Принципы избирательного права.

К принципам избирательного права в современных условиях при определенных различиях в законодательном их регулировании в разных странах можно отнести следующие: всеобщность, равенство избирательного права, непосредственность или опосредственность (прямые или непрямые выборы), тайность голосования.

Всеобщность избирательного права. Этот принцип означает, что субъективное избирательное право предоставляется каждому гражданину по достижении определенного возраста, если он не страдает в силу душевной болезни или дефектов развития пороками, препятствующими его сознательному волеизъявлению, т. е. не является умалишенным (слабоумным, психически больным). Является или нет какой-либо человек умалишенным, устанавливается на основе результатов специальной экспертизы судебными органами строго в законодательно определенном порядке. В некоторых странах избирательное право гражданина приостанавливается (иногда он вообще лишается избирательного права) по решению суда в случае совершения им указанных в законе преступлений либо автоматически в силу его осуждения судом за любое преступление.

Борьба за утверждение и закрепление этого принципа в законодательстве продолжалась во многих странах на протяжении XIX — начала XX в. В результате практически повсеместно почти все избирательные цензы были сняты, а возрастной ценз значительно снижен. В настоящее время в большинстве стран возрастной ценз для активного избирательного права составляет 18 лет, хотя бывает и ниже, а для пассивного избирательного права в ряде случаев сохранился более высокий возрастной ценз.

Существовавшие в XIX в. избирательные цензы (в первую очередь имущественный ценз) серьезно ограничивали электорат различных государств.

Во Франции в 1791 г. только 16% взрослого населения было вправе участвовать в выборах, после принятия Конституции 1795 г. имущественный ценз был увеличен, а доля имевших право на участие в выборах снизилась до 8%, причем выборы были косвенными двустепенными. А Конституция 1799 г. вводила косвенные трехстепенные выборы. В 1817 г. выборы стали прямыми, а имущественный ценз был установлен в размере 300 франков прямого налога (лишь 0,3% взрослого населения страны уплачивало такой налог). Революция 1830 г. принесла снижение имущественного ценза для пользования активным избирательным правом до 200 франков прямого налога.

Имущественный ценз в Бельгии, установленный Конституцией 1831 г., был также довольно высок (например, для участия в выборах в Сенат надо было уплачивать 1000 флоринов прямого налога). Только в результате революции 1848 г. во Франции было провозглашено всеобщее избирательное право. Но, поскольку женщины и некоторые другие категории граждан не получили права участвовать в выборах, к избирательным урнам было допущено не более одной трети населения1. Уже в 1850 г. были установлены ограничения всеобщего избирательного права.

В Португалии избирательный закон 1820 г. был принят вскоре после революции и не предусматривал имущественного ценза, но женщины к участию в выборах не допускались, а выборы были четырехстепенными. Однако уже в 1822 г. была принята Конституция, которая, хотя и вводила прямые выборы, одновременно установила имущественный ценз. Конституционная хартия Португалии 1826 г. связывала активное избирательное право с цензом в 100 милрейсов прямого годового дохода, а пассивное избирательное право — с цензом в 400 милрейсов прямого годового дохода, причем выборы были двустепенными. Избирательный закон 1852 г., восстановив в Португалии прямые выборы, сохранил имущественный ценз на прежнем уровне2.

Таким образом, продвижение к установлению всеобщего избирательного права и расширение электората в европейских государствах в XIX — начале XX в. со всей наглядностью иллюстрирует замечание А. Камю о том, что «история XIX века до 1914 г. — это история восстановления народовластия в борьбе со старорежимными монархиями, то есть история утверждения гражданского принципа»1.

Равенство избирательного права. Этот принцип состоит в предоставлении каждому гражданину возможности в одинаковой с другими гражданами степени влиять на исход выборов. Равенство избирательного права может носить формальный и материальный характер. Формальное равенство избирательного права означает, что каждый гражданин, участвующий в выборах, независимо от возраста, пола, расы, национальности, имущественного положения, социального происхождения и т. п. имеет одинаковое с другими избирателями количество голосов на выборах, а также во всем остальном участвует в выборах на равных основаниях. В этом плане следует отметить, что в свое время предоставление избирательного права женщинам далеко не всегда автоматически приводило к установлению равноправия женщин и мужчин в данной сфере. Так, в Великобритании демократические силы добились провозглашения избирательного права для женщин на общенациональном уровне в 1918 г., но для них вводился избирательный возрастной ценз — 30 лет, в то время как для мужчин избирательный возрастной ценз тогда составлял 21 год. И только в 1928 г. избирательный возрастной ценз мужчин и женщин был законодательно уравнен, т. е. в сфере избирательного права было достигнуто равноправие. Еще более вопиющее неравноправие в области избирательного права существовало в Венгрии до Второй мировой войны: возрастной ценз для мужчин равнялся 24 годам, а для женщин — 30 годам. Кроме того, женщина допускалась к участию в выборах лишь в том случае, если у нее было не менее трех законнорожденных детей, причем все трое должны были быть живы, а сама женщина должна была иметь образование не менее шести классов.

