§ 1. Понятие и классификация государственных внебюджетных фондов

В данном случае следует упомянуть еще и тот факт, что в тексте Налогового кодекса РФ встречается три обозначения государственного внебюджетного фонда: «внебюджетный фонд», «государственный внебюджетный фонд» и «государственный социальный внебюджетный фонд». При этом в легальном определении внебюджетного фонда, приведенном в п. 2 ст. 11 первой части Налогового кодекса РФ, для целей самого Кодекса фактически ставится знак равенства между понятиями «внебюджетный фонд» и «государственный внебюджетный фонд». Следовательно, с точки зрения составителей Налогового кодекса РФ, внебюджетные фонды могут быть образованы только органами власти федерального уровня в соответствии с федеральным законодательством.

Неоднозначная юридическая трактовка содержания категории «государственный внебюджетный фонд» вносит большую путаницу как в понятийный аппарат бюджетного и финансового права, так и в правовое регулирование отношений, связанных с деятельностью внебюджетных фондов. В частности, отсутствие четких критериев отнесения тех или иных фондов денежных средств к категории «государственных внебюджетных фондов», с одной стороны, не позволяет создать единую правовую базу регулирования деятельности таких фондов, а с другой стороны — порождает опасность (на фоне перманентного осуществления планов по консолидации внебюджетных фондов в федеральный бюджет) огульного очернения всей совокупности внебюджетных фондов как источника коррупции и неконтролируемого использования государственных финансов.³³

Отдельные аспекты подобной терминологической «путаницы» еще будут рассмотрены далее по тексту исследования. Пока же отметим, что все сказанное обусловливает необходимость выработки в рамках финансового права единой правовой категории «государственные внебюджетные фонды» и определения четкого соотношения. данной категории с дефиницией «государственные внебюджетные социальные фонды». Очевидно, например, что первое понятие по своему юридическому и экономическому содержанию шире второго, что внебюджетные социальные фонды — это лишь одна из разновидностей государственных внебюджетных фондов денежных средств.

В связи с этим, на наш взгляд, необходимо:

1) внести изменения в ст. 6 БК РФ в части определения категории «государственный внебюджетный фонд».'В частности, в ст. 6 БК РФ слова «форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации» необходимо дополнить фразой «действующих в качестве самостоятельных финансово-кредитных учреждений и предназначенных для финансирования важнейших государственных расходов, не включенных в государственный бюджет»;

2) ввести в Бюджетный кодекс РФ (ст. 13) понятие «категории внебюджетных фондов», установленные в зависимости от сферы деятельности и целевого предназначения финансов фонда; в частности, ст. 13 БК необходимо дополнить пунктом 2 следующего содержания: «В

³¹ Подробнее об этом см. § 3 главы 1 данной работы.

зависимости от сферы деятельности и целевого назначения расходования денежных средств могут быть образованы: государственные социальные внебюджетные фонды, государственные экономические внебюджетные фонды, государственные научно- исследовательские внебюджетные фонды.»

3) Статью 143 БК РФ назвать «Общие принципы и правовой статус государственных социальных внебюджетных фондов»

4) В статье 144 БК РФ слова «Государственными внебюджетными фондами Российской Федерации» заменить словами «Государственными социальными внебюджетными фондами Российской Федерации».

Тем не менее в дальнейшем, характеризуя понятие «государственный целевой внебюджетный фонд», мы вынуждены говорить прежде всего о государственных внебюджетных социальных фондах.

В новейшей истории России государственные социальные внебюджетные фонды стали инструментом реализации осуществляемого в стране постепенного перехода от системы социального обеспечения советского времени к социальному страхованию.^[22] Как специфический общественный институт и финансовая категория государственные внебюджетные фонды появились в результате проведенной в начале 90- х годов XX века структурной реформы государственных финансов, обусловленной, с одной стороны, объективным ростом социальных расходов, а с другой — значительным дефицитом государственного бюджета, на тот момент уже не справлявшимся с обеспечением системы государственной социальной защиты.^[23]

Целевые внебюджетные фонды социального назначения в России

стали создаваться в соответствии с принятым 10 октября 1991 г. Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»^[24] и рядом других федеральных законов. Цель их создания состояла в снижении бюджетного дефицита и в обеспечении повышения эффективности государственных финансов, в укреплении системы социальной защиты граждан. На государственные внебюджетные фонды была возложена задача финансового обеспечения гарантированных Конституцией прав граждан на социальную защиту в условиях жесточайшего экономического кризиса.

В литературе, правда, встречается и иная точка зрения, согласно которой, самостоятельно добывать и самостоятельно тратить средства при помощи внебюджетных фондов министерствам в свое время было разрешено лишь потому, что государство вынуждено было признаться в собственном безденежье.^[25]

Правовому регулированию общественных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием средств государственных внебюджетных социальных фондов, посвящена глава 17 БК РФ.

Однако прежде чем приступить к характеристике названных общественных отношений, отметим, что помимо норм прямого регулирования Бюджетный кодекс РФ содержит и отсылочные нормы. В частности, согласно ст. 13 БК РФ, расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном БК РФ. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 143 БК РФ федеральным законом должны определяться и правовой статус, порядок создания,

С. 215.

