§ 3. Административно-процессуальное право и административно-процессуальные нормы
Но что такое административнопроцессуальное право? Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права[9].
Есть также мнение, что это подотрасль административного права.Ни с первым, ни со вторым мнением согласиться нельзя. В настоящее время административнопроцессуальное право всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административноправовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, но не как реальное состояние административнопроцессуального права.
Разнообразие административных процедур — правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и др. — чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более органично связаны с материальными нормами соответствующих институтов, чем с процессуальными нормами других институтов. Очевидно, что расширение процессуализации будет способствовать сближению, унификации, систематизации процессуальных норм. Но выделение в самостоятельную отрасль даже только административнопроцессуального законодательства принесет больше вреда практике, чем пользы, так как разрушит сложившиеся целостные институты обращений граждан, административной ответственности и др. на две части: материальную и процессуальную.
Сейчас административноправовое право существует как большая сумма процессуальных норм, систематизированных в рамках отдельных институтов административного права, которые имеют свою процессуальную часть.
Возможна ли систематизация соответствующих норм? Да.
Но только в рамках отдельных административных процессов. Представляется возможным и необходимым создать единые акты, регулирующие административное правотворчество и оперативнораспорядительную, правонаделительную деятельность государственной администрации. Сейчас разрабатывается административнопроцессуальный кодекс. Он должен урегулировать созидательную административную деятельность, процедуры работы «активной» администрации.Что же касается охранительной, юрисдикционной административной деятельности, то здесь целенаправленно проводится работа по систематизации отдельных производств (по делам об административных правонарушениях, жалобам граждан).
То, что процессуальные нормы не систематизированы в рамках отрасли, но органично включены в рамки отдельных административноправовых институтов — первая особенность административнопроцессуального права. И она обусловлена его второй особенностью — вторичностью процессуальных норм, так как они существуют для того, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Административнопроцессуальное право — это обеспечивающая подсистема отрасли.
Его третья особенность связана с разнообразием источников. Это общая особенность административного права. Соответствующие нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых федеральными органами, а также в актах органов субъектов Федерации, в актах органов уже не существующего СССР и других источниках.
Существует немало источников, в которых содержатся только административнопроцессуальные нормы. Так, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит административнопроцессуальные нормы, обеспечивающие реализацию гражданами соответствующего конституционного права. Чисто процессуальными являются утвержденные Правительством «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», «Порядок применения оружия и боевой техники при защите государственной границы Российской Федерации»[10].
Чаще всего и материальноправовые, и административнопроцессуальные нормы содержатся в одних и тех же актах.
Так, процессуальных норм много в КоАП РСФСР, ТК. РФ, в законах о воинской службе, лицензировании.Четвертая особенность административнопроцессуального права в том, что оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего оно обслуживает конституционное, административное, земельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о регистрации актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкротстве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданскопроцессуальное право.
Административнопроцессуальное право состоит из очень большого числа разнообразных норм. Среди них можно выделить общие и специальные, а по характеру диспозиции — обязывающие, запрещающие, управомочивающие.
По содержанию административнопроцессуальные нормы делятся на 4 группы:
1) обеспечивающие административное правотворчество;
2) обеспечивающие оперативнораспорядительную, правонаделительную деятельность;
3) обеспечивающие административную юрисдикцию;
4) не относящиеся ни к одному из административных процессов.
Четвертая группа норм существует, потому что частичное процессуальное регулирование еще не означает появление полной процессуальной формы, а значит, соответствующая деятельность не может быть названа процессуальной. Так, хотя и есть некоторые административнопроцессуальные нормы, регулирующие порядок сдачи экзаменов, применения огнестрельного оружия, наложения дисциплинарных взысканий на студентов, такую деятельность нельзя считать процессуальной, так как она не имеет развернутой процессуальной формы.
По кругу субъектов, на которых распространяется действие норм, они подразделяются на нормы:
• общие для всех субъектов;
• относящиеся к субъектам власти;
• относящиеся к субъектам, лично заинтересованным в разрешении дел;
• относящиеся к субъектам, оказывающим содействие сторонам дела (переводчикам, специалистам, свидетелям и др.). Весьма плодотворно деление норм в зависимости от того, какие
элементы процессуальной формы они регулируют: о подведомственности, о сроках, о правах и обязанностях участников процесса, выполняемых ими действиях и составляемых документах, доказательствах и санкциях.