§ 1.1 Правовые избирательные стандарты новых технологий голосования: понятие и содержание

В 2004 г. ЦИК Республики Узбекистан и узбекским Национальным центром по правам человека издан Сборник основных документов и материалов, содержащий основные положения международных избирательных стандартов следующих организаций: ООН, ОБСЕ, ПАСЕ, СНГ и ШОС . Несомненный интерес, представляет опыт систематизации международных избирательных стандартов в Кыргызстане. Речь идет об издании в 2014 г. соответствующего Сборника стандартов (в двух томах) .

По мнению Председателя ЦИК Республики Узбекистан М.Э. Абдусаломова, международные избирательные стандарты заключают в себе совокупность принципов и норм международного права, представленных в виде цепи ключевых слов: универсальность, равенство, свобода, честность, справедливость, тайна и ответственность голосования, ясность, отчетность .

Для государств-участников СНГ первый опыт международно-правового закрепления стандартных положений избирательного права реализован в статье 1 Конвенции СНГ (2002 г.), имеющей обязательный характер для ратифицировавших ее государств. При этом речь идет о стандартах демократических выборов, в число которых входят: обязательность соблюдения принципов всеобщего, равного и прямого избирательного права, ^{[21] [22] [23] тайного голосования, а также стандарты проведения выборов периодических, обязательных, открытых и гласных, свободных, подлинных, справедливых[24].}

В работе А.Е. Любарева представлен сравнительно-правовой анализ четырех моделей классификации международных избирательных стандартов (Венецианской комиссии, БДИПЧ/ОБСЕ, СНГ и Независимого института выборов), отождествляющий единую систему международных избирательных стандартов с принципами избирательного права, условиями его реализации, обязательствами и стандартами демократических выборов^[25].

По мнению И.С. Алехиной, при рассмотрении стандартных положений правового регулирования избирательного процесса целесообразно употребление термина “правовой избирательный стандарт”, о котором можно говорить в случаях апеллирования к конкретным отраслям права. При этом, в содержание отмеченного стандарта включается свод норм и нормативных требований, получивших международное и национальное признание^[26].

При рассмотрении термина “международные избирательные стандарты” важно обратить внимание на отсутствие в структуре его наименования компонента правовой, что, по мнению автора скрывает правовое значение стандартных положений в части организации избирательного процесса и проведения выборов.

Признавая важность международного опыта регулирования выборов, автор считает наиболее обоснованным обращение к термину “правовые избирательные стандарты”, под которыми следует понимать признанные международным сообществом универсальные принципы и соответствующие им правовые нормы проведения свободных и справедливых выборов в органы государственного власти и местного самоуправления, в соответствии с принятыми международными юридическими обязанностями и

обязательствами. Данное определение, в силу отсутствия в отечественной и зарубежной науке единого понимания стандартов проведения

демократических выборов, представляется важным как с позиции их толкования, так и с позиций научного осмысления их юридической природы. Термин “правовые избирательные стандарты” триедин с точки зрения его обязательности, электорального целеполагания, требований к унификации принципов и правовых норм организации избирательного процесса, и по своему юридическому смыслу приемлем для всей конструкций избирательных правоотношений и всех стадий избирательного процесса. Вместе с тем, анализ современных диссертационных работ и других научных источников в области юриспруденции свидетельствует об отсутствии подробных исследований правовых избирательных стандартов для стадии голосования, с применением комплекса современных способов и средств волеизъявления избирателей. С учетом отмеченного, автор считает необходимым более подробно рассмотреть термины “правовые избирательные стандарты новых технологий

голосования”, “голосование”, “технологии голосования” и “новые технологии голосования”, с определением их правового содержания.

По мнению В.В. Комаровой, голосование является важнейшей стадией избирательного процесса, процесса отзыва и иных форм непосредственного народовластия. При этом, голосование тождественно совокупности действий по предоставлению избирателям свободы и тайны их волеизъявления. Наряду с отмеченным, голосование сводится к процессу подачи голоса или процессу формализации волеизъявления избирателей, превращаемого впоследствии в

27

волю государства . Согласно пункту (v) Рекомендаций Rec (2004) 11, под

термином “голос” понимается выражение выбора в условиях

28

поливариантности самого голосования .

