Договор заключается между органами государственной власти РФ и органами государственной власти

Договор заключается между органами государственной власти РФ и органами государственной власти'субъектов Федерации и представляет собой правовую форму разграничения предметов ведения и полномочий между ними.

, . Вместе с тем по данному вопросу возникают определенные проблемы.

Как отмечает начальник отдела законодательства о государственном устройстве Минюста России И. Борова, сложности для договорного регулирования были заложены в самой Конституции РФ, поскольку ^именно ст. 11 Конституции РФ предусматривает возможность разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами. Вместе с тем она считает, что положения договора должны быть посвящены исключительно вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов . И это, на наш взгляд, справедливо, поскольку в ст. 71 Конституции РФ определены предметы исключительного ведения Федерации и ни о каком договоре в данном случае не может быть и речи. А находящиеся за рамками ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ «остаточные полномочия» относятся к самостоятельному ведению субъектов, в рамках которых договоры заключаться также не могут.

Данные вывода касаются и соглашений, которые заключаются между органами исполнительной власти Федерации и субъектами Федерации.

Вместе с тем наличие законодательных гарантий для заключения договоров и соглашений между Федерацией и субъектами Федерации по вопросам совместного ведения не исключают наличия определенных проблем. Справедливо отмечает И.Н. Барциц, что в настоящее время «договорные, согласительные, координационные...механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, оправдывают себя в определенной степени, но далеко не всегда достигают поставленных целей» .

Как показывает практика заключения соглашений можно выделить следующие их особенности:

- все заключенные соглашения являются неотъемлемой частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации ; -

заключение договоров является правом, а не обязанностью субъектов Федерации, поэтому не все субъекты Федерации имеют договоры, а соответственно и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий; -

в своем содержании соглашения повторяют положения специального законодательства, не устанавливая ничего нового (например, законов «Об образовании» или «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»).

Поэтому для обеспечения единства правового пространства страны справедливым будет закрепление в законах «Об образовании» и «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» четких полномочий федеральных органов исполнительной власти (Правительства РФ), органов исполнительной власти субъектов Федерации (например, администраций областей), а также совместной компетенции данных органов. Думается, такой подход избавит от дублирования положений законов в соглашениях и обеспечит единое применение этих положений всеми без исключения субъектами Российской Федерации, тем самым, закрепив их равенство друг перед другом.

Независимо от договорных отношений, отдельные ученые отмечают наиболее типичные нарушения федеральных правовых норм субъектами РФ: -

установление собственного права, зачастую вопреки решениям федеральных властей, определять государственную политику в области экономического, социального, культурного развития; -

закрепление в региональном законодательстве права заключать и ратифицировать международные договоры; -

фактическое подчинение себе региональных подразделений федеральных органов власти; -

провозглашение исключительного права собственности субъекта Федерации и т.д.

Заслуживает внимание мнение Д.Н. Козака, который считает, что «в условиях политической и экономической нестабильности, нечеткого размежевания в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации определенными достоинствами, несомненно, обладают способ установления исчерпывающего перечня предметов ведения субъектов Федерации (как в Индии) или способ определения вопросов, которые не могут никоим образом быть урегулированы субъектами Федерации (по мексиканскому образцу)» .

Не менее интересна мысль В.Е. Чиркина, что «если рассматривать саму договорную форму как способ перераспределения полномочий, то следует констатировать, что и теоретически, и практически она содержит негативный элемент. Теоретически — договорная форма - соглашение равноправных сторон, но в случае с Федерацией мы имеем другую ситуацию. Это отношения властвующих субъектов, находящихся в определенной иерархической системе» . Автор предлагает два пути конституционного разграничения предметов ведения, которые могли бы избавить от постоянного дележа совместных полномочий. Первый путь - изменить ст. 72 Конституции РФ, придав ее формулировкам ориентирующий характер сотрудничества Федерации и ее субъектов по определенным направлениям (например, Конституции Швейцарии и Венесуэлы). Второй путь - выделить две сферы предметов ведения: исключительная компетенция Федерации и исключительная компетенция ее субъектов.--Обе сферы должны иметь перечень укрупненных предметов ведения .

Данные подходы направлены на изменение положений Конституции РФ, что в настоящее время сделать сложно. Поэтому можно согласиться с предложением В.Е. Чиркина использовать «принцип блокирова- ния» .Основное его назначение - избавить российское законодательство от дублирующих актов субъектов Федерации, органы государственной власти которых считают, что за каждым федеральным законом в сфере совместных предметов ведения должен следовать однотипный закон субъекта Федерации.