблема сверхактуальна... Есть основание считать, что дефекты в исполнительной власти являются одной из основных причин острого экологического кризиса в нашей стране.

Применительно к деятельности органов исполнительной власти стоят две важнейшие взаимосвязанные задачи: создание оптимальной системы специально уполномоченных государственных органов

в области охраны окружающей среды и реализация задач и функций

221

управления, которые на них возлагаются».

Изучение зарубежного опыта природоохранной деятельности в экономически развитых странах показывает, что осознание ими современного экологического кризиса, которое произошло в конце 60-70-х гг. ХХ в., проявилось в формировании развитого законодательства и создании специализированных мощных органов государственного управления в данной сфере для обеспечения реализации этого законода-тельства. Так, в США с 1970 г. действует федеральное Агентство по охране окружающей среды, имеющее в своем штате 10 000 сотрудников (из них более 1000 — юристы). В небольшой Голландии, где эколо- гическая ситуация несравнима с российской, в министерстве охраны окружающей среды и общественного строительства занято 3500 спе-циалистов.

Министр же природных ресурсов Российской Федерации в докладе «О мерах по совершенствованию природоохранной деятельности в Российской Федерации» на заседании Правительства РФ 29 декабря 2000 г. высказался за усиление экологического аудита и суще-ственное уменьшение числа контролеров, т. е. предложил заменить экологический контроль лишь аудитом. Его мнение прямо противоположно позиции ученых, так как в резолюции Всероссийского совещания по борьбе с экономическими правонарушениями еще в мае 1996 г. участники совещания обратились с просьбой к Правительству РФ признать нецелесообразным сокращение штатной числен-ности природоохранных органов, поскольку штат Минприроды Рос-сии составляет около 5 тыс. сотрудников.

В связи со сложившейся экологической ситуацией в стране Б. Н. Ель-цин в том же 1996 г. отмечал: «Прежде всего подлежат укреплению контрольно-инспекционные органы этой системы, возможности ко-торых сейчас совершенно недостаточны: на 17 млн кв. км территории России приходится всего около 15 тысяч природоохранных инс-пекторов».