С. 215.

зо

деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов.

Следовательно, Бюджетный кодекс РФ предусматривает издание специального федерального законодательного акта, регулирующего основы деятельности государственных внебюджетных фондов. Однако, до настоящего времени такой закон не принят. Между тем, учитывая все сказанное ранее о юридической неопределенности трактовки категории «государственного внебюджетного фонда», именно такой закон мог бы устранить существующие противоречия и установить единую правовую основу деятельности государственных внебюджетных фондов. Можно также согласиться с мнением М.И.Кучмы, которая считает, что создание единой правовой платформы для всех внебюджетных фондов государственного социального страхования могло бы начаться с унификации правил регистрации страхователей, упрощения и унификации системы взимания страховых платежей, персонифицированного учета страховых взносов, мер юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядка их применения, системы управления фондами.^[26]

Кроме того, стоит обратить внимание, что перечисленные в ст. 143 БК РФ цели создания внебюджетных фондов не содержат таких понятий, как «пенсионное обеспечение по старости» или «социальное страхование», которые присутствуют в ст. 13 БК РФ. Данный факт вновь заставляет нас затронуть проблему весьма вольного обращения законодателей с отдельными правовыми категориями — в частности, с такими, как «социальное обеспечение», «государственное социальное обеспечение», «пенсионное обеспечение», «пенсионное страхование». Между тем, как справедливо отмечает М.И.Кучма,^[27] в юридической лексике подобные вольности могут стать причиной смысловой

неточности и в конечном итоге привести к ошибкам как в законодательной, так и — как следствие — в правоприменительной деятельности.

Для единства понятийного аппарата, применяемого в законодательстве по социальным и финансовым вопросам, необходимо: во-первых, не отходить от устоявшихся в правовой литературе понятий «социальное обеспечение», «государственное социальное страхование»^[28]; во-вторых, при разработке новых нормативно-правовых актов помнить, что государственное социальное страхование, пенсионное страхование — в том числе, является составной частью социального обеспечения; в-третьих, разработать правовую дефиницию «социальная защита»; и наконец, установить четкое соотношение названных понятий между собой.

Так, в частности, понятие «пенсионное обеспечение» в трактовке современных исследователей охватывает собой как назначение, так и выплату всех существующих видов пенсий. Однако, разделение этого понятие на два (пенсионное страхование и пенсионное обеспечение) по источнику выплат пенсий (из страховых платежей из бюджетных средств) превращает однозначное словосочетание в многозначное, что повлечет за собой путаницу в словоупотреблении. В частности, можно предположить, что на уровне разговорной речи понятие «пенсионное обеспечение» сохранит свое первоначальное значение, которое, однако, не будет совпадать с его официальным юридическим содержанием, тем более — в связи с введением в России трехуровневой пенсионной системы.

Нормативно-правовые акты, действующие сегодня в сфере пенсионного обеспечения, позволяют выделить в рамках этой системы

следующие составляющие: обязательное пенсионное страхование, государственное пенсионное обеспечение, дополнительное пенсионное страхование, накопительное пенсионное страхование.

Вернемся к проблеме классификации государственных внебюджетных фондов.

На сегодняшний день состав государственных внебюджетных фондов строго ограничен статьей 144 БК РФ, в соответствии с которой в России создаются:

• Пенсионный фонд Российской Федерации;

• Фонд социального страхования Российской Федерации;

• Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

• Государственный фонд занятости населения Российской Федерации^[29].

В связи с тем, что все названные в БК РФ внебюджетные фонды имеют прямое отношение к системе обязательного социального страхования, напомним, что в соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ^[30] обязательное социальное страхование — это часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с законодательством страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Обязательное социальное страхование обеспечивает защиту граждан от следующих видов рисков:

• рисков, связанных с необходимостью получения медицинской

помощи;

• временной нетрудоспособности;

• трудового увечья и профессионального заболевания;

• рождения ребенка;

• инвалидности;

• наступления старости;

• потери кормильца;

• признания безработным.

К страхованию обязательное социальное страхование может быть отнесено весьма условно, так как общие принципы страхования в этой сфере правоотношений зачастую нарушаются. Общее правовое регулирование этой отрасли страхования осуществляется на основании упомянутого выше Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».

В России система обязательного социального страхования включает в настоящее время три относительно самостоятельные сферы;

• обязательное пенсионное страхование;

• обязательное социальное страхование;

• обязательное медицинское страхование.

Основные функции в этих сферах осуществляют соответственно три государственных внебюджетных социальных фонда РФ: Пенсионный фонд РФ; Фонд социального страхования РФ; Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Что же касается Государственного фонда занятости населения РФ, то с 1 января 2001 г. он прекратил свое самостоятельное существование, т.к. был консолидирован в государственный бюджет.^[31]

Поскольку о Пенсионном фонде РФ, созданном в 1991 г. в

соответствии со ст. 8 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации»^[32], более подробно речь пойдет во второй главе исследования, в данном случае дадим краткую характеристику прочим, предусмотренным БК РФ, целевым государственным внебюджетным фондам.