Избирательное законодательство отдельных стран предусматривает определение терминов “голосовать” и “голосование”. К примеру, юридическое значение термина “голосовать” закреплено в статье 1971 Свода Законов США главы 20 “Избирательное право”. На основании пункта (а) части (3) указанной статьи, термин “голосовать” равнозначен порядку признания права голоса избирателя . В соответствии со статьей 4.1 Декрета Президента Итальянской Республики от 30 марта 1957 г. № 361, под термином “голосование” понимается “право всех граждан, свободное осуществление которого гарантируется и поощряется Республикой” . По мнению Ю.А. Дмитриева, В.Б. Исраеляна, В.В. Комаровой и Б.А. Макарова термин “голосование” предполагает наличие институционализации, стадийности и процессности, а сама стадия голосования является важным компонентом института народного голосования в ходе проведения выборов, референдумов, собраний и отзывов . В этой связи, автор предлагает под термином “голосование” понимать процедуру выражения избирателем своего политического выбора посредством традиционного или альтернативного канала волеизъявления. Под термином “технология голосования” следует ^{[27] [28] [29] [30] [31] понимать закрепленную в избирательном законодательстве последовательность осуществления техник и приемов подачи голосов избирателей, с целью принятия определенного коллегиального решения по формированию органов государственной власти и местного самоуправления и дальнейшего подсчета поданных голосов.}

Наряду с термином “технология голосования” правоведы и политики апеллируют к термину “избирательные технологии”. Следует заметить, что второй термин в правовом смысле не является равным первому, поскольку сферой применения избирательных технологий являются вопросы предвыборной борьбы и организации избирательных кампаний .

Этимология термина “новый” предполагает что-либо впервые созданное; современное; появившиеся вместо прошлого; следующее, очередное; относящееся к ближайшему прошлому или к настоящему времени^{[32] [33]. В этой связи, уточнение термина “новый”, представляется вполне обоснованным для понимания структуры термина “новые технологии голосования”.}

В современных научных работах доминирует узконаправленный и технократический подход к пониманию новых технологий голосования. В данном случае, под новыми технологиями голосования понимаются “прозрачные технологии тайного голосования”, “инновационные формы волеизъявления”, “современные средства голосования и подачи голосов”, “новые информационные технологии”, “новые технические средства для голосования”, “новейшие цифровые технологии на выборах”, “электронное голосование”, “онлайн-голосование”, “интернет-голосование” и другие^[34].

Методологическую и правовую основу разработки нового определения правовых избирательных стандартов новых технологий голосования составляют положения Рекомендаций Rec (2004) 11 Комитета министров Совета Европы, в которых наиболее обстоятельно раскрыто содержание электронных выборов и электронного голосования, включая удаленное голосование. Указанный документ относится к международно-правовым актам “мягкого права” и обеспечивает “гибкое применение стандартов” в условиях технического переоснащения современных избирательных систем^[35]. Кроме того, в Рекомендациях учтены различные модели национального конституционализма в ряде зарубежных стран, а также впервые обобщен мировой опыт электоральной практики в области стандартизации правового регулирования новых технологий голосования.

Закрепленные в Приложении I к Рекомендациям Rec (2004) 11 правовые стандарты электронного голосования основываются на универсальных принципах избирательного права (всеобщности, равенства и свободы), а также тайны голосования и, с учетом действия каждого из указанных принципов, регламентируют механизм реализации системы электронного голосования, имеющий общее значение для особенного и единичного проявления механизма реализации иных вариаций новых технологий голосования.

Принцип всеобщего избирательного права определяет следующие требования к системе электронного голосования: адаптация технических

параметров интерфейса системы электронного голосования к возможностям каждого избирателя; доступность системы электронного голосования при различных способах регистрации избирателей; безбарьерный характер системы электронного голосования для избирателей с ограниченными возможностями; предоставление избирателям возможности выбора

различных способов альтернативного голосования, включая электронное.

