§5. Формы систематизации

В настоящее время используются такие формы систематизации НПА:

1. Кодификация;

2. Инкорпорация;

3. Консолидация;

4. Учет.

Важно отметить, что систематизаторская работа по упорядочению законодательства становится все более актуальной именно в современный период развития Российского государства, когда процесс первоначального накопления законодательного массива практически завершен.

Если говорить об общей оценке современного российского законодательства, то, как отмечают многие авторы, она едва ли может быть положительной по линии как качественных, так и количественных показателей. Действующее законодательство несистемно, противоречиво, излишне декларативно и чаще всего не снабжено механизмом реализации. Явно недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, беспробельности и научной обоснованности принимаемых законов. Заметно отстают темпы «расчистки» старого законодательства и приведения его в соответствие с новыми законами.

Следовательно, если сейчас активно не заниматься упорядочением накопленной нормативной базы, то в перспективе это выразится в дальнейшем снижении эффективности правового регулирования. Отмечая значение всех форм систематизации, необходимо подчеркнуть, что приоритет в этом процессе должны иметь методы объединения, укрупнения нормативных актов, направленных на повышение уровня кодифицированности законодательства, сбалансированности его системы.

Кодификация — это деятельность правотворческих органов государства по созданию нового, сводного, систематизированного НПА, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки действующего законодательства и внесения в него новых существенных изменений.

В процессе кодификации в проекте создаваемого акта включаются действующие нормы, не утратившие своего значения, и вновь созданные нормы, которые вносят качественные изменения в регулирование определенной области общественных отношений.

1. Кодификационной деятельностью занимаются только компетентные правотворческие органы на основании Конституционных или других законных полномочий;

2. В результате кодификации создается новый НПА, включающий нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавших;

3. Кодификационный акт является сводным актом, так как в нем сводятся воедино нормы, находившиеся ранее в различных актах, но регулировавшие одну и ту же область общественных отношений;

4. Кодификационный акт является основным среди актов, которые действуют в определенной сфере общественной жизни;

5. НПА, созданные в результате кодификации, рассчитаны на длительное регулирование общественных отношений. Они учитывают возможные изменения в общественной жизни и способны регулировать более совершенные общественные отношения, которые могут возникнуть в будущем.

Кодификация — это наиболее сложная и совершенная форма систематизации законодательства, имеющая правотворческий характер. Посредством ее создается единый, юридически и логически цельный внутренне согласованный НПА.

За последнее десятилетие приняты и вступили в силу 23 федеральных кодекса. Кодификация интенсивно осуществляется и на уровне субъектов Российской Федерации.

Виды кодификации:

В зависимости от степени охвата нормативного массива, подлежащего кодификации, различают следующие ее виды:

1. Всеобщая кодификация, предполагающая создание согласованной системы кодифицированных актов страны по типу «Кодекса кодексов». Однако для РФ — это задача, рассчитанная на длительную перспективу;

2. Комплексная (межотраслевая) кодификация, предполагающая систематизацию массивов законодательства межотраслевого характера по широким основаниям: сфера государственной деятельности, отрасль хозяйства или социально-культурного строительства. Результатами такой кодификации выступают, например, Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.;

3. Отраслевая кодификация, охватывающая ту или иную отрасль (подотрасль) законодательства (ГК РФ, УК РФ, ТК РФ, СК РФ и т.

4. Институциональная кодификация, предполагающая принятие актов, регулирующих тот или иной правовой институт (Налоговый, Лесной, Таможенный кодексы и т. д.).

Результатом процесса кодификации всегда выступает новый сводный акт, который может иметь различные правовые формы.

Кодификационные акты по своему содержанию и наименованию подразделяются на виды:

1. Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ. В отличие от ряда зарубежных стран (Великобритания, Швеция, Канада, Финляндия и др.), где конституция выражена в совокупности не связанных между собой законов, в России действует кодифицированная Конституция, представленная в виде единого акта, обладающего высшей юридической силой и регулирующего наиболее важные общественные отношения между личностью, обществом и государством.

2. Основы законодательства — форма кодификации, характерная для федеративных государств. Будучи актом федерального законодательства, Основы осуществляют общее регулирование по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ст. 72). Проведение кодификации в форме Основ, как правило, предполагает последующее создание относительно самостоятельной системы нормативно-правовых актов разного уровня (федерального и регионального), так как в Основах обычно не содержится детального регулирования тех или иных общественных отношений, а устанавливаются главные, наиболее важные положения, составляющие принципы правового регулирования определенной сферы.

В настоящее время действуют Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан» от 22 августа 1993 г.; «О нотариате» от 11 февраля 1993 г.; «О культуре» от 9 октября 1992 г.