Государственный фонд занятости населения РФ был образован в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации»^[33] и предназначен для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости населения. Правовой режим фонда определялся Положением о Государственном фонде занятости населения РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 8 июня 1993 г..^[34]

Средства фонда занятости в период его существования как внебюджетного фонда являлись федеральной государственной собственностью и находились в оперативном управлении и распоряжении Госкомитета РФ по занятости населения и подведомственных ему территориальных органов. Эти средства не входили в состав бюджетов.

Фонд занятости представлял собой совокупность федеральной части фонда занятости, а также фондов занятости, формируемых в субъектах Федерации, городах и района (кроме районов в городах).

Основными источниками его образования в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О занятости населения в Российской Федерации» являлись: обязательные страховые взносы работодателей; обязательные страховые взносы с заработка работающих; бюджетные ассигнования; добровольные взносы и другие поступления. В Положении о

Государственном фонде занятости населения РФ эти источники конкретизировались применительно к различным частям этого фонда.

Средства фонда занятости направлялись на мероприятия по профориентации, профподготовку и переподготовку безработных граждан; на организацию общественных работ, на выплату пособий по безработице, оказание материальной помощи безработным, возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным, на мероприятия по созданию дополнительных рабочих мест и т.п..

Бюджет фонда занятости населения РФ и отчет о его исполнении ежегодно рассматривались Государственной Думой РФ.

Федеральный фонд (а также территориальные фонды) обязательного медицинского страхования были созданы во исполнение Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г..^[35] Правовой режим этих фондов определен Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г.,^[36] а также Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования на 1993 год» от 24 февраля 1993 г..^[37]

Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования. Финансовые средства фондов находятся в государственной

собственности РФ, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

Основными источниками образования Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования являются: страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование, бюджетные ассигнования, доходы от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступления. При этом Устав о федеральном фонде и Положение о территориальных фондах обязательного медицинского страхования приводят конкретный перечень источников для каждого вида фондов.

Основными направлениями расходования средств из фонда обязательного медицинского страхования являются: финансирование обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, предоставление кредитов страховщикам, организация подготовки специалистов и системы обязательного медицинского страхования, другие мероприятия.

Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования и отчего его исполнении ежегодно рассматриваются и принимаются Государственной Думой РФ.

Фонд социального страхования Российской Федерации является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ, правовой режим которого определен постановлением Правительства РФ «О фонде социального страхования РФ» от 12 февраля 1994 г..⁵⁰ Фонд объединяет центральный аппарат, региональные отделения, центральные отраслевые отделения, а также филиалы отделений фонда.

Денежные средства фонда социального страхования РФ ^{[38] [39]}

1997. С. 34.

являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат. Как и в случае с другими внебюджетными социальными фондами, бюджет фонда социального страхования РФ и отчет о его исполнении рассматриваются и утверждаются Государственной Думой РФ.

Источниками образования Фонда социального страхования РФ являются: страховые взносы работодателей-организаций и граждан, осуществляющих прием на работу по трудовому договору, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственный ценные бумаги и банковские вклады, ассигнования из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах, добровольные взносы граждан и юридических лиц, прочие доходы.

Направлениями расходования средств Фонда являются: а) выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка и до достижении им возраста полутора лет, пособий на погребение; б) оплата путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, а также на лечение, питание; в) частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев; г) частичная оплата путевок в детские загородные оздоровительные лагеря; д) частичное содержание детско- юношеских спортивных школ и др.

Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»⁵¹ предусмотрено участие в этих отношениях Фонда социального страхования РФ в качестве страховщика. Средствами для осуществления данного вида социального

страхования определены обязательные страховые взносы работодателей по законодательно установленному тарифу и др..

Что же касается фонда развития исполнительного производства, то в соответствии с п. 3 Положения о внебюджетном фонде развития исполнительного производства, средства фонда формируются за счет:

а) 70 процентов от сумм исполнительских сборов;

б) сумм возмещения расходов по проведению исполнительных действий в соответствии со статьей 84 Федерального закона «Об исполнительном производстве»;

в) доходов от хранения временно свободных денежных средств, размещенных в кредитных организациях на конкурсной основе;

г) иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в целом источниками формирования доходов государственных внебюджетных социальных фонов являются:

• специальные налоги и сборы;

• средства из бюджета;

• кредиты и займы;

• доходы от размещения свободных средств;

• доходы от предпринимательской деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом.

Однако основным источником пополнения бюджетов фондов являются специальные налоги и сборы, установленные законодательной властью. Определенная часть бюджетов фондов формируется за счет средств государственных бюджетов, которые поступают в форме безвозмездных субсидий или определенных отчислений от налоговых доходов.

Управление внебюджетными фондами в целом осуществляют:

• коллегиальный орган — правление;

• единоличный орган - председатель правления, директор.

Назначение членов правления и директоров фондов осуществляет Правительство РФ и утверждает Государственная дума РФ.