Принцип равного избирательного права основывается на соблюдении следующих условий электронного голосования: безусловность выполнения правила “один избиратель - один электронный голос”; подача избирателем своего голоса исключительно по одному каналу голосования; однократность подсчета каждого голоса, поданного в устройства для электронного голосования; гарантия безопасности и надежности учета всех голосов и определения итогов электронного голосования. Актуальность проблемы разработки правовых избирательных стандартов в интересах реализации конституционного принципа равного избирательного права, а следовательно и легитимного равенства итогов голосования посредством традиционных (бумажных) и электронных бюллетеней, подтверждается решением Европейского Суда по правам человека от 2 марта 1987 г. по делу “Матье - Моэн и Клерфейт против Бельгии”^{[36] [37]}, из которого, согласно особому мнению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С. Бондаря не следует равенство веса каждого избирательного бюллетеня для определения

37

итогов голосования .

Принцип свободного избирательного права акцентирован на следующих аспектах применения системы электронного голосования: обеспечение свободы политического выбора и волеизъявления избирателя; обеспечение условий для осознанного применения избирателем процедуры электронного голосования; возможность применения избирателем своего выбора на одном из этапов удаленного электронного голосования, до момента окончательного учета его голоса; возможность прекращения избирателем процедуры электронного голосования, с гарантией невключения его электронного голоса в запоминающее устройство системы электронного голосования; запрет на манипулирование действиями избирателя в процессе электронного голосования; гарантия обеспечения избирателю равенства и свободы выбора им любого применяемого на выборах способа голосования; гарантия подтверждения избирателю факта принятия его электронного голоса и завершения процедуры электронного голосования; невозможность изменения смысла поданного избирателем голоса после его окончательной подачи.

Принцип тайны голосования определяет следующие параметры системы электронного голосования: аутентификация личности избирателя не должна сопровождаться нарушением тайны его волеизъявления; обезличенность характера поданного избирателем голоса, не допускающего установления связи между личностью избирателя и его волеизъявлением; невозможность заблаговременной настройки ПО системы электронного голосования для получения запрограммированного результата голосования; гарантия сохранения тайны голосования в процессе электронного способа обработки

38

поданных голосов .

Важным условием эффективности применения закрепленных в Рекомендациях Rec (2004) 11 правовых стандартов является приверженность организаторов электронного голосования принципу доверия. В данном случае, ^[38] доверие к процедурам электронного голосования обусловлено факторами прозрачности, контроля и подотчетности, устойчивости и защищенности.

Повестка дня современного информационного общества предполагает активное внедрение в избирательный процесс XXI в. ключевых направлений электронной демократии, основными секторами которой являются электронные выборы, электронное голосование и электронная агитация, электронный подсчет голосов и электронные опросы. Основные положения электронной демократии, включая отдельные вопросы электронного голосования, электронных выборов, электронных инициатив, закреплены в Рекомендациях Комитета министров Совета Европы СМ/Rec (2009) 1. Принципиально значимыми являются положения Рекомендаций о второстепенности любой технологии по отношению к ценностям демократии и необходимости сохранения достаточного числа неэлектронных каналов для обеспечения демократических процедур волеизъявления избирателей.

В первом случае речь идет об исключительно инструментальном назначении технологии в интересах развития демократии . Что же касается второго положения о многоканальности форм демократического волеизъявления посредством новых технологий голосования, то соответствующая рекомендательная норма CM/Rec (2009) 1 задает стандарты доступности и интероперабельности (способности к взаимодействию с различными автоматизированными системами) при реализации новых технологий голосования .