3. Наиболее распространенный вид кодификационного акта — это кодекс. Кодекс представляет собой крупный сводный акт, который либо полностью поглощает все нормы соответствующей отрасли (Уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (ГК РФ, ТК РФ). Наряду с нормами- принципами и нормами-дефинициями в кодексах формулируются также нормы непосредственного регулирования, конкретные варианты поведения, которые составляют основное их содержание.

4. Законы сводного характера. Наряду с отраслевыми или комплексными кодексами значение кодифицированных актов имеют также сводные законы, объединяющие, как правило, более узкую группу правовых норм, но с четко определенным предметом регулирования. Такие кодифицированные законы характерны, прежде всего, для различных подотраслей и институтов права. В этом случае кодификационный акт может приниматься в форме закона без дополнительного наименования (например, законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «Об основах государственной службы», «Об охране окружающей природной среды», «О судебной системе» и т. д.). Отнесение того или иного закона к разряду кодификационных определяется в зависимости от его содержания, объема и сферы регулирования им общественных отношений, направленности на объединение действующих норм.

5. Сводные подзаконные акты. Наряду с законодательными кодифицированными актами широкое распространение имеют и сводные акты подзаконного нормативного регулирования — положения, уставы, правила.

Основная задача данных актов заключается в комплексном регулировании:

1. Правового положения определенных органов и учреждений (например, Положение о службе в органах внутренних дел РФ, Устав ЦБ РФ и др.);

2. Той или иной сферы деятельности (Устав железных дорог, Устав внутреннего водного транспорта, Правила дорожного движения и др.).

Инкорпорация представляет собой объединение в сборники или собрания действующих НПА в определенном порядке без изменения содержания.

В результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего законодательства:

1. НПА располагаются в определенном порядке: алфавитном, хронологическом или предметном — то есть их внешняя упорядоченность;

2. Содержание НПА не изменяется. В них не включаются лишь те нормы, которые отменены в законном порядке или признаны утратившими силу.

Инкорпорацию производит систематизирующий орган (например: Министерство юстиции), не имеющий полномочий отменять, изменять или устанавливать правовые нормы.

Для уяснения сущности инкорпорационной деятельности немаловажное значение имеет ее классификация, которая может осуществляться по различным основаниям.

I. В зависимости от субъектов инкорпорации, а также юридической значимости издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную и неофициальную.

1. Официальная инкорпорация — это упорядочение правовых норм путем издания компетентными органами сборников действующих НПА. Издаваемые этим органом сборники законодательства имеют официальный характер. Они не являются источниками права, однако на них можно ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

Примерами официальной инкорпорации могут служить: Собрание законодательства Российской Федерации, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти РФ и др.

2. Неофициальная инкорпорация — это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами (учебными заведениями, ведомствами, учеными и практиками) без специальных на то полномочий правотворческих органов. Официальной формой опубликования они не являются, поэтому на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

3. Характеризуя значимость инкорпорационной деятельности отдельных субъектов, в литературе иногда выделяется промежуточная разновидность инкорпорации — официозная, или полуофициальная, которая представляет собой издание сборников законодательства по поручению правотворческого органа специально уполномоченным на то органом (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник), и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официального характера.

II. В зависимости от характера расположения материала инкорпорационные сборники можно разделить на хронологические и тематические.

1. Хронологическая инкорпорация — это такая форма систематизации, при которой упорядочение НПА производится по времени их опубликования и вступления в законную силу (например «Собрание актов Президента и Правительства РФ»).

2. Систематическая инкорпорация (предметная) представляет собой упорядочение действующих НПА по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности (по видам и сферам — финансы, оборона страны, образование, уголовная ответственность, общественные организации и др.).

III. В зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают полную (генеральную) и частичную инкорпорацию.

1. Наиболее сложный, трудоемкий вид инкорпорации — это полная (генеральная) инкорпорация, которая предполагает включение в собрание всего законодательства страны (федерального). Кроме того, генеральная инкорпорация может осуществляться и на уровне субъектов Российской Федерации.

2. Частичная инкорпорация осуществляется в виде издания сборников нормативных актов по определенным вопросам, по сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

Важным этапом в создании стройной, внутренне согласованной

и удобной для пользования системы законодательства Российского государства является подготовка и издание Свода законов Российской Федерации, который должен стать официальным систематизированным собранием действующих нормативных актов страны.

Значительный опыт осуществления генеральной инкорпорации накоплен и в истории России.

Первая попытка систематизации действующих правовых норм в России была предпринята еще в XI-XII вв., в первом сборнике древнерусского права — в «Русской Правде». Судебник 1497 г. стал предвестником создания кодифицированного общегосударственного законодательства. Созданное в середине XVII в. Соборное Уложение царя Алексея Михайловича вплоть до первой половины XIX в. оставалось основным сборником законодательных норм в России. К памятникам большой систематизаторской деятельности XIX в., проведенной под руководством известного юриста того времени М. М. Сперанского, следует отнести Полное собрание и особенно Свод законов Российской Империи, который просуществовал, ежегодно обновляясь, вплоть до октября 1917 г.