В дополнение к сказанному важно отметить, что 22 августа 2004 года был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»⁵² (далее — Федеральный закон № 122-ФЗ), который постулирует замену социальных льгот денежными компенсациями. В соответствии с названым Законом органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий (далее — льготники), в соответствии с целями, установленными законом, а также разрабатывают и реализуют государственные социальные программы оказания гражданам, проживающим на территории субъекта Российской Федерации, государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, социальных пособий и субсидий. То есть с момента принятия названного Закона оказание государственной социальной помощи

является расходным обязательством субъектов Российской Федерации, причем ими же определяется и размер государственной социальной помощи.

Общий объем отменяемых или сокращаемых обязательств после принятия Федерального закона № 122-ФЗ, должен был составить, по данным Минфина, 1,8 трлн рублей, или 26,5% от ранее существовавших.^ Наряду с этим монетизация льгот привела к так называемому «пробуждению спящих мандатов», то есть к реальному денежному наполнению действующих льгот, которыми раньше часть граждан не пользовалась, поскольку натуральная льгота не позволяет просчитать, сколько денег на нее затрачивается. Например, расходы на возмещение льгот по проезду на общественном ■ • транспорте военнослужащих и федеральных госслужащих, учтенные при разграничении доходов, в 2003 году составляли 3,1 млрд рублей, но при переводе в денежную форму объем их финансирования оценивается примерно в 9,5 млрд рублей.

Вместе со льготами по ЖКХ, которые правительство не собирается трогать как минимум еще в течение года, сумма ежегодно финансируемых из федерального бюджета льгот составляет сегодня 66 млрд рублей. Из них на ЖКХ приходится 37 млрд, и только 29 млрд — на льготы. Сейчас сумма компенсаций оценивается в 170 млрд рублей, которые будут выделены из федерального бюджета в 2005 году. Очевидно радикальное увеличение затрат.

Однако, остался невыясненным вопрос о том, какие полномочия в сфере социального обеспечения сохранились за федеральными органами исполнительной власти. Опираясь на Федеральный закон № 122, эти полномочия можно разделить на три группы:

1) порядок финансирования расходов по оказанию гражданам ^[40]

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТБЕННАЯ

БИБЛИОТЕКА

государственной социальной помощи в виде социальных услуг устанавливается Правительством Российской Федерации;

2) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий выработку государственной политики и нормативное правовое регулирование в сфере здравоохранения и социального развития, совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках взаимодействия по предоставлению гражданам социальных услуг могут заключать соглашения о включении граждан, не входящих в категорию льготников и проживающих на территории субъектов Российской Федерации, в число получателей набора социальных льгот, а также об оказании за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительных социальных услуг;

3) контроль за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи производится федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим надзор в сфере здравоохранения и социального развития.

Проблема, однако, заключается в том, что реальным источником для выплат компенсаций федеральным льготникам (инвалидам и участникам войны, ветеранам ВОВ) является Пенсионный фонд РФ. При этом из-за снижения ECH уже в 2005 году Пенсионный фонд недосчитается довольно крупной суммы, которую придется

компенсировать из Стабилизационного фонда РФ. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О Федеральном бюджете Российской Федерации на 2005 год»⁵⁴, средства Стабилизационного фонда РФ (в том случае, если они превысят сумму в 500,0 млрд, рублей) могут быть использованы только на две цели: 1) на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в ходе его исполнения; 2) на погашение государственного внешнего долга Российской

Федерации. Между тем, по прогнозам экспертов, дефицит Пенсионного фонда будет расти вплоть до 2012 года,⁵⁵ а решение о его преодолении за счет Стабилизационного фонда формирует ситуацию, при которой социальные обязательства государства по сути ставятся в зависимость от мировой конъюнктуры цен на нефть, за счет которых и формируется Стабилизационный фонд.

Таким образом, все бремя исполнения Федерального закона № 122 «легло на плечи» Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда обязательного социального страхования Российской Федерации.

Обзор Федерального закона № 122 был бы не полным без анализа оперативной информации Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации по вопросу реализации положений Федерального закона о замене льгот денежными компенсациями на федеральном и региональных уровнях, полученной по результатам проверки, проведенной Счетной палатой Российской Федерации в начале 2005 года.

По Пенсионному фонду Российской Федерации: по состоянию на 15 марта 2005 года количество лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, которым назначена ежемесячная денежная выплата (далее — ЕДВ), составляет более 14 млн. человек. Наибольшее количество льгот назначено в г. Москве — более 1,2 млн., в Санкт-Петербурге — около 0,8 млн.. Тульской — около 0,8 млн. и Московской области — более 0,5 млн. человек. При этом все лимиты бюджетных обязательств на финансирование ежемесячной денежной помощи, установленные на январь и февраль 2005 года, Пенсионным фондом Российской Федерации исполнены в полном объеме. Общая сумма лимита на январь 2005 года составила 9031,4 млн. рублей, в том числе ЕДВ ветеранам — 2

³⁵ Бутаев В. Бюджет - 2005 // Комсомольская правда. 2004.22 июня.

