Глава 2. Законодавство про правоохоронніоргани. Концепція судово-правової реформив Україні та її етапи

Тому пізнання загальних положень про судову владу і правосуддя, структури і організації діяльності правоохоронних органів, їхніх функцій та повноважень, правового статусу і відповідальності їх працівників, соціального і правового захисту працівників правоохоронних органів, окремих напрямків правоохоронної діяльності потребує вивчення багатьох актів законодавства.

і суттєво ускладнює вивчення правової бази курсу «Правоохоронні органи та правоохоронна діяльність».

Але подолати труднощі такого характеру можна за допомогою класифікації правових актів, які складають цю базу.

Основними критеріями такої класифікації є два: юридичне значення правових актів та їх зміст.

* * *

За юридичним значенням усі нормативноправові акти про правоохоронні органи та правоохоронну діяльність, як власне і акти з інших питань, відрізняються між собою переважно тим, який державний орган їх прийняв і в якому порядку.

Найвище місце у цій ієрархічній системі належить Конституції України. Відповідно до ст. 8 Основного Закону, в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативноправові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Із ст. 9 Конституції України і ст. 17 Закону України «Про міжнародні договори України» (в якій зокрема зазначено: «якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулось у формі закону, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України») випливає, що друге місце в системі правових актів посідають чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, Вони не можуть суперечити Конституції України, але укладення міжнародних договорів, які суперечать їй, є можливим після внесення відповідних змін до Конституції України. За загальним принципом, загальновизнані норми міжнародного права потребують імплементації у національне законодавство.1

На третьому місці закони. Згідно з ст. 19 Конституції

1 Детальний перелік міжнародних актів з питань правоохоронної діяльності наведено в кінці цієї книги.

8

України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Серед законів особливо слід виділити закони, прийняті референдумом. Фактично роль законів виконують рішення Конституційного Суду України, відповідно до яких закони та інші правові акти можуть бути визнані неконституційними повністю чи в окремій частині і втрачають чинність з дня ухвалення такого рішення (ст. 152 Конституції України). Слід також мати на увазі, що протягом шести місяців (листопад 1992 травень 1993 pp.) Кабінету Міністрів України надавалось право приймати декрети, які мали силу законів. Окремі із них Є чинними досі.

Із статей 85, 106, 117, 137, 150 Конституції України випливає, що далі в ієрархії нормативноправових актів знаходяться постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, ще далі постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Завершують ієрархію нормативноправові акти, що приймаються відомствами (відомчі та міжвідомчі накази, положення, інструкції, правила та інші нормативноправові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, господарського управління і контролю тощо), а також рішення органів місцевого самоврядування, які відповідно до ст.

* * *

Залежно від їх основного змісту усі нормативноправові акти про правоохоронні органи та правоохоронну діяльність можна поділити на кілька груп.

1. Акти загального характеру. До них можна віднести Конституцію України, Конвенцію про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Перший протокол та протоколи № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції, ратифіковані Україною згідно з Законом від 17.07.1997 p., Кодекс поведінки посадових осіб по підтриманню правопорядку (Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН від 17.12.1979 р.) та ін.

2. Акти про суд, правосуддя і судоустрій. Це передусім

закони України «Про судоустрій України», «Про статус суддів», «Про Конституційний Суд України», укази Президента України «Про додаткові заходи щодо забезпечення належних умов діяльності суддів та функціонування судів» від 15.12.1999р. №1564/99, «Про створення апеляційних господарських судів і затвердження мережі господарських судів України» від 11 липня 2001 р. № 511/2001 та ін.

3. Акти про статус окремих правоохоронних органів. До них відносяться закони України «Про прокуратуру», «Про міліцію», «Про Службу безпеки України», «Про державну податкову службу України» та ін., а також укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, відомчі акти, видані в розвиток вказаних законів, Положення про Державний департамент України з питань виконання покарань, затверджене указом Президента України від 31.07.1998р. № 827/98 тощо. Слід також враховувати, що окремі правоохоронні функції виконуються органами, які за іншими своїми ознаками не є правоохоронними (розвідувальні органи, державні і приватні охоронні та приватні детективні структури тощо), а у складі інших органів існують окремі посадові особи, які виконують функцію дізнання (начальники виправнотрудових установ, капітани морських судів, що перебувають у далекому плаванні). Але ці факти не дають підстав для висновку про те, що до актів про статус окремих правоохоронних органів слід відносити Закон України «Про розвідувальні органи» чи положення пунктів 5 і 8 ст.

4. Частково питання соціального і правового захисту відповідних працівників регулюються актами про окремі правоохоронні органи. Проте існують і спеціальні акти, присвячені виключно питанням про соціальний і правовий захист працівників правоохоронних органів. Це закони України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ», «Про статус ветеранів військової служби та їх соціальний захист», а також укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, відомчі акти,

10

видані в розвиток цих законів. Слід враховувати, що працівники окремих правоохоронних органів власне є військовослужбовцями, інші прирівнюються до них в тих чи інших питаннях соціального забезпечення. Варто також зазначити, що соціальне забезпечення окремих працівників правоохоронних органів може регулюватися за допомогою відповідних норм законів України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про пенсії за особливі заслуги перед Україною», «Про державні нагороди України» та інших відповідних актів законодавства.