В советский период также осуществлялись обширные работы по упорядочению действующего законодательства. В 1929-1932 гг. была проведена работа по подготовке Свода законов СССР. В 60-70-х гг. XX в. были изданы Систематическое Собрание законодательства СССР и соответствующие собрания в союзных республиках. На их базе были подготовлены Свод законов СССР (11 томов) и Свод законов РСФСР (8 томов).

Свод законов РСФСР был издан в 1986-1988 гг. и включал в себя действующие законодательные акты и важнейшие постановления Правительства РФ общенормативного характера. Все помещаемые в Свод акты располагались по предметному признаку и группировались в пять разделов, которые делились соответственно на главы, параграфы, пункты и подпункты. Положительной чертой Свода было то, что он был издан на съемных листах, позволяющих оперативно заменять текст акта, который был признан утратившим силу или в который были внесены те или иные изменения и дополнения.

Консолидация — это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких НПА, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный НПА без изменения содержания.

В литературе иногда отмечается, что этот вид систематизации законодательства не имеет самостоятельного значения, поскольку является этапом в переходе от инкорпорации к кодификации.

Необходимость в консолидации возникает тогда, когда с течением времени в правовой системе государства накапливается значительное число нормативных актов, имеющих сходный предмет регулирования. В связи с этим существует объективная потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства.

Своеобразное положение консолидации среди других форм систематизации характеризуется следующими основными чертами:

1. Консолидация — это разновидность правотворческой деятельности, результатом которой становится новый укрупненный акт, заменяющий собой прежнее нормативное регулирование по определенному вопросу;

2. Вместе с тем, в отличие от кодификации, акт консолидации не меняет содержание правового регулирования. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом без изменений. Производится лишь внешняя редакционная правка документа: разрабатывается общая структура акта, уточняются понятия и термины, устраняются противоречия, повторы. Это сближает данную форму систематизации с инкорпорацией.

Рассматривая значение консолидации в деле упорядочения российского законодательства, важно учитывать, что необходимость преодоления мелкотемья, ликвидации множественности актов по одним и тем же вопросам, обеспечения компактности и лучшей обозримости законодательства выдвигает консолидацию в качестве одного из приоритетных направлений систематизации законодательства. Однако в современной правотворческой практике примеры создания консолидированных актов, включающих в себя десятки (а то и сотни) нормативных документов, почти не встречаются. Консолидация используется скорее как отдельный прием правотворчества, устраняющий определенные недостатки правового регулирования.

Так, например, в июле 2003 г. был принят Федеральный закон, объединяющий два закона: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. и «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г.

Учет — разновидность систематизации законодательства и иных нормативно-правовых актов, представляет собой деятельность по сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и в коммерческих целях для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

В литературе выделяются следующие принципы организации учета законодательства:

1. Полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов и упущений в информационном массиве;

2. Достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов («Собрание законодательства РФ», «Российская газета», «Парламентская газета», «Бюллетень международных договоров», «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и др.), а также на своевременной фиксации внесенных изменений, включенных в информационный фонд актов;

3. Удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

В практической деятельности государственных органов, предприятий, учреждений, организаций могут использоваться различные виды учета.

1. Наиболее простой вид учета законодательства — так называемый журнальный учет, который представляет собой фиксацию реквизитов нормативных актов в специальных журналах по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Данный вид учета имеет весьма скромные возможности. Его применение целесообразно там, где имеется небольшой массив нормативных актов, а круг информационных потребностей организации, учреждения является постоянным и ограничен достаточно узкой тематикой. В иных случаях журнальный учет заменяется на картотечный.

2. Картотечный учет предполагает создание системы карточек, на которых фиксируются основные реквизиты нормативного акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования). Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме (карточки с краевой перфорацией, передвигающиеся полки и тиражирование необходимых карточек и т. д.).

Карточки обычно располагаются по хронологическому, алфавитнопредметному либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется расположением всех карточек в соответствующие разделы, подразделы, отделы, пункты и другие подразделения заранее разработанного и утвержденного классификатора, исходящего из деления всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д.

3. Необходимой разновидностью учета является ведение контрольных текстов нормативных актов, которое осуществляется путем внесения в тексты отметок об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей.

Следует отметить, что наиболее эффективный учет нормативных актов возможен лишь при сочетании указанных форм деятельности.

4. В настоящее время благодаря развитию компьютерной техники и информационных технологий особое значение приобретает автоматизированный учет законодательства, представленный в виде электронных правовых информационно-справочных систем («Кодекс», «Гарант», «Консультант Плюс» и др.), распространяемых на коммерческой основе фирмами-производителями. Данная разновидность учета имеет ряд неоспоримых преимуществ. Во-первых, это практически неограниченный объем информации.