499,3 млн. рублей, инвалидам — 5 976, млн. рублей и гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний — 556,1 млн. рублей, а на февраль 2005 года соответственно — 8 958,8 млн. рублей, 2 482,8 млн. рублей, 5 926,2 млн. рублей и 549,7 млн. рублей. Кроме того, лимиты на финансирование выплат Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы на январь и февраль 2005 года установлены в одинаковой сумме — 62,7 млн. рублей. Наибольшие суммы лимитов на февраль текущего года установлены: отделению ПФР по г. Москве и Московской области — 1 122,5 млн. рублей (кроме того, для выплат ЕДВ Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой славы —19,1 млн. рублей); отделению ПФ^Л по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области — 726,1 млн. рублей (кроме того, для выплат ЕДВ Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы — 1,8 млн. рублей); отделению ПФР по Краснодарскому краю — 290,2 млн. рублей (соответственно — 1,9 млн. рублей); отделению ПФР по Тульской области — 262,1 млн. рублей (соответственно — 1,1 млн. рублей). Всего в бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год предусмотрены средства на осуществление ежемесячной денежной выплаты с учетом получателей по линии «силовых» министерств и ведомств в сумме 99,75 млрд, рублей. В то же время были зафиксированы факты обращения граждан в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации с заявлениями об отказе от получения ежемесячной денежной выплаты, в связи с их желанием реализовать свое право на получение мер социальной поддержки, определенных законодательством субъекта Российской Федерации. Приказами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации по согласованию с соответствующими министерствами и ведомствами утвержден Порядок ведения специального сегмента Федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и Порядок осуществления ежемесячных денежных выплат гражданам, проходящим (проходившим) военную и приравненную к ней службу в федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная или приравненная к ней служба, с учетом специфики информации о получателях государственной социальной помощи из числа указанных граждан и в то же время позволяют этим структурам вести собственные сегменты регистра и определяют соответствующий порядок финансирования. Данная категория граждан имеет возможность получения как ежемесячной денежной выплаты, так и набора социальных услуг. Обращаться за их получением они могут как в соответствующие федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба, так и в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации в установленном порядке.

Согласно данным федерального регистра, расходы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату ЕДВ без учета получателей по линии «силовых» министерств и ведомств составят 109,5 млрд, рублей, а с учетом индексации ЕДВ с 1 апреля 2005 года — на 5,3% и с августа 2005 года — на 3,45% расходы могут составить свыше 115,4 млрд, рублей. Таким образом, дополнительная потребность в средствах федерального бюджета в 2005 году составит с учетом индексации 15,5 млрд, рублей. Помимо этого, по финансированию ежемесячных денежных выплат лицам, проходившим (проходящим) военную службу в «силовых» структурах, с учетом индексации потребуется около 4,0 млрд, рублей. По Фонду социального страхования Российской Федерации:

В соответствии с приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации о 14 октября 2004 года № 158 «О порядке отбора санаторно-курортных учреждений, в которые предоставляются путевки на санаторно-курортное лечение льготным категориям граждан в рамках государственной социальной помощи» проведен открытый конкурс среди 1100 здравниц. C 967 санаторно- курортными учреждениями-победителями конкурса, перечень которых утвержден приказом Минздравсоцразвития России 20 декабря 2004 года №319, заключены государственные контракты на закупку путевок.

C 1 января по 15 марта 2005 года региональными отделениями Фонда социального страхования Российской Федерации выдано 225 204 путевок, по которым получили лечение 112 224 человек. В целях обеспечения перевозки граждан-получателей социальных услуг к местам санаторно-курортного лечения различными видами транспорта заключены государственные с авиационными компаниями (одиннадцати региональным отделениям делегировано право на заключение государственных контрактов на перевозку граждан-получателей социальных услуг внутри регионов с местными авиационными компаниями) и получено разрешение Минэкономразвития России на размещение в 2005 году заказа на оказание услуг по перевозке отдельных категорий граждан железнодорожным транспортом в поездах дальнего следования у ОАО «Российский железные дороги». Для обеспечения перевозок автомобильным транспортом во всех регионах заключены контракты (более 300) на перевозки граждан-получателей социальных услуг междугородним автомобильным транспортом. На реализацию мер социальной поддержки льготников по санаторно- курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, в бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год предусмотрено 9,6 млрд, рублей. Средства распределены по субъектам Российской Федерации и перечисляются региональными отделениями Фонда в санаторно-курортное учреждение. Разработана автоматизированная информационная система «Санаторно-курортное лечение», позволяющая вести и обрабатывать Регистр льготников. Реестр санаторно-курортных учреждений, графики заездов в них, анализировать выдачу путевок на лечение. В целях осуществления контроля качества предоставляемого санаторно-курортного лечения на местах созданы межведомственные комиссии, в состав которых помимо специалистов региональных отделений Фонда обязательного социального, страхования Российской Федерации включены представители органов здравоохранения, социальной защиты населения, бюро медико-социальной экспертизы и других заинтересованных ведомств, утверждены графики проведения проверок.

