7.2.1. Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков.

Отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества, и связанные с ними отношения по управлению государственным и муниципальным имуществом регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества". В соответствии со статьей 28 Закона приватизация недвижимости осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых этим имуществом и необходимых для его использования. Таким образом, Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" содержит указание на приватизацию земельных участков одновременно со зданиями и сооружениями, на них расположенными, но не регламентирует порядок приватизации земельных участков под ранее приватизированными объектами недвижимости.

В связи с возникающими вопросами Высший Арбитражный Суд РФ дал разъяснения, в соответствии с которыми в данном случае суды должны исходить из того, что в соответствии со статьей 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, муниципальная и иные формы собственности, а также равенство прав всех участников гражданского оборота, установленная Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка (п.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут отказать в заключении договора купли-продажи только, если участок ограничен в обороте (пункты 4, 5 статьи 27 ЗК РФ), либо федеральным законом запрещена его приватизация (пункт 3 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 года N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", ст. 4 Закона РФ от 4 июля 1991 года N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"), либо если участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти (имеется в виду земельное законодательство субъекта РФ). Кроме того, основанием для отказа в продаже участка может быть любое правомерное отнесение (например, генеральным планом поселения) данного участка к предназначенному для использования в соответствии с какими-либо другими целями (пункт 4 Постановления N 11).

В соответствии со статьей 36 ЗК РФ граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков в порядке и на условиях, которые установлены ЗК РФ и федеральными законами. Кроме того, согласно пункту 2 статьи 3 Федерального закона N 137-ФЗ от 25 октября 2001 года "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" приобретение земельного участка в собственность либо заключение договора аренды указанных участков осуществляется исключительно по выбору собственников зданий и сооружений. Отказ в приватизации земельного участка возможен лишь по основаниям, указанным в Земельном кодексе РФ либо в иных федеральных законах.

Статья 36 ЗК РФ в отношении религиозных организаций закрепила следующие правила:

- если они имеют в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то такие земельные участки предоставляются им также в собственность, причем бесплатно;

- если они имеют на праве безвозмездного пользования здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то эти земельные участки предоставляются им также на праве безвозмездного срочного пользования на срок безвозмездного пользования этими зданиями, строениями, сооружениями.

Цена выкупа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственникам зданий, строений, сооружений, расположенных на этих земельных участках, устанавливается органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. До установления компетентными органами порядка определения такой цены, она должна устанавливаться в размере кадастровой стоимости выкупаемого земельного участка.

Земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения, предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством.

Согласно статье 36 ЖК РФ собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности помимо прочего земельный участок, на котором расположен данный дом.

В случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора с учетом долей в праве собственности на здание. Для чего им требуется совместно с остальными собственниками помещений в этом здании обратиться в соответствующий орган для оформления договора аренды или купли-продажи.

Однако на практике организовать такое обращение практически невозможно. Даже если нет разногласий по виду приобретаемого права (собственность или аренда), граждане - собственники помещений не обязаны переоформлять права и вовсе не заинтересованы в подаче такого заявления (особенно при переходе на аренду).

В судебной практике также возникают вопросы, связанные с делимостью земельного участка, а также соблюдением собственниками здания порядка обращения с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

В частности, в одних случаях суды признают правомерным отказ уполномоченного органа в выкупе доли в праве общей долевой собственности на земельный участок, на котором находится здание с принадлежащими истцу помещениями, поскольку в здании находятся также помещения, принадлежащие другим субъектам гражданского права, и истцом нарушен порядок обращения с заявлением, установленный частью 5 статьи 36 ЗК РФ.

В других случаях суды удовлетворяют иски об обязании ответчика заключить договор купли-продажи доли в праве на земельный участок, указывая, что правила части 3 статьи 36 ЗК РФ должны применяться к спорным отношениям с учетом принципа свободы договора, провозглашенного статьями 1 и 421 ГК РФ, в соответствии с которыми граждане и юридические лица самостоятельно решают, с кем и какой договор заключать, какие устанавливать в нем условия. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, установленных законом.

Определением от 5 марта 2004 года N 82-О Конституционный Суд РФ признал, что пункт 5 статьи 36 ЗК РФ по своему смыслу в системе действующего правового регулирования направлен на защиту прав и законных интересов всех сособственников этих зданий, строений, сооружений, расположенных на неделимом земельном участке, и не может служить препятствием для реализации ими как участниками долевой собственности правомочий по распоряжению принадлежащими им долями в праве собственности на соответствующие строения, а также основанием для отказа в эффективной судебной защите.

По данному вопросу разъяснения также содержатся в пункте Постановления Пленума ВАС Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 11. При этом указывается, что при рассмотрении споров, связанных с приобретением неделимых земельных участков вышеупомянутыми лицами, необходимо исходить из того, что договор аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора может быть заключен при условии участия в нем как нескольких владельцев помещений, так и одного из них.

В пункте 3 статьи 36 ЗК РФ предусмотрено право ограниченного пользования земельным участком, правового регулирования которого не существует. В частности, в нем говорится, что казенные предприятия и государственные или муниципальные учреждения - правообладатели помещений в здании, часть помещений в котором принадлежат третьим лицам на праве собственности, обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на принадлежащие им помещения.