Кроме нормативных актов (федерального, регионального и муниципального уровня) автоматизированные системы могут содержать обзоры правоприменительной практики, комментарии к законодательству, архивные документы (тексты недействующих актов), проекты принимаемых решений и др.

Во-вторых, это быстродействие поиска, качественно иной, более прогрессивный способ обработки нормативных актов, позволяющий осуществлять поиск по любой теме. Поиск можно осуществлять: по названию акта, ключевым словам, дате принятия, в зависимости от формы нормативного акта (закон, указ, постановление и т. д.), ком-

петенции принявшего органа (Президент РФ, Правительство, Министерство внутренних дел и др.).

В-третьих, пользователь системы получает информацию не только о реквизитах нормативного правового акта, но и контрольный (действующий) текст документа.

В качестве примера работы правовых информационно-поисковых систем можно привести возможности системы «Консультант Плюс». В систему включено свыше 1,5 млн. документов, более 14 тыс. документов добавляется ежемесячно.

Каждый новый документ включается в систему «Консультант Плюс» только после специальной многоуровневой проверки на соответствие оригиналу. Чтобы обеспечить полную аутентичность электронных текстов, все документы проверяются несколькими корректорами, а затем еще и с помощью специальных программных средств. Такой порядок включения документов практически полностью исключает возможность появления ошибок ввода. В результате пользователь в электронном виде получает документ, идентичный официальному тексту и по своему желанию может выбрать наиболее удобную схему обновления информации: ежедневную или еженедельную.

При каждом обновлении информация в системе приводится в полное соответствие с действующим законодательством. При этом не только добавляются свежие документы, но и вводятся новые редакции и изменения к ранее принятым актам. Все старые и новые документы связываются между собой гипертекстовыми ссылками, указывающими вид юридической взаимосвязи.

Кроме того, система «Консультант Плюс» предоставляет различные варианты поиска информации, от простых (при поиске заранее известных документов по точным реквизитам), до более расширенных, когда для решения задач необходимы анализ тематических подборок документов, тщательное изучение всех взаимосвязей правового массива: нормативных и иных официальных актов, материалов судебной практики, авторских материалов, законопроектов и т. п.

В «Консультант Плюс» используется единый тематический классификатор для всех видов правовой информации. С использованием тематического классификатора легко составляется полная подборка документов по правовой проблеме из разных разделов информационного массива, включая и нормативные акты, и судебные решения, и консультации, и документы других типов.

Наиболее точный и эффективный поиск документов при решении правовой проблемы обеспечивает правовой навигатор, являющийся электронным аналогом алфавитно-предметного указателя. Правовой навигатор содержит десятки тысяч ключевых понятий, что обеспечивает наиболее глубокую классификацию документов и наиболее точное описание правовой проблемы.

5. Особое место в системе разновидностей учета нормативных правовых актов занимает государственный (официальный) учет, который осуществляется Министерством юстиции РФ и его территориальными подразделениями.

Так, например, основными функциями Департамента правовой информатизации Министерства юстиции РФ являются:

1. Ведение учета законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых Федеральным Собранием РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов КС РФ, разъяснений ВС РФ по вопросам судебной практики, нормативных правовых актов государств-участников СНГ и координирующих органов Содружества;

2. Участие в работе по ведению классификатора правовых актов;

3. Ведение контрольных экземпляров нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

4. Ведение систематизированного фонда правовых актов государств- участников СНГ на бумажных носителях и поддержание его в актуальном состоянии.

Осуществление государственного учета нормативных правовых актов субъектов РФ возлагается на Главные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам, которые организуют государственный учет и ведение федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, а также проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции России и федеральному законодательству.

Резюме

Систематизация законодательства — это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии, в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.

Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов и противоречий в действующем законодательстве. Систематизация законодательства нужна также как эффективное средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей правовой системы. Кроме того, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое систематизация законодательства?

2. Что такое «первичная систематизация»?

3. Каковы цели систематизации законодательства?

4. Назовите общие этапы проведения систематизации.

5. Кто является субъектами систематизации?

6. Какие формы систематизации законодательства существуют?

7. Чем учет и инкорпорация нормативных актов отличаются от их консолидации и кодификации?

8. Ряд ученых считают консолидацию одной из разновидностей инкорпорации, отказываются рассматривать консолидацию как особый вид систематизации. Как вы думаете, на чем основаны аргументы сторонников такой точки зрения? Согласны ли вы с ними? Что бы могли им возразить их оппоненты?

9. Почему кодификация считается наиболее совершенной формой систематизации нормативно-правовых актов?

10. В чем состоит особенность инкорпорации?

11. В чем состоит суть кодификации?

12. Назовите, какие существуют виды учета?