5. Акти про окремі напрямки правоохоронної діяльності. Серед них закони України «Про оперативнорозшукову діяльність», «Про боротьбу з корупцією», «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними» та ін. Крім того, правоохоронної діяльності безпосередньо стосуються окремі положення Кримінальнопроцесуального і Виправнотрудового кодексів України, законів України «Про правовий режим надзвичайного стану», «Про правовий режим воєнного стану», «Про державну таємницю» та ін. Нарешті, слід вказати і на підзаконні акти, такі як: Державна програма боротьби зі злочинністю, затверджена постановою Верховної Ради України від 25 червня 1993 р.

11

постанова Кабінету Міністрів України від 22 січня 1996 р. № 109 «Про хід виконання Програми заходів щодо запобігання злочинності у сфері економіки, затвердженої розпорядженням Президента України від 10 лютого 1995 р. № 35»; постанова Кабінету Міністрів України від 1 жовтня 1996р. №1201 «Про невідкладні заходи щодо зміцнення законності і правопорядку»; Інструкція про взаємодію правоохоронних та інших державних органів України у боротьбі із злочинністю, затверджена наказом МВС, Голови СБУ, Голови Держкомкордону, Голови Держмиткому, Командуючого Національної гвардії, Міністра оборони, Міністра юстиції України від 10 серпня 1994 р. № 4348/138/151/ 1122870/172/148407/290442; Інструкція про порядок використання правоохоронними органами можливостей Національного центрального бюро Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів, затверджена наказом МВС, Генеральної прокуратури, СБУ, Держкомкордоиу, Держмиткому, Державної податкової адміністрації України від 9 січня 1997 р. № 3/1/2/5/2/2 та ін.

6.

* * *

Постановою Верховною Радою України № 2296ХІІ від 28 квітня 1992 р. була схвалена Концепція судовоправової реформи.

Важливість її прийняття на той час обґрунтовувалась прийняттям Декларації про державний суверенітет України і Акта проголошення незалежності України, необхідністю створення умов для реального забезпечення прав і свобод громадян, затвердження верховенства закону. У Концепції констатувалось, що «суди не завжди надійно охороняли права і свободи людини, являли собою важливий інструмент командноадміністративної системи і змушені були бути провідниками її волі. Суд не мав влади, а влада безконт

12

рольно користувалась судом» І проголошувалось, що «судовоправова реформа повинна привести судову систему, а також всі галузі права у відповідність із соціальноекономічними та політичними змінами, що відбулись у суспільстві».

Головною метою судовоправової реформи і формування незалежної судової влади визначались перебудова судової системи, створення нового законодавства, вдосконалення форм судочинства. Для досягнення цієї мети були поставлені такі завдання:

шляхом ефективного розмежування повноважень гарантувати самостійність і незалежність судових органів від впливу законодавчої і виконавчої влади;

реалізувати демократичні ідеї правосуддя, вироблені світовою практикою і наукою;

створити систему законодавства про судоустрій, яке б забезпечило незалежність судової влади;

поступово здійснити спеціалізацію судів;

максимально наблизити суди до населення;

чітко визначити компетенцію різних ланок судової системи;

гарантувати право громадянина на розгляд його справи компетентним, незалежним і неупередженим судом.

Протягом останніх десяти років перелічені завдання бу ли переважно виконані: демократичні ідеї судоустрою і правосуддя, статусу суддів, судового захисту прав та сво бод людини і громадянина отримали конституційні та інші гарантії їх дотримання, були відображені в законах України «Про судоустрій України», «Про статус суддів» та інших, знайшли своє підтвердження в рішеннях Конституційного Суду України тощо.•

Якщо проаналізувати визначені Концепцією три етапи еудовоправової реформи, то можна переконатися, що перші два із них вже майже подолані.

Так, на першому етапі пропонувалося, зокрема, внести низку змін до Закону «Про судоустрій України», Кримінальнопроцесуального та Цивільного процесуального кодексів України, прийняти закони про Конституційний Суд України, конституційне судочинство, адвокатуру, про судоустрій і статус суддів, про нотаріат України, про акти громадянського стану, про судову експертизу, провести

13

інтенсивну роботу по підготовці Кримінальнопроцесуального та деяких інших кодексів України. Що й було зроблено. Разом з тим, до сьогодні не виконані завдання: першого етапу реформи, не розроблені нормативні акти з питань оптимального навантаження суддів, слідчих та інших працівників правоохоронних органів, їх матеріальнотехнічне забезпечення і розміщення (підготовка типових проектів приміщень, раціонального порядку діловодства з використанням сучасних науковотехнічних засобів) тощо.