Согласно пункту 6 статьи 36 ЗК РФ компетентный орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение месяца со дня поступления заявления должен принять решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с пунктом 2 статьи 28 ЗК РФ, а государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления на праве постоянного (бессрочного) пользования либо подготовить проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направить его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

Пункт 7 статьи 36 ЗК РФ определяет порядок определения границ и размеров земельного участка, находящегося под зданием, строением, сооружением. В частности, такие границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка в соответствии с требованиями земельного и градостроительного законодательства. Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельного участка. Утверждает проект границ и обеспечивает изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка орган местного самоуправления.

На практике часто возникает проблема определения конкретных размеров земельного участка, "причитающегося" собственнику расположенного на нем объекта недвижимости. ВАС РФ в этой связи ссылается на пункт 3 статьи 33 ЗК РФ, в котором говорится, что предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с нормами отвода земель или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией (п. 13 Постановления Пленума). Конкретные же границы и размеры земельного участка определяются с учетом фактически используемой площади земельного участка.

По этому вопросу Президиум ВАС РФ более определенно высказался ранее в Постановлении от 17 августа 2004 года N 4345/04. В нем, в частности, указано, что согласно части 5 статьи 28 Закона о приватизации земельный участок отчуждается в границах, определяемых на основании плана земельного участка. Этот план представляется покупателем и удостоверяется органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра. Заявления же о том, что при продаже здания покупатель вправе приобрести лишь тот участок, который соответствует границам этого здания, не основаны на законе. В этой связи нужно учитывать такой фактор, как разрешенное использование земельного участка (цель его предоставления), которое может быть установлено при анализе различных документов: договора аренды, землеустроительной, градостроительной и проектной документации. К примеру, если участок был предоставлен в аренду для строительства здания, то он может быть выкуплен собственником здания в целом. Если же участок большей площади был предоставлен не только для строительства, но и для иных целей (организации рыночной торговли и т.п.), то весь участок не может быть продан в порядке, установленном для собственников недвижимости.

Конституционный Суд РФ ранее установил, что понятие "предоставление земельного участка" недопустимо распространять на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками (Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 года N 16-П). Это касается и определения границ участков.

После предоставления проекта границ земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении этого земельного участка лицам, указанным в пункте 5 статьи 36 ЗК РФ, и направляет им копию решения с приложением проекта границ земельного участка. И уже за счет указанных лиц устанавливаются границы земельного участка на местности и обеспечивается изготовление кадастровой карты (плана) земельного участка.

В то же время специалистами отмечается проблема толкования комментируемого пункта, которая связана с неочевидностью формулировок, касающихся обязанности уполномоченного государственного или муниципального органа принять решение о приватизации земельного участка. В связи с указанным возникает необходимость в разрешении вопроса об обязании собственника земельного участка в лице государства либо муниципального образования продавать свою собственность по желанию третьих лиц, являющихся собственниками зданий и сооружений. Указанные проблемы также связаны с вопросом о наличии договора аренды земельного участка, который собственник объекта недвижимости намерен приобрести в собственность. При этом судами, как правило, рассматриваются споры о понуждении уполномоченного органа заключить договор купли-продажи спорного участка.

Из содержания статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" следует, что собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом. Решение о продаже земельных участков принимается органом, вынесшим решение о приватизации соответствующих объектов недвижимости в двухнедельный срок со дня обращения. По желанию собственника объекта недвижимости, расположенного на относящемся к государственной или муниципальной собственности земельном участке, соответствующий земельный участок может быть предоставлен ему в аренду на срок не более чем сорок девять лет. Отказ в выкупе земельного участка или предоставлении его в аренду, как утверждается той же статьей, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законом.

В то же время фраза "орган принимает решение о предоставлении земельного участка" может быть истолкована двояко: и как указание на обязанность органа по принятию соответствующего положительного решения, и как его право принять или не принять такое решение.

Судебная практика также решает этот вопрос неоднозначно. В одних случаях суды указывают, что в силу положений статьи 217 ГК РФ, статей 28, 29, 36 ЗК РФ заключение договора по предоставлению земельного участка в собственность или аренду граждан или юридических лиц для исполнительных органов муниципальных образований является обязательным.

В других случаях суды указывают, что выбор вида права, на котором собственнику недвижимости предоставляется земельный участок, принадлежит органу исполнительной власти или местного самоуправления и что пределы свободы усмотрения муниципального образования как собственника при распоряжении земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, состоят в обязанности предоставить лицам по их заявлениям право, предусмотренное пунктом 1 статьи 36 ЗК РФ. При этом указанное право определяется собственником свободно, по своему усмотрению.

Представляется, что при толковании указанных выше норм права следует исходить из того, что для собственника недвижимости в конечном счете предусмотрена определенная альтернатива: либо взять в аренду, либо приобрести земельный участок в собственность. Согласованное применение нормативных актов как одно из оснований стабильного правового режима требует в данном случае однозначного решения проблемы на уровне законодательства. В связи с этим следует согласиться с мнением специалистов, считающих необходимым внести в установленном порядке определенные корректировки в нормативные акты, направленные на исключение ситуации, когда нормы статьи 36 ЗК РФ могут трактоваться органами власти двояко.