Превентивные процедуры досудебного урегулирования споров

специфический характер (производственный процесс, импорт

комплектующих, уникальная для рынка продукция и т. д.) .

Значимость прямых переговоров высока, так как они предшествуют принятию решения по результатам проверки и, сообщив какие-то новые данные либо более детально раскрыв суть своих доводов, податель жалобы имеет возможность напрямую донести их суть до лица, проводившего

314

налоговую проверку .

Переговоры проводятся при рассмотрении материалов налоговой проверки на территории налогового органа. Важными участниками переговоров выступают руководитель налогового органа (его заместитель), который должен непосредственно воспринимать все обстоятельства дела, специалисты налогового органа, которые знакомы со всеми деталями проверки, и представители налогоплательщика (юрист, главный бухгалтер, руководитель отдела продаж и т. д.).

Одним из механизмов досудебного урегулирования налоговых споров может быть наделение налогового органа специальными полномочиями, касающимися сумм, подлежащих взысканию с налогоплательщика. Речь идет об институте, называемом в уголовном процессуальном праве сделкой с правосудием. В настоящее время налоговый орган лишен каких-либо полномочий, используя которые налоговый орган мог бы «простить» налогоплательщику определенные нарушения и (или) суммы, подлежащие

315

взысканию .

Введение подобной процедуры должно быть подвержено серьезнейшему анализу с целью минимизации возможных пробелов, исключения коррупционной составляющей и ограничения действий лица, принимающего ^{[309] [310] [311] итоговое решение по жалобе четко прописанным законодательным алгоритмом.}

В какой бы форме не выражались юридические консультации по налоговому спору, формируется правовой диалог между налоговым органом и налогоплательщиком. Сам переговорный процесс может осуществляться в несколько этапов в зависимости от категории дела (сложности, количества эпизодов).

Налогоплательщику и налоговому органу необходимо сконцентрироваться на средствах достижения результата и при сохранении своей позиции по возможности достичь соглашения по спорным вопросам факта, предложив иной подход, т. е. обоснование существования спорных фактов в объективной действительности.

На современном этапе развития в России правоприменительной практики с уверенностью можно говорить о появлении специалистов, квалификация и профессиональный уровень которых позволяет характеризовать их в качестве отдельной категории — «консультант по налогам и сборам», или «налоговый консультант».

Выбирая налогового консультанта, клиент прежде всего будет изучать следующие критерии:

- репутация на рынке (реклама, публикация специалистов в научной литературе, участие в практических конференциях, преподавательский опыт, стаж работы по юридической профессии);

- реквизиты конкретных судебных дел, тематика споров;

- презентация консультантом своих услуг.

В мировой практике есть примеры, когда правовой статус налоговых консультантов регулируется отдельными законами. Профессиональные налоговые услуги (анализ документов, устное и письменное консультирование, подготовка деклараций, налоговый аудит, представительство во взаимодействии с государственными органами, обучающие семинары для сотрудников и др.) могут оказывать только аттестованные лица, получившие специальный сертификат, лицензию и т.

Независимость (важнейший принцип работы налоговых консультантов) не означает отсутствия стандартов их деятельности. Консультанты обязаны соблюдать этические и профессиональные нормы (например, быть объективными, честными в отношениях с клиентом, не способствовать нарушениям налогового законодательства).

Налоговые консультанты не могут быть допрошены в качестве свидетелей по делам своих клиентов, у них не могут быть изъяты документы. В Российской Федерации вопрос о необходимости принятия законодательства о независимых налоговых консультантах только обсуждается .

Так, В. Н. Засько и Т. Н. Мехова предлагают регулировать предоставление юридических услуг путем контроля саморегулируемыми организациями (далее — СРО). Данный контроль СРО могут начинать уже со стадии подготовки и аттестации специалистов в области налогового ^[313] консультирования на основании единых для всех квалификационных требований по допуску кандидатов к сдаче квалификационного экзамена, присвоения статуса налогового консультанта. В процессе мониторинга за деятельностью своих членов СРО вправе будет принимать решения о приостановлении (возобновлении) и прекращении статуса налогового

318

консультанта .

Одним из инструментов этого контроля является наделение СРО правом по ведению реестра налоговых консультантов в отношении своих членов, а со стороны государства — наделение ФНС России правом по ведению контрольного реестра налоговых консультантов, что обеспечит публичность и доступность к сведениям этих реестров лицам, желающим сделать свой выбор.

Публичность реестра налоговых консультантов и доступность его сведений обяжет СРО определить ответственность своих членов за результаты консультирования, при этом одновременно законом должно быть вменено в обязанность консультируемых лиц по своевременной и в полной мере оплате налоговых консультационных услуг в соответствии с договором их оказания, в том числе в случае, когда позиция налогового консультанта не согласуется с мнением консультируемого лица (клиента-заказчика), заключившего договор на оказание налоговых консультационных услуг.

Подводя итог, можно констатировать, что основной целью создаваемых СРО налоговых консультантов должны быть как регулирование и контроль за деятельностью ее членов в области осуществления профессиональной деятельности в сфере налогового консультирования, так и содействие ее

- 319

членам в осуществлении указанной деятельности . ^{[314] [315]}

В ряде стран действуют так называемые палаты налоговых консультантов. К примеру, в Германии на данную организацию возложены следующие задачи:

- контроль за участниками палаты (моральные правила поведения, соответствие установленным критериям организации);

- анализ качества оказываемых членами палаты консультаций;

- обучение и профессиональная переподготовка юристов;

- выработка мер по повышению эффективности работы и др. .

В 2002 г. Палата налоговых консультантов появилась и в России. Ее миссией являются:

- становление и развитие профессионального налогового консультирования в России;

- участие в формировании налоговой культуры общества;

- представление интересов профессионального сообщества на

321

международном уровне .

Основная задача создания как посреднических организаций, так и юридических компаний, занимающихся оказанием квалифицированной юридической помощи, — построение эффективного правового механизма разрешения налоговых споров. К настоящему времени стройная концепция соотношения досудебной и судебной стадий урегулирования налоговых споров не выстроена, что проявляется как в отсутствии четкого разграничения между границами объема реализации прав и обязанностей спорящих участников, так и в смешении предметов деятельности вышестоящих налоговых органов и судов. Как следствие, предмет судебного разбирательства де-факто сводится к проведению судом проверки ^{[316] [317]}

документов налогоплательщика, как ранее представлявшихся в налоговый

322

орган, так и вновь предъявленных .

Рассматривая вопросы превентивных процедур, нельзя не затронуть такой правовой инструмент снижения количества споров, как горизонтальный налоговый мониторинг.

Широкое распространение медиативных процедур в развитых странах Западной Европы создало благоприятную правовую почву для появления в России такого нового правового института, как налоговый мониторинг.

Еще первоначально рассматриваемая форма имела законодательную фиксацию и определялась как горизонтальный мониторинг. В дальнейшем Федеральный закон от 04.11.2014 № 348-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации» законодательно закрепил институт расширенного информационного взаимодействия, заменив понятие «горизонтальный мониторинг» на понятие «налоговый мониторинг».

По сути, указанные понятия являются идентичными (в свете рассмотрения отдельной категории налоговых правоотношений). Отличие проявляется лишь в том, что первоначально горизонтальный мониторинг вводился как институт досудебного взаимодействия с определенной категорией налогоплательщиков и уточнение законодателя в части необходимости обозначения «именно налогового мониторинга» свидетельствует, что конечная цель — это не только расширение категорий налогоплательщиков, в отношении которых он должен проводиться, но и расширение комплекса мер взаимодействий в рамках налогового контроля^{[318] [319] [320] [321]}.

Впервые налоговый мониторинг был изобретен в Нидерландах.

325

Разработанная налоговыми органами этой страны концепция

подразумевает применение альтернативных (внесудебных) способов урегулирования налоговых споров между налоговыми органами и налогоплательщиками. Применение концепции горизонтального мониторинга обусловлено целью ФНС России расширить взаимодействие и информационный обмен с налогоплательщиками, направленные на соблюдение последними законодательства РФ о налогах и сборах, повышение предсказуемости налогового регулирования и качества администрирования налогоплательщиков^{[322] [323].}

Горизонтальный, или налоговый, мониторинг можно определить как осуществление налоговыми органами действий по анализу предпринимательской деятельности налогоплательщика и оценке рисковости совершения финансово-хозяйственных операций с целью выработки рекомендаций по минимизации рисков налоговых доначислений как в рамках текущей деятельности организации, так и применительно к планируемым сделкам. При этом налоговый мониторинг следует воспринимать не как форму налогового контроля, а как форму урегулирования налоговых конфликтов.

ФНС России также сформулировала свое определение. Так, налоговый мониторинг понимается как способ расширенного информационного взаимодействия, при котором организация предоставляет налоговому органу доступ в режиме реального времени к данным бухгалтерского и налогового учета, что, в свою очередь, освобождает ее от проведения камеральных и выездных налоговых проверок и сохраняет за налоговым органом возможность проверки полноты и своевременности исчисления (уплаты) обязательных платежей, предусмотренных НК (см. письмо ФНС России от 17.12.2014 № ЕД-4-2/26194 ). Суть горизонтального мониторинга состоит в том, что данный метод основан на доверии, которое заключается в добровольном раскрытии информации налоговому органу, в соглашении между налоговыми органами и налогоплательщиками об обмене информацией, о расширении информационного взаимодействия с налогоплательщиками, в предупреждении экономических рисков, в снижении бремени последующего налогового контроля .

В связи с этим думается, что данный метод должен быть направлен на дальнейшее налаживание доверительных взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков, на достижение нового уровня общения с налогоплательщиками. Целью горизонтального мониторинга должны стать предупреждение осуществления налогоплательщиком рисковых операций и определение причин, предопределяющих их, налоговое консультирование, разрешение налоговых споров в досудебном порядке^{[324] [325] [326]}.

По словам И. И. Кучерова, во главе стоящих перед налоговым контролем задач стоит достижение такого уровня исполнительности (налоговой дисциплины) среди всех участников налоговых правоотношений, при котором возможность совершения налогового правонарушения была бы

330

сведена к минимуму .

Очень близким как по цели, так и по содержанию категории «налоговый контроль» является несколько лет назад появившееся в российском налоговом законодательстве понятие налогового администрирования.

Законодатель, вводя данный термин в правовой обиход (см., например, распоряжение Правительства РФ от 10.02.2014 № 162-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование налогового администрирования»^[327]), вместе с тем не дал ему легальное определение.

Следует согласиться с мнением А. С. Титова, который справедливо отмечает, что при решении задач, возлагаемых на налоговое администрирование, необходимо выделять его взаимообусловленную триаду: само налоговое администрирование, механизм его реализации и налоговую политику. Соотношение приведенных понятий имеет важное методологическое значение для понимания сути осуществления налогового

332

администрирования .

Эффективное администрирование невозможно без использования информации о состоянии управляемых объектов и соответствующего информационного обеспечения деятельности налоговых органов. Сегодня информация представляет собой базу для принятия взвешенных управленческих решений во всех сферах налогового администрирования, а именно в сфере контроля за соблюдением налогового законодательства налогоплательщиками (плательщиками сборов), в сфере контроля за реализацией и исполнением налогового законодательства налоговыми органами, в сфере организационного, методического и аналитического обеспечения контрольной деятельности .

334

Ориентируясь на положительный международный опыт , в 2012 г. институт горизонтального мониторинга (в дальнейшем стало использоваться название «налоговый мониторинг» ) начал применяться и в российской налоговой системе.

Правовому институту в настоящее время посвящен отдельный разд. V.2 «Налоговый контроль в форме налогового мониторинга» НК^{[328] [329] [330] [331] [332]}.

По нашему мнению, законодателем не совсем удачно выбрано название нового раздела, так как налоговый мониторинг стоит рассматривать именно как форму урегулирования споров, возникающих в налоговых правоотношениях. Проведение налоговой инспекцией анализа сведений, предоставленных организацией, получение мотивированного мнения, взаимосогласительная процедура носят в большей степени превентивный характер, нежели являются средством осуществления полноценной проверки правильности учета хозяйственных операций и полноты уплаты налогов в бюджет (что в полной мере характерно для налогового контроля).

Суть нового метода заключается в следующем: налогоплательщик, соответствующий определенным критериям, подает заявление в налоговый орган и подписывает регламент информационного взаимодействия, который предусматривает описание порядка представления документации налоговому органу и порядка доступа налогового органа к информационным системам налогоплательщика.

Фактически предоставляя налоговому инспектору возможность анализа показателей в режиме он-лайн, налогоплательщик получает своего рода консультанта-контролера, который в текущем режиме указывает на недочеты в деятельности организации и просит скорректировать свою деятельность во избежание подозрения в налоговом правонарушении, что значительно понижает вероятность назначения в отношении компании выездной налоговой проверки.

Но не стоит ошибочно воспринимать роль указанного инспектора как лица, правомерного давать императивные рекомендации налогоплательщику.

Аналогично стандартным процедурам обжалования налогоплательщик может вступить с налоговым инспектором в правовой диалог, а при недостижении консенсуса обратиться в ФНС России с разногласиями и получить мотивированное мнение на них.

Руководитель ФНС России М. В. Мишустин поясняет, что «к заключению таких соглашений всячески призывает ОЭСР, да и из чисто практических соображений выгода очевидна. Бизнес может спокойно планировать финансовые потоки, не опасаясь внезапных санкций на казалось

бы исхоженной почве. Налоговые органы же смогут существенно сократить

337

количество выездных проверок и связанных с ними издержек» .

Согласно действующим положениям осуществление налогового контроля в форме налогового мониторинга возможно в отношении налогоплательщиков, удовлетворяющих следующим критериям:

1) совокупная сумма уплаченных за предшествующий календарный год налогов — не менее 300 млн руб.;

2) суммарный объем полученных доходов за предшествующий календарный год — не менее 3 млрд руб.;

3) совокупная стоимость активов — не менее 3 млрд руб.

Заявление о проведении налогового мониторинга должно быть представлено организацией в налоговый орган по месту нахождения данной организации не позднее 1 июля года, предшествующего периоду, за который проводится налоговый мониторинг.

В Российской Федерации 25 декабря 2012 г. был подписан ряд соглашений о расширенном информационном взаимодействии — горизонтальном мониторинге между ФНС России и рядом компаний: ОАО «Русгидро», ОАО «ИНТЕР РАО ЕЭС», ОАО «Мобильные ТелеСистемы», «Эрнст энд Янг (СНГ) Б. В.».

Важно отметить, что в ходе проведения горизонтального мониторинга налогоплательщик не обязан по всем вопросам соглашаться с мнением налогового органа, по спорным моментам он вправе обратиться в суд. Именно этим преимуществом и воспользовалась компания «ИНТЕЕР РАО ЕЭС» . Это был первый спор с использованием новой формы налогового ^{[333] [334] [335] контроля, который закончился мировым соглашением. Данная компания оспаривала три эпизода (по включению убытков в состав расходов, по учету курсовых разниц и по принятию НДС к вычету по расходам будущих периодов) на общую сумму 37,1 млн руб. В итоге компания, учитывая позицию Высшего Арбитражного Суда РФ, приняла выводы налогового органа по первому эпизоду и согласилась заплатить 22,5 млн руб. В свою очередь, ФНС России отказалась от претензий по двум другим эпизодам.}

Таким образом, данный инцидент показывает эффективность метода горизонтального мониторинга, который в данной ситуации упростил и

340

ускорил подписание мирового соглашения .

Заключение вышеуказанных соглашений, по сути, явилось пилотным проектом по внедрению концепции налогового мониторинга в налоговую практику РФ.

Подписанные соглашения предусматривали полное раскрытие информации о своей деятельности со стороны налогоплательщиков, а также предоставление любых других документов и разъяснений по сделкам по запросу налогового органа. Как считают специалисты-налоговики, «в рамках налогового мониторинга налоговый орган будет осуществлять мониторинг финансово-хозяйственных операций налогоплательщиков в режиме реального времени. Компания соглашается до подачи деклараций предоставлять инспекторам материалы налогового и бухгалтерского учета. Взамен участники получают оперативные рекомендации инспекторов по возникающим в процессе текущей деятельности налоговым рискам. Эти разъяснения ФНС обещает согласовывать с Минфином, что защитит компании от недоразумений, иногда возникающих из-за противоречивых

341

ведомственных трактовок» . ^{[336] [337]}

В этом случае налогоплательщик открывает налоговым органам (своим контролерам) сущность сделок, а налоговые органы, в свою очередь, снижают налоговые риски в предотвращении налоговых правонарушений, следовательно, их взаимоотношения нацелены на сотрудничество и взаимопонимание сторон.

В ответ на добровольное раскрытие информации налоговому органу налогоплательщику гарантируются оперативное консультирование в части сложных вопросов толкования налогового законодательства и ослабление внешнего контрольного воздействия. Выгода для бизнеса заключается в устойчивой прогнозируемости налоговых последствий соответствующей деятельности и в снижении бремени налогового контроля, а для налоговых органов — в повышении информированности о текущих тенденциях в части финансовых (экономических) транзакций и в возможности эффективно перераспределять свои ресурсы в части налогового

342

администрирования .

Следствием применения норм о налоговом мониторинге впервые в российской судебной практике стало заключение мирового соглашения между налогоплательщиком и налоговым органом.

Одновременно следует отметить, что заключение мирового соглашения, по мнению руководителя энергетической практики юридической компании «НАФКО-Консультанты» В. В. Гензеля, «не может влиять на формирование арбитражной практики по иным аналогичным налоговым спорам, поскольку мировое соглашение между сторонами заключается с учетом конкретных обстоятельств спора»^{[338] [339]}.

Значительному расширению практики использования института заключаемых соглашений, по мнению ряда авторов, могут мешать такие моменты, как недостаточно высокий уровень эффективности электронного документооборота между налоговыми органами и налогоплательщиками, а также недоверие к государству со стороны бизнеса^[340].

Безусловно, налогоплательщики не всегда будут согласны с позицией проверяющих, но уже на данной стадии смогут оценить риски налоговых доначислений и определить для себя перспективы обжалования позиции налоговой инспекции.

Прямым следствием проведения налогового мониторинга должно стать сокращение числа выездных налоговых проверок, возможность проведения независимого аудита, совершенствования риск-ориентированной системы администрирования налогов^[341].

Среди преимуществ горизонтального мониторинга для налоговых органов следует отметить:

- осуществление налогового контроля на постоянной основе;

- обеспечение постоянного доступа к документообороту хозяйственных операций в электронном режиме;

- сокращение количества выездных проверок и связанных с ними издержек;

- уменьшение рисков применения бизнесом различных схем ухода от налогов;

- совершенствование риск-ориентированной системы администрирования налогов;

- формирование новых критериев отслеживания рисков ведения бизнеса.

Преимущества для налогоплательщиков заключаются:

- в снижении налоговых рисков для налогоплательщика;

- возможности освобождения от выездных налоговых проверок;

- возможности заранее согласовывать позицию ФНС России по планированию сделок;

- уменьшении неопределенности, возникшей в процессе толкования и применения налоговых законов;

- получении консультаций по вопросу налогообложения сделок для корректировки своей политики;

346

- замене аудиторских процедур регулярным мониторингом .

Безусловно, положительные стороны горизонтального мониторинга

очевидны, но следует указать, что эффективность данного способа взаимодействия участников налоговых правоотношений возможна только при высоком уровне правовой дисциплины со стороны налогоплательщиков и четком соблюдении налоговыми органами своих полномочий, предоставленных налоговым законодательством.

Можно предположить, что легализация подобного инструментария повысит уровень транспарентности, определенности и стабильности в налоговой системе . Главное — сместить акцент с борьбы с уже совершенными фактами правонарушений на принятие превентивных действий по недопущению налогового конфликта между сторонами в будущем.

В ходе анализа самой сути споров, формирования их статистики, тенденций и причин образования формируется надлежащая эмпирическая база для более точных прогнозов развития налоговой политики, методологическая база для принятия наиболее эффективных

управленческих решений на основе проведения налогового

348

мониторинга . ^{[342] [343] [344]}

В целом следует отметить, что развитие информационного обмена в налоговой сфере, совершенствование процесса горизонтального мониторинга должны гармонизировать сложные отношения в сфере налогообложения. Указанные вопросы могут быть решены только при наличии совершенной правовой основы, поскольку необходима детальная регламентация общих процедур горизонтального мониторинга.

Процедуры реализации альтернативных форм досудебного урегулирования налоговых споров, по нашему мнению, должны быть четко регламентированы на нормативном уровне, достаточно понятны и прозрачны, что позволит данному институту способствовать проявлению доверия налогоплательщиков к возможности профессионального, объективного и всестороннего предотвращения (разрешения) конфликтной ситуации налоговым органом без обращения в суд.

Только в таком случае существующие возможности применения альтернативных форм досудебного урегулирования налоговых споров будут реализованы в полном объеме.

В заключение отметим, что превентивные меры занимают важное место в системе альтернативных форм урегулирования споров. Именно они создают фундамент для правового диалога и исключения возникновения конфликтных ситуаций. Отдельное внимание законодателя должно быть уделено дальнейшему совершенствованию института налогового мониторинга, который уже зарекомендовал себя с положительной стороны, расширению категорий налогоплательщиков, в отношении которых будет осуществляться такой мониторинг, и построению четкого механизма его осуществления, который бы объективно учитывал интересы как налоговых органов, так и

налогоплательщиков.

2.2.