7.1.2. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Статья 30 ЗК РФ закрепляет возможность предоставления земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, под застройку. Причем в пункте 1 указано, что для этой цели земли могут предоставляться без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием места размещения объекта.

Согласно пункту 2 статьи 30 ЗК РФ предоставление земельного участка для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется прежде всего исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).

Новшеством стало введение исключения из этого правила. В соответствии с пунктом 2.1 указанной статьи земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок.

Орган местного самоуправления или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации в соответствии с федеральным законом, исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, после утверждения документации по планировке застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, на основании заявления о предоставлении земельного участка, указанного в абзаце первом настоящего пункта, лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, определяет технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, плату за подключение и принимает решение о предоставлении указанного земельного участка.

Решение о предоставлении земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, и за его счет границ такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.

Пункт 3 статьи 30 ЗК РФ допускает предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Пункт 4 статьи 30 ЗК РФ определяет основные этапы процедуры предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта.

Первый этап процедуры - проведение работ по формированию земельного участка, которое включает в себя подготовку проекта границ земельного участка и установление его границ на местности, определение разрешенного использования земельного участка, определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение, принятие решения о проведении торгов или предоставлении земельного участка без проведения торгов, публикацию сообщения о проведении торгов.

Подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности (межевание земель) осуществляются в соответствии с Земельным и Градостроительным кодексами РФ, Федеральным законом от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве", Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1996 года N 105 "Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений", Инструкцией по межеванию земель, принятой Роскомземом 8 апреля 1996 года, а также другими нормативно-техническими документами в сфере территориального землеустройства.

Проект границ земельных участков в зависимости от цели его составления включает в себя:

1) пояснительную записку;

2) проектный план;

3) ведомость вычисления площадей земельных участков, образованных в результате установления или изменения (упорядочения) границ;

4) экспликацию вновь образованных земельных участков (их частей);

5) акт согласования проектных границ;

6) сведения об обременениях и ограничениях в использовании земельных участков;

7) информацию о технических условиях подключения планируемого объекта строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

8) расчет убытков, потерь сельскохозяйственного производства или потерь лесного хозяйства и другие сведения.

При формировании земельного участка учитывается следующее:

- определение индивидуализирующих характеристик земельного участка (категории, разрешенного использования, площади, ограничений в использовании и обременений правами иных лиц, установление местоположения и прохождения границ участка на местности (при этом по общему правилу не допускается изломанность границ, за исключением обусловленных естественным образом или искусственными рубежами). Границы земельного участка устанавливаются с учетом красных линий, границ смежных земельных участков (при их наличии), естественных границ земельных участков и др.);

- установление размера земельного участка в соответствии со статьей 33 ЗК РФ;

- формируемый земельный участок обязательно обеспечивается доступом в виде прохода (шириной не менее 1 м) или проездом (шириной не менее 3,5 м). Доступ обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет иных земель, например путем установления сервитута.

Утвержденный соответствующим органом местного самоуправления проект границ земельного участка является основанием для проведения межевых работ по установлению на местности границы испрашиваемого земельного участка с установкой межевых знаков, изготовлением межевого плана, составлением акта установления и согласования границ земельного участка, межевого дела в соответствии с Инструкцией по межеванию земель, утвержденной Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству 8 апреля 1996 года.

Таким образом, землеустроительные работы по формированию земельного участка включают:

- сбор и изучение правоустанавливающих, геодезических, картографических и других исходных документов;

- уведомление собственников, владельцев и землепользователей размежевываемых и смежных с ними земельных участков о производстве межевых работ;

- согласование и закрепление на местности межевыми знаками границ земельного участка;

- изготовление карты (плана) объекта землеустройства или карты (плана) границ объекта землеустройства;

- формирование землеустроительного дела.

Определение разрешенного использования земельного участка является важной составляющей первого этапа процедуры предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта.

В соответствии со статьей 7 ЗК РФ разрешенное использование земельного участка является составным элементом правового режима земельного участка и определяется на основании зонирования территорий, порядок которого установлен главой 4 Градостроительного кодекса РФ "Градостроительное зонирование". В результате градостроительного зонирования определяются жилые, общественно-деловые, производственные и другие зоны, а также устанавливаются предельные размеры земельных участков и параметры разрешенного строительства. Статьей 37 ГСК РФ установлены три вида разрешенного использования: основные, условно разрешенные и вспомогательные виды, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным и осуществляемые совместно с ними. При этом уточняется, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются конкретные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В ходе формирования земельного участка обязательно также определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение к ним. Определение названных условий осуществляется с учетом получаемых согласований и заключений уполномоченных контрольно-надзорных служб и организаций.

Решение о проведении торгов принимается соответствующим органом государственной власти или органом местного самоуправления. В соответствии с комментируемым пунктом собственником определяется форма проведения торгов (открытого или закрытого по форме подачи предложений аукциона либо конкурса), начальная цена предмета торгов и сумма задатка. Согласно статье 448 ГК РФ извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене. В случае если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок.

На втором этапе процедуры предоставления земельного участка проводится его государственный кадастровый учет. В соответствии со статьей 6 Земельного кодекса РФ объектом земельных правоотношений может быть земельный участок, границы которого удостоверены и описаны в установленном порядке. Таким образом, предметом сделки может быть только земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет.

В соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" проведение государственного кадастрового учета включает в себя проверку представленных документов, составление описаний земельных участков в Едином государственном реестре земель, присвоение кадастровых номеров земельным участкам, изготовление кадастровых карт (планов) земельных участков и формирование кадастровых дел.

Для проведения государственного кадастрового учета земельных участков органы государственной власти, органы местного самоуправления, заинтересованные правообладатели земельных участков или уполномоченные правообладателями земельных участков лица подают в органы, осуществляющие деятельность по ведению государственного земельного кадастра, следующие документы:

- заявки;

- правоустанавливающие документы на земельные участки;

- документы о межевании земельных участков (таким образом, документы о межевании (описании) земельных участков, оформленные на основании материалов межевания и (или) иной землеустроительной документации на стадии формирования земельного участка, используются для последующего проведения государственного кадастрового учета размежеванного земельного участка, сопровождающегося составлением описания участка в Едином государственном реестре земель и присвоением ему кадастрового номера).

Порядок присвоения кадастровых номеров земельным участкам в процессе их государственного кадастрового учета определяют Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам (утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 года N 660). Согласно названным Правилам кадастровый номер земельного участка состоит из кадастрового номера кадастрового квартала и номера земельного участка в этом квартале. Номером земельного участка в кадастровом квартале является порядковый номер подраздела, открываемого для записи сведений о данном земельном участке в соответствующем разделе государственного реестра земель кадастрового района. Кадастровый номер присваивается каждому земельному участку, формируемому и учитываемому в качестве объекта имущества, права на который подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В результате проведения государственного кадастрового учета заинтересованным лицам выдаются удостоверенные в установленном порядке кадастровые планы земельных участков. Кадастровый план земельного участка предоставляется уполномоченному органу по управлению и распоряжению земельными участками в виде выписок бесплатно не позднее месячного срока.

Третий этап включает в себя проведение торгов. Как уже отмечалось выше, предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Проведение торгов регулируется Гражданским кодексом РФ и упомянутыми выше Правилами организации и проведения торгов, а в отношении земельных участков для размещения объектов жилищного строительства или их комплексного освоения в целях жилищного строительства - соответственно статьями 38.1 и 38.2 ЗК РФ.

Заключительным этапом процедуры предоставления является подписание протокола о результатах торгов или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов.

Согласно статье 131 ГК РФ переход права собственности на объекты недвижимого имущества (в том числе земельные участки) подлежит государственной регистрации. Если же по результатам торгов подписан договор аренды земельного участка, то в соответствии со статьей 609 ГК РФ, статьей 26 ЗК РФ такой договор подлежит государственной регистрации только в случае, если срок его действия составляет более одного года.

Пункт 5 статьи 30 ЗК РФ определяет порядок предоставления земельного участка под строительство с предварительным согласованием места размещения объекта. Здесь основанием для совершения органом исполнительной власти и местного самоуправления соответствующих действий является заявление заинтересованного лица о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта (данная процедура подробно закреплена в ст. 31 ЗК РФ).

В соответствии со статьей 31 ЗК РФ лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка, обращается в орган власти, обладающий соответствующим правом, с заявлением, в котором указываются назначение объекта, предполагаемое место его размещения, испрашиваемое право на земельный участок, а также прилагается технико-экономическое обоснование проекта строительства. Орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования территории.

Если размещение объекта на испрашиваемой территории представляется возможным, результаты выбора земельного участка в соответствии с пунктом 5 статьи 31 ЗК РФ оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К нему прилагаются проекты границ земельного участка, утвержденные органом местного самоуправления. После этого акт поступает в орган исполнительной власти. В Москве и Санкт-Петербурге выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.

Затем орган исполнительной власти или орган местного самоуправления принимают решение о предварительном согласовании места размещения объекта. Копия этого решения выдается заявителю в течение семи дней со дня его утверждения. Оно служит основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Решение о предварительном согласовании, а также утвержденный проект границ земельного участка являются основанием для проведения межевых работ по установлению на местности границы испрашиваемого земельного участка в порядке, аналогичном применяемому при предоставлении земельного участка без предварительного согласования.

После проведения межевания земельного участка и составления межевого плана необходимо осуществить государственный кадастровый учет этого участка в том же порядке, что и при предоставлении земли для строительства без предварительного согласования места размещения объекта.

Следующая стадия предоставления земельного участка - принятие соответствующим органом государственной власти или местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления на основании заявления заинтересованного лица и приложенной кадастровой карты (плана) земельного участка в двухнедельный срок принимает решение о его предоставлении для строительства. На основании данного решения заключается договор аренды (или безвозмездного срочного пользования) земельного участка, который в соответствии с Законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" подлежит государственной регистрации в соответствующем подразделении Федеральной регистрационной службы.

На практике достаточно часто возникают случаи, когда участок уже сформирован, но не закреплен за определенным предприятием. Такой участок предоставляется, минуя этап его формирования, то есть он предоставляется на торгах.

Решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства или протокол о результатах торгов (конкурсов, аукционов) является основанием для:

- государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком;

- заключения договоров купли-продажи или аренды и последующей государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок или договора аренды.

Установление четких сроков прохождения документов и согласований в разных инстанциях является одним из главных условий обеспечения законности процедуры предоставления земельного участка для строительства и недопущения бездействия органов местного самоуправления или исполнительных органов государственной власти в целях затягивания процесса. В связи с этим в пункте 8 статьи 30 ЗК РФ четко закреплено, что решение или выписка из него о предоставлении земельного участка для строительства либо об отказе в его предоставлении выдается заявителю в семидневный срок со дня его принятия.

Решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства может быть обжаловано заявителем в суд.

Все споры, вытекающие из предоставления земельного участка для строительства, связаны, как правило, с обжалованием ненормативных актов, которыми были приняты решения о предоставлении (отказе в предоставлении) земельных участков. С указанными требованиями обращаются либо лица, которые считают, что нарушены их законные права и интересы при предоставлении земельных участков третьим лицам, либо прокуроры, предъявившие требования в защиту публичных интересов. Проверяя законность и обоснованность отказа исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в предоставлении земельного участка, суд выясняет:

а) имеются ли условия, при наличии которых гражданин или юридическое лицо могут претендовать на предоставление участка;

б) местоположение и размер земельного участка;

в) пригодность земельного участка, по поводу которого возник спор, для использования в целях, указанных заявителем;

г) реальную возможность предоставления гражданину или юридическому лицу именно этого участка.

Суды могут отказать в удовлетворении требований об оспаривании отказа в предоставлении земельного участка для строительства, признав решение в отказе правомерным. В частности:

- признавая правомерным решение органа местного самоуправления об отказе в предоставлении земельного участка, суд исходил из того, что спорный земельный участок входит в границы микрорайона, на которые имеется утвержденная градостроительная документация, и испрашиваемое заявителем целевое назначение земельного участка не соответствует заложенному в проекте;

- отказывая в удовлетворении требований об оспаривании отказа в предварительном согласовании места размещения объекта и оформлении акта выбора земельного участка, суд указывал, что решения градостроительного комитета муниципального образования по выбору и предоставлению земельных участков не являются исполнительно-распорядительными актами и не влекут правового последствия обязательного их исполнения, не являются ненормативными актами, а носят рекомендательный характер для принятия решения уполномоченным на основании закона лицом.

В случае признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства суд в своем решении обязывает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления предоставить земельный участок с указанием срока и условий его предоставления.

Пунктом 11 статьи 30 ЗК РФ установлен исчерпывающий перечень случаев, когда предварительное согласование предоставления земельного участка не производится. В перечень включено, во-первых, предоставление участка для нужд сельского и лесного хозяйства, во-вторых, гражданину для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства, в-третьих, размещение объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки. Согласно статье 30.1 ЗК РФ для жилищного строительства земельные участки предоставляются в собственность либо в аренду только без предварительного согласования мест размещения объектов и исключительно на аукционе.

Иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются на тех же условиях, как и российским гражданам и юридическим лицам. При этом следует учитывать ограничения предоставления земельных участков в собственность, которые предусмотрены в пункте 3 статьи 15 ЗК РФ, и условия, предусмотренные пунктом 5 статьи 28 ЗК РФ, о том, что указанным лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату.

В пункте 13 статьи 30 ЗК РФ закрепляются особенности предоставления земельных участков для двух категорий:

- акционерных обществ, сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, управляющей компании в случае привлечения их в порядке, предусмотренном законодательством РФ об особых экономических зонах, для выполнения функций по созданию за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета объектов недвижимости в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории и по управлению этими и ранее созданными объектами;

- резидентов особой экономической зоны.

Указанным лицам земельные участки предоставляются без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения таких объектов на основании заявлений в соответствии с законодательством РФ об особых экономических зонах. Так, согласно статье 32 Федерального закона от 22 июля 2005 года N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" органы управления особыми экономическими зонами управляют и распоряжаются земельными участками в пределах ее территории на основании соглашения о создании особой экономической зоны в соответствии с законодательством РФ и с учетом положений Федерального закона. Земельные участки в пределах территории особой экономической зоны могут предоставляться во временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды.

Следует отметить, что Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплены особенности предоставления земельных участков для строительства олимпийских объектов на территории Краснодарского края. Так, согласно статье 16 Закона без предварительного согласования места размещения объекта и без проведения торгов предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предназначенные:

1) для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее - Корпорации) или за счет средств иных юридических лиц. Такие земельные участки предоставляются Корпорации в безвозмездное срочное пользование или аренду;

2) для строительства олимпийских объектов федерального значения за счет средств федерального бюджета. Такие земельные участки предоставляются организациям, осуществляющим строительство соответствующих олимпийских объектов федерального значения, в безвозмездное срочное пользование;

3) для строительства олимпийских объектов краевого значения и олимпийских объектов муниципального значения. Такие земельные участки предоставляются организациям, осуществляющим строительство олимпийских объектов, в безвозмездное срочное пользование.

Что касается решений о предварительном согласовании места размещения объекта, принятых до дня вступления в силу рассматриваемого Закона, в отношении федерального государственного унитарного предприятия "Объединенная дирекция Федеральной целевой программы "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)", то данные решения являются основанием для предоставления соответствующих земельных участков Корпорации.

Со дня утверждения документации по планировке территории для размещения олимпийских объектов и до 1 января 2015 года земельные участки, предназначенные для строительства олимпийских объектов, не подлежат отчуждению из государственной и муниципальной собственности.