По смыслу основных положений Руководства БДИПЧ/ОБСЕ (2013 г.), функциональное значение термина “новые технологии голосования” основано ^{[39] [40]}

на применении при голосовании и подведении итогов голосования информационно-коммуникационных технологий, а также систем

электронного голосования, сканеров избирательных бюллетеней и Интернетголосования. В качестве важного элемента инновационности процесса голосования, Руководство закрепляет аутентификацию избирателей по их биометрическим параметрам. Наряду с отмеченным, в Руководстве представлена общая характеристика новых технологий голосования в контролируемой среде (сканирование бюллетеней, применение систем электронного голосования с прямой записью), удаленного электронного голосования (по Интернету), а также смешанных форм новых технологий голосования, сочетающих возможности контролируемой среды и удаленного

41

голосования .

Согласно Руководству БДИПЧ/ОБСЕ (2013 г.), новые технологии голосования должны соответствовать следующим принципам или стандартным положениям и обязательствам в области выборов: тайна голосования, достоверность результатов, равное избирательное право, всеобщее избирательное право, прозрачность, подотчетность, общественное доверие^{[41] [42]}. Отмеченные принципы соответствуют пунктам 7.3 - 7.4 и пункту 8 документа Копенгагенского Совещания (1990 г.)^[43], а также решению Совета министров ОБСЕ № 5/03 (МС.ББС/5/03) “О выборах” (2003 г.)^[44] и могут быть оценены в качестве правовых избирательных стандартов новых технологий голосования.

Принцип тайны голосования корреспондирует пункту 7.4 Копенгагенского документа ОБСЕ (1990 г.) в части проведения голосования тайным способом или применения равноценной технологии свободного голосования. Обеспечивая тайну голосования, новые технические средства должны препятствовать установлению связи между избирателем и итогами его волеизъявления. Подтверждая правильность учета голоса избирателя, указанные средства при ведении электронного журнала и выдачи кодов или бумажных квитанций должны гарантировать защиту тайны информации.

Принцип достоверности результатов соответствует пункту 7.4 Копенгагенского документа ОБСЕ (1990 г.) в отношении честного подсчета голосов и публичного представления его итогов. Гарантия достоверности результатов должна быть обеспечена и в условиях применения новых технологий голосования. В данном случае соблюдение принципа достоверности результатов означает возможность качественной проверки учета поданных электронных голосов. При этом чистота проведенного голосования должна основываться не на доверии избирателей к организаторам выборов, производителям ПО и техническим специалистам, а на возможности проверки правильности учета голосов независимыми от УИК учреждениями и наблюдателями.

Принцип равного избирательного права закреплен в пункте 7.3 Копенгагенского документа ОБСЕ (1990 г.), подтверждающим взрослым гражданам государств-участников Копенгагенского совещания гарантию равного избирательного права. По смыслу указанного принципа, равное избирательное право на применение новых технологий голосования предполагает выполнение следующих условий: подача избирателем равного числа голосов при голосовании традиционным способом и с помощью технических (электронных) средств; свободный и безбарьерный

(недискриминационный) доступ к применению всеми категориями избирателей новых средств и способов голосования; учет последнего голоса при многократности подачи избирателями своих голосов; невозможность аннулирования отдельных голосов из общей системы новых технологий голосования; техническая поддержка голосов избирателей согласно их намерениям, с одновременной блокировкой ошибочно подаваемых недействительных бюллетеней для голосования; равенство условий для голосования традиционным способом при помощи бумажных бюллетеней и для новых технологий голосования.

Принцип всеобщего избирательного права зафиксирован в пункте 7.3 Копенгагенского документа ОБСЕ (1990 г.) и свидетельствует о всеобщем характере избирательного права для всех взрослых граждан государств - участников Копенгагенского совещания. Указанное обязательство

предполагает обеспечение необходимых мер для всеобщего участия в голосовании правоспособных граждан, обладающих активным

избирательным правом. Применительно к новым технологиям голосования, всеобщий характер избирательного права предполагает: альтернативность применения инновационных способов голосования; обязательность учета уровня компьютерной грамотности избирательского корпуса и минимальный уровень цифрового разрыва населения; облегченность доступа к участию в голосовании избирателей, проживающих за границей, имеющих особый режим работы или проживание, а также избирателей с ограниченными возможностями.

