ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Период реформ, начавшихся в конце 80-х годов ХХ столетия, характеризуется изменениями конституционного строя, принципов организации и деятельности органов государства.
Возрастает значение формирования основ организации публичной власти, соответствующих критериям демократического федеративного правового государства, что обуславливает необходимость исследования принципов построения и деятельности органов публичной власти и выявление роли механизма взаимодействия между различными органами. Необходимо устранить ряд негативных тенденций, возникающих в практической деятельности органов публичной власти России. Сложность ситуации выражается в противоречии между динамично изменяющимися условиями функционирования органов публичной власти и несовершенным механизмом правового регулирования взаимодействия между органами власти различных уровней при решении однородных задач:1) закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип разделения властей рассматривается с позиции разграничения компетенции между различными органами, что создает трудности на пути взаимодействия органов публичной власти, особенно вертикального взаимодействия;
2) несоблюдение приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации «размывает» единое правовое пространство России. Это влечет за собой «вторжение» органов различных уровней в компетенцию друг друга и присвоение чужих функций, вследствие чего происходят рассогласования и снижается эффективность работы.
3) отсутствие четкой координации при существующей многоэтажности власти мешает согласованной работе всего государственного механизма.
В мире существуют более 20 федераций. Это государства, форма территориального устройства которых представляет собой устойчивый союз государственных образований (субъектов), обладающих самостоятельной компетенцией и обособленной структурой органов государственной власти – законодательной, исполнительной и судебной.
Непременным условием федерации является наличие четкого разделения компетенции между федерацией в целом и ее субъектами, по общему правилу всегда фиксируемой в конституции[37].Суть любой федерации заключается в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов[38].
В конституциях зарубежных стран с федеративной формой устройства в сфере взаимоотношений центра и регионов в основном внимание уделяется вопросу разграничения предметов ведения и полномочий. Однако в некоторых странах акцент делается не на разделистские настроения. Распространение совместных полномочий вплоть до административно-территориальных образований (единиц самоуправления) рассматривается как сотрудничество всех публичных властей в решении насущных вопросов общества в целом. Складывается принцип: все должны делать общее дело[39].
В результате проведенного анализа взаимоотношений органов публичной власти в ряде зарубежных государств (Австрия, Бельгия, ФРГ, США, Аргентина, Бразилия, Мексика) вырисовывается следующая картина:
в ст. 22 Конституции Австрии[40] закреплено: «все органы Федерации, земель и общин в рамках установленной для них законом сферы компетенции обязаны оказывать друг другу помощь»;
в ст. 35 Основного закона Федеративной Республики Германия[41] указано: «все учреждения Федерации и земель оказывают друг другу взаимную правовую и административную помощь»;
ст. 2 Конституции Федеративной Республики Бразилия[42] гласит: «законодательная, исполнительная и судебная власти, которые являются независимыми и взаимосвязанными друг с другом, являются ветвями Союза».
Конституция РФ не содержит положений, обязывающих сотрудничать федеральные и региональные органы власти; ч. 2 ст. 80 лишь указывает на то, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Рассмотрим вопросы взаимодействия органов публичной власти на примере Воронежской области. Результаты проведенного анализа показывают, что Воронежская областная Дума взаимодействует с Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации по двум направлениям:
1) Согласно статьи 104 Конституции Российской Федерации, статьи 12 Устава (Основного закона) Воронежской области[43] областной Думе принадлежит право законодательной инициативы.
Так, за 2001-2002гг. Воронежская областная Дума направила в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 5 проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство (а именно, в Федеральные законы «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании», «О федеральном бюджете на 2001 год», «О наркотических средствах и психотропных веществах», в Налоговый кодекс) и 7 поправок в проекты федеральных законов (а именно, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О государственном стандарте общего образования», «О внесении в некоторые акты законодательства Российской Федерации изменений и дополнений, направленных на развитие системы ипотечного жилищного кредитования (заимствования)»). За 2001-2002гг. Воронежская областная Дума 13 раз принимала решения о поддержке других субъектов законодательной инициативы (в частности, Совета Федерации, Правительства РФ, Самарской Губернской Думы, Законодательного собрания Омской области, Законодательного собрания Пензенской области, Московской областной Думы, Волгоградской областной Думы, Тюменской областной Думы).Б) Статья 13 ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[44] закрепляет одну из форм взаимодействия федеральных и региональных органов власти. Согласно которой Государственная Дума направляет в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения.
Последние, в свою очередь, должны в тридцатидневный срок предоставить отзывы на указанные законопроекты. Здесь необходимо уточнение федерального законодательства, поскольку момент исчисления указанного срока не определен. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации не всегда успевают предоставить свои отзывы на законопроекты. Так, Воронежская областная Дума за 2001-2002гг. Подготовила лишь два отзыва, приняв постановления о проекте Земельного кодекса Российской Федерации и о проекте федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В 2001 г. 35 законопроектов не было рассмотрено, в 2002 г. В Воронежскую областную Думу поступило 166 законопроектов (в январе 2 законопроекта, в феврале – 6, в марте – 21, в апреле – 23, в мае – 32, в июне – 32, в июле – 17, в сентябре – 33), которые тоже не были рассмотрены.Таким образом, для повышения эффективности взаимодействия органов публичной власти Российской Федерации необходимо:
• Закрепить в Конституции РФ принцип взаимодействия органов государства как одну из основ конституционного строя;
• Принять федеральные законы «Об общих принципах и порядке взаимодействия органов публичной власти», «О порядке разрешения споров между органами публичной власти».
К. Ю. Кудрина
аспирант В ГУ