Федеральным законом от 29 декабря 2004 года № 202-ФЗ на обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий предусмотрено 4 653 993,9 тыс. рублей. По состоянию на апрель текущего года Фонд обязательного социального страхования Российской Федерации перечислил региональным отделениям 824711,1 тыс. рублей. По состоянию на март 2005 года направления на обеспечение техническими средствами реабилитации, протезами и протезно-ортопедическими изделиями выданы 24112 инвалидам из 43 034 обратившихся в региональные отделения Фонда социального страхования Российской Федерации.

На примере города федерального значения — Санкт-Петербурга рассмотрим процесс введения Федерального закона № 122 в действие.

На основании постановления Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 29 ноября 2004 года № 171 п Отделением ПФР с 27 ноября по 30 декабря 2004 года организована выплата ежемесячной денежной компенсации за первую декаду января 2005 года, а с 11 января 2005 года выплата ежемесячной денежной компенсации осуществлялась в соответствии с утвержденным графиком выплаты пенсий. По приказу Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 30 ноября 2004 года № 294 доставка установленной ежемесячной денежной выплаты пенсионеру, состоящему на учете в Пенсионном фонде Российской Федерации, производится одновременно с выплатой назначенной пенсии, а лицам, не являющимся получателями пенсий от органов Пенсионного фонда Российской Федерации, выплата ЕДВ осуществляется в соответствии с избранным способом выплаты через отделения связи или через отделения Сберегательного банка Российской Федерации. Через отделения связи выплачено ЕДВ по Санкт-Петербургу 528 722 получателям, через отделения Сбербанка России 220468 получателям. В ходе выборочных проверок, проведенных инспекцией Счетной палаты Российской Федерации, были проверены данные о выплате Отделением ПФР ЕДВ 290 получателям по почтовым отделениям пяти узлов связи трех районов г. Санкт-Петербурга. Выплата ЕДВ производилась в сроки, установленные графиками выплаты пенсий. Нарушений графиков выплаты пенсий по вышеуказанным лицам не было установлено. Лимиты денежных обязательств на финансирование ежемесячных денежных выплат ветеранам, инвалидам и гражданам, подвергшимся воздействию радиационных и техногенных катастроф, на первый квартал 2005 года Отделению Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу были утверждены постановлением Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 10 декабря

2004 года № 186п в сумме 2178411, 2 тыс. рублей по целевой статье расходов 5140000 «Реализация государственных функций в области социальной политики» и видам расходов: 706 «Ежемесячные денежные выплаты ветеранам», 707 «Ежемесячные денежные выплаты инвалидам», 708 «Ежемесячные денежные выплаты гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний». Правлением Пенсионного фонда Российской Федерации по виду расходов 709 «Ежемесячные денежные выплаты Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» на первый квартал 2005. года Отделению Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Санкт- Петербургу не утверждены. Лимиты по виду расходов 562 «Меры социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы» на январь - февраль 2005 года были утверждены постановлением Правления Пенсионного фонда Российской Федерации от 21 января

2005 года № 5п в сумме 3 543, 4 тыс. рублей. Всего на финансирование ежемесячных денежных выплат в Отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу поступило 1095 205,9 тыс. рублей, на финансирование мер социальной поддержки Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы — 4 692,6 тыс. рублей.

Общие расходы на выплату ежемесячных денежных выплат по г. Санкт-Петербургу в январе 2005 года составили 567 970,1 тыс. рублей или 96,1% к утвержденным лимитам.

По Санкт-Петербургскому региональному отделению Фонда

социального страхования Российской Федерации можно привести следующие данные:

Сводной внутриведомственной росписью (постановление Фонда социального страхования Российской Федерации от 11 января . 2005 года № 3) Отделению Фонда социального страхования по г. Санкт- Петербургу на 2005 год был установлен лимит бюджетного обязательства на финансирование оплаты путевок на санаторно- курортное лечение для отдельных льготных категорий граждан на сумму 434 070,0 тыс. рублей, на оплату проезда к месту лечения и обратно — 10 230,4 тыс. рублей, а также на административные расходы по реализации мер социальной поддержки отдельных категорий граждан по санаторно-курортному лечению, включая проезд к месту лечения и обратно, в сумме 7 027,1 тыс. рублей.

Отделению Фонда социального страхования Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу на. первый квартал 2005 года утверждены за счет выделенных средств федерального бюджета ассигнования и перечислены в сумме 111881, 1 тыс. рублей, в том числе: по предоставлению путевок на санаторно-курортное лечение — 107 566,7 тыс. рублей, по оплате проезда к месту лечения и обратно — 2 557,6 тыс. рублей и на административные расходы — 1 756,8 тыс. рублей. Из Комитета по труду и социальной защите населения в Отделение Фонда социального страхования поступила сводная заявка на обеспечение санаторно-курортным лечением в 2005 году 74191 человека, которые в соответствии со статьей постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2004 года № 864 имеют медицинские показания и справки учреждений здравоохранения. Из числа граждан льготной категории, представленных в заявке Комитета по труду и социальной защите населения: 543 являются инвалидами Великой Отечественной Войны, 7 059 - участниками