Принцип прозрачности закреплен в пункте 8 Копенгагенского документа ОБСЕ (1990 г.), решении Совета министров ОБСЕ № 5/03 (2003 г.) и основывается на обязательности наблюдения за ходом голосования и процедурой подсчета голосов со стороны корпуса наблюдателей и представителей общественности. Согласно пункту 10 Резюме рекомендаций Венецианской комиссии (2009 г.), принцип прозрачности выражается в доступности наблюдения за работой избирательных комиссий и подсчетов поданных голосов^{[45] [46]. Важными условиями соблюдения принципа прозрачности являются общественный контроль за порядком применения новых способов и средств голосования и их эффективностью, а также общественный контроль за реализацию конституционного принципа народовластия. По мнению А.Н. Классена, сочетание общественного контроля и механизма ответственности общественности за соблюдением принципа народовластия неотделимо от установления в обществе конституцонализма и устойчивости самой конструкции конституционного развития .}

При наблюдении за применением в избирательном процессе новых технологий голосования особое значение имеет комплекс следующих условий: наличие у наблюдателей доступа к документации всей системы новых технологий голосования, включая материалы сертификации и отчета о реализации пилотных проектов или проведенном тестировании; запрет на манипулирование мнением наблюдателей, выраженное в заключении с ними различных договоренностей о сохранении тайны результатов наблюдения, в обмен на доступ их к интересующим материалам и процедурам новых технологий голосования; обеспечение приемлемых условий различным субъектам избирательного процесса по вопросу изучения особенностей применения новых технологий голосования.

Принцип подотчетности закреплен Решением Совета министров ОБСЕ № 5/03 в качестве основополагающего принципа для всех органов, занимающихся проведением выборов на пространстве ОБСЕ. В дальнейшем, приверженность государств-участников ОБСЕ принципу подотчетности подтверждена в пункте 8 Резолюций Парламентской ассамблеи ОБСЕ (2006 г.) . В случае применения новых технологий голосования, действие принципа, подотчетности распространяется на членов УИК, разработчиков и производителей ПО, учреждений сертификации и иные структуры, интегрированные в область реализуемых инноваций. Подотчетность отмеченных органов предполагает: составление протоколов, отражающих действия различных субъектов избирательного процесса по применению новых технологий голосования; верификацию зафиксированного в протоколах механизма новых технологий голосования при помощи независимого аудита или проведения “двойного” контроля со стороны, как минимум, двух человек одновременно.

Принцип общественного доверия закреплен в Решении Совета министров ОБСЕ № 5/03 (2003 г.), ряде последующих документов, имеющих рекомендательный характер для государств-участников ОБСЕ^{[47] [48] и выступает в качестве фундаментального для всей конструкции новых технологий голосования. Эффективность проявления принципа общественного доверия к применяемым новым технологиям голосования зависит от степени выполнения и защиты в государстве всей совокупности указанных выше принципов использования инновационных приемов голосования.}

Общественное доверие к системе новых технологий голосования связано с решением следующих трех задач: постепенность процесса применения новых технологий голосования; доверие к применяемым технологиям тестирования и верификации; прозрачность механизма применения новых технологий голосования. Значение принципа общественного доверия к новым технологиям голосования обусловлено наличием различных рисков в случае реализации новых способов и средств волеизъявления избирателей^[49].

Зарубежный опыт организации выборов свидетельствует о комплексном подходе к решению проблемы снижения влияния человеческого фактора на результаты голосования и повышения электоральной активности избирательского корпуса посредством применения не только электронного голосования, но и голосования по почте. Учитывая, что для избирательного процесса Российской Федерации голосование по почте не является традиционным и широко применяемым, предоставляется обоснованным данную технологию голосования отнести к разряду новых.

Актуальное значение имеет проблема применения новых технологий голосования для избирателей с ограниченными возможностями. Согласно положениям Конвенции о правах инвалидов (2006 г.), право на равенство перед законом действует “везде”^[50]. Международное право, применительно к правам человека, в том числе и к избирательным правам, исключает возможность лишения человека права на правосубъектность или введения на это право какого-либо ограничения. Вместе с тем, в соответствии с выводом Комитета ООН по правам инвалидов, лица с нарушениями физического, умственного, интеллектуального и сенсорного характера могут быть ущемлены в своих правах по причине отказа в правоспособности или в случае перехода от суппортивной (от лат. supportare - поддерживать) к субстативной (от лат. substituo - назначаю вместо) практике принятия правового решения^[51].

В соответствии с выводом Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ), ущемление избирательных прав граждан с ограниченными возможностями обусловлено недостаточным оборудованием избирательных участков ассистивными компонентами, отсутствием адаптированных электоральных документов и агитационных материалов, а также наличием общественных предрассудков^{[52] [53].}

Согласно “Тематическому исследованию” УВКПЧ, в систему правовых избирательных стандартов голосования избирателей с ограниченными возможностями целесообразно включить: обязательность адаптации электоральных процедур, помещений и материалов для голосования к их физическим и психосоциальным возможностям; защиту их прав на свободу волеизъявления при тайном голосовании; представление им возможности выбора конкретного лица для оказания помощи при голосовании; содействие применению в избирательном процессе ассистивного характера новых технологий голосования . Подробный анализ правовых избирательных стандартов для избирателей с ограниченными возможностями представлен в Докладах, Руководствах и др. документах ООН^[54].

Таким образом, рассмотренные в параграфе 1.1 и выступающие в качестве правовых избирательных стандартов принципы и нормы проведения свободных и демократических выборов определяют эталоны демократизации избирательной системы и основные направления ее совершенствования. В решении задач унификации правового регулирования и применения инновационных способов голосования важное значение имеют принципы тайны голосования, равного и всеобщего избирательного права, достоверности результатов, прозрачности, подотчетности и общественного доверия. Отмеченные принципы составляют основу содержания правовых избирательных стандартов новых технологий голосования.

На основании изложенного, представляется обоснованным принятие Постановления ЦИК России по вопросам технического переоснащения избирательной системы, закрепляющего определение новых технологий голосования. Под термином “новые технологии голосования” автор предлагает понимать технологии применяемые, ограниченно применяемые или не применяемые, но имеющие перспективу широкого применения на стадии голосования, посредством системы связи (мобильной телефонии, почтовой связи), комплексов средств автоматизации (КОИБ, КЭГ), Интернеттехнологий, информационных киосков и иных высоких технологий (E-proxy voting, Colvir-voting и др.), отличающихся новым способом криптозащиты электоральной информации.

Обобщая различные подходы отечественных и зарубежных правоведов к проблеме определения международных избирательных стандартов, автор предлагает под категорией “правовые избирательные стандарты новых технологий голосования” понимать выработанные международными организациями универсальные принципы и соответствующие им правовые нормы применения новых технологий голосования на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

Согласно проведенному конституционно-правовому исследованию, важное значение имеет признание правовых избирательных стандартов новых технологий голосования в качестве конституционных принципов, соответствующих букве и духу Конституции Российской Федерации и Конституций зарубежных стран. Данный вывод, во-первых, подтверждает приемлемость обращение к термину “правовые избирательные стандарты” (исходя из их конституционного закрепления); во-вторых, корреспондирует ряду научных заключений о целесообразности признания конституционного характера избирательных стандартов. К примеру, указанной теме посвящены научные труды Р.Т. Биктагирова, С.Э. Несмеяновой и др., в которых указанные ученые апеллируют к закреплению в Конституциях многих государств правовых избирательных стандартов, имеющих однопорядковое значение, с закрепленными в них конституционными ценностями^[55].

Материализация в виде прямого или опосредованного закрепления в текстах Конституций большинства стран мира рассмотренных выше конституционных принципов, определяет содержание правовых

избирательных стандартов и способствует упрочению конституционных основ избирательных правоотношений вообще и, исходя из конституционного принципа народовластия, свидетельствует об уровне динамичности конституционализма для каждой страны в отдельности, при реализации гражданами своего волеизъявления с использованием новых технологий голосования, в частности.