В наше время каждый избиратель обычно имеет один голос, хотя бывает и иное. Но в любом случае, как правило, избирателям предоставлено равное число голосов. Практически во всех странах, где проводятся выборы, на основе которых формируются государственные органы, утвердилось формальное равенство избирательного права. А в прошлом, к примеру, во Франции с 1820 г. только подданные, уплачивающие не менее 1000 франков прямого налога, получали право подачи второго голоса на выборах. После революции 1830 г. во Франции имущественный ценз для подачи на выборах второго голоса был снижен до 500 франков прямого налога.

Что касается материального равенства избирательного права, то здесь дело обстоит сложнее. Материальное равенство избирательного права означает следующее. Голос каждого избирателя должен иметь одинаковый удельный вес, что может быть достигнуто, если один член представительного органа будет избираться от такого же количества избирателей, как и всякий другой член того же представительного органа. Полного количественного совпадения, конечно, добиться невозможно, но необходимо стремиться к тому, чтобы максимально приблизиться к такому равенству. Материальное равенство избирательного права теряет свой смысл при избрании единоличного органа, поскольку избранное лицо в любом случае представляет население всей страны или какой-либо административнотерриториальной единицы, и, таким образом, удельный вес голоса каждого избирателя равен удельному весу голоса любого другого избирателя. В США, к примеру, в ряде штатов практиковалось создание неравных избирательных округов, позволявших избирать больше депутатов от консервативно настроенного сельского населения, чем от того же количества городского (причем в отдельных случаях в сельских избирательных округах проживало почти в два раза меньше избирателей, чем в городских1).

И только в 1964 г. в решении по делу Reynolds v. Sims Верховный Суд США фактически запретил такую практику.

В настоящее время в различных странах можно обнаружить нарушения именно материального равенства, в то время как формальное равенство практически повсеместно соблюдается. Одним из таких нарушений является создание избирательных округов, в каждом из которых на одного депутата приходится разное количество избирателей. При этом такая ситуация возможна даже в тех странах, где законодательство требует, чтобы избирательные округа были примерно равны. Слово «примерно» позволяет, находясь вроде бы в рамках закона, на деле безнаказанно нарушать принцип равенства. Например, могут быть созданы такие многомандатные избирательные округа: от округа с численностью 57 тыс. избирателей посылается три депутата, от округа с численностью 161 тыс. избирателей — семь депутатов, от округа с численностью 101 тыс. избирателей — четыре депутата. Формально такие разновеликие избирательные округа создаются для того, чтобы не дробить существующие территориальные единицы, причем от большего количества избирателей избирается и большее количество депутатов. Но слово «примерно» «развязывает руки» органу, разрабатывающему величину избирательного округа и определяющему количество избираемых депутатов. Таким органом является, как правило, правительство, выдвигающее проект избирательного закона или поправки к нему перед выборами, которое не преминет воспользоваться предоставившейся возможностью укрепить позиции сформировавшей его партии (или партий). В итоге, как явствует из примера, в первом округе один депутат представляет 19 тыс. избирателей, во втором — 23 тыс., а в третьем — около 25,3 тыс. избирателей, т. е. налицо определенное нарушение равенства.

Сегодня, исходя из порядка организации выборов и проведения голосования, ни в одной стране технически невозможно образовать избирательные округа с абсолютно одинаковым количеством избирателей. Кроме того, при создании избирательных округов необходимо помнить о связи с административно-территориальными единицами, населенными пунктами, ведь депутату, избранному от конкретного избирательного округа, предстоит учитывать в своей работе заботы и проблемы населения, проживающего на определенной территории, а не абстрактных избирателей.

Так, согласно подп. «б» п. 1 ст. 8 Положения о выборах депутатов Государственной Думы, утвержденного Указом Президента РФ от 1 октября 1993 г. № 1557, допускалось отклонение от равенства избирательных участков до 15%1. Федеральный закон от 21 июня 1995 г. № 90-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 11) вводил более жесткие ограничения такого отклонения: до 10% и только в труднодоступных и отдаленных районах — не более 15% .

Существует еще одна уловка, связанная с избирательными округами, при помощи которой правящая партия стремится обеспечить себе на выборах более благоприятные условия по сравнению с другими партиями. Это связано с тем, что накануне выборов в большинстве стран границы избирательных округов уточняются и изменяются, поскольку с течением времени численность населения и его возрастная структура (и, соответственно, количество избирателей) в различных регионах изменяются. Другими словами, изменение границ избирательных округов объясняется необходимостью обеспечить материальное равенство. Однако даже при том, что создаются избирательные округа с равной численностью избирателей, правящая партия, проводящая изменения территорий избирательных округов, преследует и свои собственные цели. Ведь заранее более или менее известно, какие группы населения поддерживают те или иные партии и где они территориально расселены. Границы же избирательных округов совсем не обязательно должны совпадать с границами административнотерриториальных единиц. В результате в ходе очередного пересмотра границ избирательных округов правящая партия может создать в определенных избирательных округах искусственный перевес своих сторонников над сторонниками других партий. В настоящее время для этих целей используется компьютерная техника. Перекройка избирательных округов получила наименование избирательной географии или избирательной геометрии. В США родился специфический термин для обозначения этого явления — джерримандеринг, в котором запечатлелась фамилия одного из политических деятелей XIX в., преуспевших в искусстве нарезки избирательных округов для обеспечения победы своей партии. Губернатор штата Массачусетс Э. Джерри был автором закона 1812 г., предусматривавшего деление штата на новые избирательные округа. Новые округа были нарезаны вопреки всем естественным и традиционным делениям (это и позволило партии Э. Джерри одержать победу) и имели весьма причудливую конфигурацию. Когда кто-то высказал мнение, что один из округов по своим очертаниям напоминает саламандру (по-английски «salamander»)1, издатель местной газеты заметил: «Я назвал бы это джерримандер».

Опосредственность или непосредственность (прямые или непрямые выборы). Прямые выборы означают, что члены данного органа избираются непосредственно гражданами. Например, в России на основе прямых выборов избираются депутаты местных органов власти, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Президент РФ, в США — члены Сената и Палаты представителей, во Франции — Президент Французской Республики и члены Национального собрания и т. д.

Существуют две разновидности непрямых выборов: косвенные и многостепенные. Косвенные выборы предполагают, что члены представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками — лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган. Например, в США граждане избирают выборщиков, которые в свою очередь избирают Президента США. Они перестают быть выборщиками сразу после того, как проголосовали. На основе косвенных выборов также формируется часть парламента Свазиленда (таким путем избираются 40 депутатов и 20 сенаторов).

В ходе многостепенных выборов вначале избирается орган, который затем избирает орган другого уровня. Например, согласно Конституции РСФСР 1978 г. (в редакции 1989 г.), граждане выбирали народных депутатов РСФСР, которые на Съезде народных депутатов РСФСР избирали из своего состава членов Верховного Совета РСФСР. В Китае также депутаты собраний народных представителей провинций, городов центрального подчинения и городов, имеющих районное деление, избираются собраниями народных представителей на ступень ниже1, т. е. на основе многостепенных выборов. В Австрии Федеральный Совет (верхняя палата парламента) формируется на основе двустепенных выборов: членов этой палаты избирают ландтаги земель. В истории можно найти примеры использования косвенных многостепенных выборов. В частности, в России в 1905—1917 гг. на выборах в Государственную думу рабочие и крестьяне избирали выборщиков, избирающих выборщиков, и т. д. И только выборщики третьей степени от рабочих и выборщики четвертой степени от крестьян избирали депутатов. Выше также приводились примеры косвенных многостепенных выборов из истории Франции и Португалии.

Тайность голосования. Принцип тайности голосования призван обеспечить избирателю полную свободу волеизъявления на выборах. В большинстве стран тайное голосование осуществляется посредством бюллетеней, в которых избиратель либо вычеркивает фамилии кандидатов или названия партий, против которых он выступает, либо отмечает фамилию кандидата или название партии, за которых он отдает свой голос. Производится это в специально отгороженном помещении, в котором избиратель находится один. Затем избиратель опускает бюллетень в ящик для голосования. В некоторых странах (Болгария, Польша) с целью дополнительного обеспечения тайности голосования бюллетени вкладываются в конверты.

В некоторых странах при голосовании обходятся без бюллетеней. Например, в США голосование осуществляется посредством избирательной машины. Избиратель заходит в специальное помещение, где находится избирательная машина, после чего дверь в помещение автоматически закрывается и открывается после того, как избиратель проголосует. Само голосование производится путем нажатия рычажков, расположенных на передней стенке избирательной машины. Машина устроена так, что вторично голосовать можно только после того, как один избиратель покинет помещение, а другой войдет.

В то же время в отдельных случаях оправданным является применение открытого голосования. Оно оправдано в том случае, если участвующий в голосовании может не опасаться за свою судьбу, каковы бы ни были результаты голосования, ибо такие опасения могут сказаться на позиции участвующего в голосовании по отношению к кандидату, и воля избирателя будет искажена. Например, в России (как и в СССР) народные заседатели избирались на протяжении длительного времени открытым голосованием на собраниях трудовых коллективов. Лицо, голосовавшее против кандидата, избранного в конце концов народным заседателем, может не опасаться того, что этот народный заседатель проявит к нему необъективность, если такое лицо окажется на скамье подсудимых, так как подсудимый имеет право дать отвод всему составу суда либо отдельно судье или каждому народному заседателю.

Что касается периодичности проведения выборов, то этот принцип, наряду с другими, закреплен в Декларации «О критериях свободных и справедливых выборов», принятой в марте 1994 г. на 154-й сессии Совета Межпарламентского союза. Статья 1 указанной Декларации гласит: «В любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинно свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего, равного и тайного голосования»1. Хотя эта Декларация не является документом, обязательным для исполнения, однако ее моральная сила велика, поскольку она была одобрена единогласно на сессии Совета Межпарламентского союза — авторитетной международной организации. Во время голосования Декларацию поддержали представители 112 стран (в том числе и России). Правда, в России принцип периодичности проведения выборов пока не получил законодательного закрепления, в ряде же стран мира этот принцип занял достойное место в национальных законодательных актах, о чем уже упоминалось выше.