На другому етапі передбачалось: запровадити організаційні структури зі спеціалізації здійснення правосуддя в Україні, створити адміністративні суди, суди що розглядають сімейні справи, у справах неповнолітніх, створити Вищий апеляційний суд України, завершити створення Інституту законодавства і правової реформи тощо.

Третій етап передбачав вивчення і узагальнення ефективності судовоправової реформи, внесення змін до чинного законодавства з питань удосконалення діяльності судової влади, органів досудового розслідування, прокуратури, юстиції, адвокатури, проведення подальшої роботи по спеціалізації судів, реалізацію наукових програм з удосконалення судовоправової реформи. Частково пройдено і цей етап: прийнято Закон України «Про адвокатуру», новий Закон України «Про прокуратуру», чітко визначено повноваження Міністерства юстиції України та ін. Але зрозуміло, що третій етап у принципі може продовжуватися тривалий час, адже удосконалювати як законодавство, так і організацію діяльності відповідних органів треба постійно.

Щодо реформування органів досудового розслідування, прокуратури, адвокатури, юстиції, Концепція передбачала необхідність вжиття значної кількості заходів, які так і залишись не реалізованими. Це стосується, зокрема: створення державного Фонду відшкодування збитків, заподіяних потерпілим злочином; законодавчого закріплення реальної процесуальної самостійності слідчого, його прав і обов'язків; створення єдиного слідчого апарату; визначення науковообґрунтованих критеріїв навантаження слідчих та забезпечення їх технічними засобами.

Отже, окремі положення Концепції судовоправової реформи запишись не реалізованими. Частково це можна по

14

яснити змінами політичних, соціальноекономічних умов життєдіяльності держави, виробленням нових підходів, дискусійністю окремих положень Концепції. Наприклад, і сьогодні залишається спірним питання про створення Слідчого Комітету.

Таким чином, сьогодні слід орієнтуватися не на безкінечне продовження третього етапу судовоправової реформи, а на розробку оновленої Концепції судовоправової реформи. Така Концепція як звід основних ідей, що стосуються приведення правоохоронної системи України у відповідність з сучасними світовими стандартами і положеннями Основного Закону України щодо прав людини, демократії, взаємовідносин між людиною, суспільством і державою, поділу державної влади і забезпечення незалежності судової влади тощо, мала бути цілком оновлена ще після прийняття у 1996 р. Конституції України. На жаль, цього не сталося, що стало одним із факторів, які обумовили певне гальмування процесу судовоправової реформи, незавершеності реалізації окремих перехідних та інших положень Конституції України.

Так, на сьогодні остаточно не сформована система досудового слідства і не введено в дію закони, що регулюють її функціонування. Залишається остаточно нез'ясованим, про які саме закони, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, йдеться у п. 9 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України.

Не прийнято багато базових законів, які безпосередньо стосуються діяльності правоохоронних органів і давно мали б бути прийняті: Кримінальнопроцесуальний, Кримінальновиконавчий, Кодекс про адміністративні правопорушення, а також Адміністративнопроцесуальний кодекси, закони «Про конституційне судочинство», «Про органи дізнання і досудового слідства», «Про тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України», «Про систему виконання покарань та пенітенціарну службу в Україні», «Про профілактику злочинності», «Про забезпечення громадського порядку в Україні», «Про правову та кримінологічну інформацію», «Про статистику злочинності та корупції», «Про легалізацію коштів, здобутих злочинним шляхом», «Про надання інформації правоохоронним органам суб'єктами господарської діяльності», «Про контррозвідувальну діяльність», «Про при

15

ватну детективну та охоронну діяльність», «Про професійну Охоронну діяльність», «Про місцеву поліцію (про поліцію місцевого самоврядування)».

Особливо це стосується законів України, які випливають безпосередньо із положень Конституції України. Йдеться, зокрема, про закони, які б врегулювали: порядок проникнення до володіння особи у невідкладних випадках (ст. ЗО Конституції України); винятки із права на втручання в особисте та сімейне життя (статті 31 і 32 Конституції України); обмеження права на свободу пересування, вільний вибір місця проживання і права вільно залишати територію України (ст. 33 Конституції України); порядок надання правової допомоги (ст. 59 Конституції України); умови виконання наказів та розпоряджень (ст. 60 Конституції України) тощо.

Постійно має здійснюватися приєднання до міжнародних договорів: про правову допомогу у кримінальних справах, про видачу правопорушників (про екстрадицію), про передачу осіб, засуджених до позбавлення волі, для подальшого відбування покарання, про співпрацю у попередженні злочинності, нелегальної міграції, наркоманії, проституції та інших негативних суспільних явищ.

Існує нагальна необхідність у прийнятті нової Державної програми боротьби "їі злочинністю, а також Концепції реформування правоохоронних органів і Закону України «Про правоохоронні органи та правоохоронну діяльність».