Великой Отечественной Войны, 103 — ветеранами боевых действий, 156 — лицами, работавшими на объектах ПВОЮ 19 076 — жителями блокадного Ленинграда, 72 — членами семей погибших, 47182 — инвалидами всех групп и соответственно относятся к категориям граждан, включенным по статье 125 Федерального закона № 122-ФЗ в федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи. Лимитами бюджетных обязательств, установленными Отделению Фонда социального страхования Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу на 2005 год, предусмотрено финансирование 51675 человек, имеющих право на санаторно-курортное лечение, на сумму 434 070,0 тыс. рублей, выделенных из расчета средней стоимости одной путевки 8 400 рублей. В соответствии с письмами Фонда социального страхования о 20 декабря 2004 года № 02-10/-9459 и от 4 января 2005 года № 02-10/15-3 «О заключении государственных контрактов на приобретение путевок на санаторно-курортное лечение» отделение Федерального фонда социального страхования заключило государственные контракты с 26 санаторно-курортными учреждениями, выбранными по результатам открытого конкурса, включенными по приказу Министерства здравоохранения и социального развития от 20 декабря 2004 года № 319 в перечень санаторно-курортных учреждений, в которые предоставляются путевки на санаторно-курортное лечение гражданам,, имеющим право на получение государственной социальной помощи. По состоянию на март 2005 года путевками обеспечены 1911 человек. В соответствии с постановлением Фонда социального страхования Российской Федерации от 14 января 2005 года № 4 Санкт- Петербургскому отделению на финансирование расходов по оплате проезда для льготных категорий граждан до места лечения и обратно в среднем на одного человека по 198 рублей в первом квартале 2005 года перечислено 2557,6 тыс. рублей. Отделение Фонда социального страхования Российской Федерации не заключало договора с транспортными организациями на предоставление услуг по перевозке льготных категорий граждан до места лечения и обратно, и расходы за счет перечисленных Фондом денежных средств на эти цели не производились в связи с тем, что гражданам льготной категории путевки предоставлены в основном в санаторно-курортные учреждения Санкт- Петербурга и они имеют право на бесплатный проезд в городском транспорте по нормам Федерального закона №122-ФЗ.

Таким образом, анализ действующих положений Федерального закона № 122-ФЗ позволяет сделать следующие выводы:

Правительство Российской Федерации не до конца было подготовлено к замене льгот денежными компенсациями. Возникшие после введения в действие Федерального закона № 122-ФЗ массовые акции протеста констатировали тот факт, что население не поддерживает монетизацию льгот. Но помимо социального резонанса, возникли проблемы и по финансированию вышеуказанного закона. Пришлось обращаться за денежными средствами в федеральный бюджет Российской Федерации, чтобы обеспечить бесперебойную и плановую работу отделений Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Кроме того, в региональных отделениях Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации были обнаружены ряд недочетов по реализации Федерального закона № 122-ФЗ. Например, в г. Санкт- Петербурге не было своевременно обеспечено финансирование мер социальной поддержки Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы в соответствии и на условиях, определенных статьей 21 Федерального закона № 184-ФЗ от 28 декабря 2004 года «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2005 год», в части своевременного перечисления средств администрациям регионов.

В некоторых регионах было допущено ^рефинансирование денежных средств по реализации Федерального закона № 122-ФЗ (например, Московская область — 104,2%), а в других регионах — недофинансирование (напри.мер, Санкт-Петербург — 96, 1% от общей суммы), что объясняется неточным учетом реально необходимого финансирования и излишним перечислением средств федерального бюджета при формировании плановых показателей по обеспечению ежемесячных денежных выплат. По Фонду социального страхования Российской Федерации возникает вопрос с нехваткой финансирования расходов на санаторно-курортное лечение по предоставленными региональными отделениями заявками для граждан льготных категорий, имеющих медицинские показания на данный вид социальной поддержки. Вследствие чего Правительством российской Федерации было предложено изыскать дополнительные источники финансирования расходов на санаторно-курортное лечение. В ряде субъектов Российской Федерации не были заключены государственные контракты с санаторно-курортными учреждениями и договоры с автотранспортными и авиационными организациями и не были проведены проверки на их соответствие заданиям и размерам выделенных ассигнований на эти цели из бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации постулировано, что Россия — социальное государство, а права и свободы человека в ней — высшая ценность. Почему же тогда закон, направленный на социальную защиту населения вызвал такую отрицательную реакцию тех, для кого он был принят. Федеральным законом № 122-ФЗ постепенно будут заменены социальные льготы ежемесячными денежными компенсациями. Но всем ли льготникам выгодна такая замена? В сельской местности л отдаленных территориях Российской Федерации такая замена была встречена положительно, так как в своем большинстве граждане не пользовались льготами в силу своей территориальной отдаленности и образа жизни. Но в крупных мегаполисах и областных центрах, где льготники ежедневно пользуются общественным транспортом, льготными рецептами на лекарства и другими социальными льготами, налицо несоразмерность замены льгот денежной компенсацией в размере 450 рублей ежемесячно на человека. В связи с акциями протеста Правительство Российской Федерации ввело «социальный пакет», который мог быть куплен льготниками за 350 рублей, но это была вынужденная мера, спровоцированная многочисленными акциями протеста. Решением же данного вопроса была бы дифференциация в зависимости от нужд гражданина либо получение социальных льгот в «натуральном» виде либо в виде денежной компенсации. Опять же возникает проблема реализации вышеуказанного положения. Одним из путей решения могла бы быть выдача различного вида удостоверений по заявкам льготников в региональные отделения органов исполнительной власти Российской Федерации, которые могли бы отличаться друг от друга по фактуре, цвету или другим тактильным признакам. Но сразу же возникает вопрос о финансировании этой дифференциации. Очевидно, что пакет «натуральных» льгот потребует больше средств, чем выплаты в денежном эквиваленте. Соответственно граждане, выбравшие ежемесячные денежные компенсации, будут несколько ущемлены по сравнению с гражданами, предпочитающими получать льготы. То есть, прежде чем вводить различные варианты использования льгот, нужно обеспечить их равнозначность.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что Федеральный закон № 122-ФЗ о замене льгот денежными компенсациями нуждается в правовой доработке и социальной адаптации к условиям современной России.

Вернемся к общей характеристике правового положения государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В источниках можно встретить различные точки зрения относительно позитивных и негативных сторон такой формы финансово-кредитной деятельности государства, как аккумуляция денежных средств в целевых внебюджетных фондах. В частности, в числе преимуществ внебюджетных фондов как инструмента мобилизации и использования государственных ресурсов по сравнению с государственным бюджетом исследователи выделяют:^[41]

• возможность строго целевого расходования мобилизованных ресурсов и как следствие — минимизация возможности ущемления интересов наиболее уязвимых в условиях рынка слоев населения;

• гарантию оперативного анализа и корректировки доходов и объемов их использования и связанное с этим повышение степени надежности финансовой социальной защиты;

• возможность четкого определения дефицита и профицита средств бюджета фонда;

• вероятность гибкого (по сравнению с бюджетом) маневрирования имеющимися финансовыми ресурсами;

• расширение возможностей формирования государственных доходов, выход их за рамки бюджетных методов, в том числе — возможность вкладывать свободные финансовые ресурсы в надежные коммерческие проекты;

• возможность посредством совершенствования правового режима использования денежных средств фондов перейти к системе «смешанного» финансирования социальных выплат, образовать качественно новую модель формирования и распределения финансовых средств, связанную с установлением зависимости между размером уплаченного обязательного взноса (платежа) и размером выплачиваемых в дальнейшем пенсий и пособий.

Помимо сказанного, М.И.Кучма в качестве важнейшей позитивной черты внебюджетных фондов как финансового инструмента социальной политики выделяет наличие у фондов обязательства перед застрахованными по производству определенного вида выплат.^[42]

Кроме того, следует упомянуть, что в определенный период времени неоднозначный налоговый характер платежей, поступающих в фонды, позволял допустить возможность использования различных способов их мобилизации. Допускалось, например, что в качестве платежа могут быть приняты векселя, корпоративные облигации, облигации государственных займов, либо мог быть организован взаимозачет между участниками финансовых отношений.

Среди основных недостатков деятельности внебюджетных фондов исследователи выделяют прежде всего:

• их финансовую несамостоятельность;^[43]

• не всегда оправданный «отток» средств из бюджетов во вновь образуемые внебюджетные фонды в связи с широким использованием инструмента внебюджетных фондов для финансирования дополнительных расходов в самых различных сферах деятельности;^[44]

• ослабление контроля за эффективным целевым использованием аккумулируемых средств, обусловленное передачей полномочий по

осуществлению контроля органам управления самих фондов;

• отсутствие долгосрочной стратегии развития внебюджетных фондов и, в частности, системы государственного социального страхования и ее финансовой основы.

Как и бюджет, внебюджетные фонды выполняют две функции: распределительную и контрольную. Распределительная функция проявляется в процессе формирования доходной базы фондов, когда часть текущего ВНП перераспределяется в пользу определенных социальных групп населения для обеспечения воспроизводства трудовых ресурсов и обеспечения социального равновесия. Так, в среднем за период с 1992 по 1993 г. выплаты застрахованным из государственных внебюджетных фондов составили 8,2% к ВНП РФ,^[45] в 2004 году выплаты только одного Пенсионного фонда Российской Федерации в соответствии с его бюджетом должны составить 946, 64 млрд. руб.

Контрольная функция внебюджетных фондов проявляется в возможности постоянно сигнализировать о ходе и результатах воспроизводственного процесса в целом, а также в отдельных секторах экономики. Необходимая информация представляется данными об объемах аккумулированных в фондах денежных средств, являющихся частью ВНП, показателями, характеризующими долю отдельных отраслей или секторов экономики в общей сумме перераспределенного в пользу фондов дохода нации, а также показателями интенсивности, раскрывающими качественную сторону процесса (например размер государственных социальных выплат на душу населения в динамике, в сравнении с другими странами, по регионам и т.п.).

Можно заключить, таким образом, что создание внебюджетных фондов дает определенные преимущества для повышения

эффективности управления государственными финансами.

Последовательное развитие системы государственных внебюджетных социальных фондов привело к тому, что они стали формироваться не только как самостоятельные финансовые специализированные учреждения, но и приобрели со временем новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств.