Форма правления: понятие и разновидности

Форма правления — это способы формирования и организации высших органов государственной власти, распределения между ни­ми властных полномочий и привлечения граждан в их осуществле­ние.

При выделении разновидностей форм правления за основу берутся прежде всего статус главы государства и наличие коллегиального зако­нодательного органа, избираемого населением страны. Как раз в зави­симости от того, кто и благодаря чему считается главой государства и «делит» ли он верховную власть с коллегиальным выборным органом, различаются две разновидности формы правления — монархии и респуб­лики. Соответственно принято говорить о монархических и республи­канских государствах, имея в виду, что в первых существует монархиче­ская форма правления, а во вторых — республиканская.

Термин «монархия» греческого происхождения (monarchia — еди­новластие, самодержавие), «республика» — латинского (respublica — общественное дело, государство). Это лишнее доказательство сущест­вования государства именно в этих формах с древних времен.

Монархия и ее разновидности. Монархическую форму имеет го­сударство, в котором верховная власть принадлежит одному лицу пожизненно и переходит, как правило, по наследству. Это лицо счи­тается главой государства, пользуется государственной властью по своему усмотрению, без деления ее с каким-либо выборным зако­нодательным органом и по праву, которое не делегировано ему ни населением, ни легитимными политическими структурами страны. Хотя истории известны отдельные случаи, когда начало той или иной монархической династии связано с выборами (например, дом Романовых в России), все же в дальнейшем монарх приобретает власть по наследству, по принципу крови, а ответственность за свои дела несет разве лишь «перед единым небесным царем», как об этом говорилось в российской «Утвержденной грамоте» 1613 г.

Монарх может называться по-разному — князь, царь, султан, шах, шейх, герцог, король или император, но от этого форма прав­ления не меняется. В руках правителя сосредоточена верховная власть, он издает законы и придает законную силу другим норма­тивным актам, возглавляет исполнительную власть, единолично представляет свое государство на международной арене, от его име­ни отправляется правосудие.

Для рассматриваемой формы правления, следовательно, харак­терны:

• единоличный правитель, наделенный верховной властью по­жизненно;

• наследственность перехода власти по принципу крови;

• осуществление власти по личному усмотрению, не связанному с какой-либо юридической ответственностью за принимаемые решения, предпринимаемые действия и «дела».

Эти признаки фактически присущи всем монархическим госу­дарствам, начиная с Нового времени, когда стали четко вырисовы­ваться очертания их разновидностей.

Различаются абсолютная и ограниченная монархии. Абсолютная монархия, при которой власть правителя ничем не ограничена, в XV—XVI вв. существовала в Англии, Франции, Пруссии и некото­рых других странах, ныне встречается на Арабском Востоке. При ограниченной монархии власть осуществляется при участии других государственных структур, в какой-то мере независимых от монар­ха. Эта разновидность в прошлом проявлялась в сословно­представительных монархиях (Англия, Франция), ныне распростране­на как конституционная монархия, которая, в свою очередь, подразде­ляется на представительную (дуалистическую) и парламентарную.

В дуалистических монархиях наряду с монархом, имеющим под­чиненный ему аппарат исполнительной власти в центре и на мес­тах, существуют какие-либо представительные учреждения. Власть фактически разделена между правительством, формируемым монар­хом, и представительным органом.

В парламентарных монархиях законодательная власть находится в руках парламента, избираемого населением. Ему же подотчетно правительство, формируемое из выдвиженцев — представителей политической партии, одержавшей победу на очередных выборах.

На таких началах функционируют нынешние парламентарные монархии в Англии, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Япо­нии и некоторых других странах.

Республика и ее разновидности. Республика — это форма прав­ления, при которой верховная властъ осуществляется выборными органами и лицами, избираемыми на определенный срок. B республи­ках государственная власть не переходит по наследству, она «вруча­ется» избирателями, осуществляется с учетом их интересов. Суще­ствует некая взаимная ответственность власти и граждан, преду­смотренная законом.

Республиканская форма правления сформировалась еще в Афинском государстве. B далеком прошлом она существовала как Афинская демократическая республика (V—VI вв. до н.э.), Спар­танская и Римская аристократические республики (V—II вв. до н.э.) и феодальные республики в лице крупных вольных городов, где выбирались свои органы власти, издавались собственные законы, отправлялось правосудие (например, Флоренция, Bенеция и Генуя в Италии).

B последние столетия укоренились две основные разновидности республик — парламентарная и президентская республики.

B парламентарной республике ведущая роль в осуществлении государственной власти принадлежит парламенту, наделенному ши­рокими законодательными и контрольными функциями. Прави­тельство формируется парламентским путем из числа депутатов от политических партий, которые располагают большинством голосов в парламенте. Оно осуществляет исполнительную власть, несет от­ветственность перед парламентом, нуждается в его доверии и в слу­чае утраты такого доверия либо уходит в отставку, либо через главу государства добивается роспуска парламента и назначения досроч­ных парламентских выборов.

Президентская республика в отличие от парламентарной позво­ляет сосредоточить в руках президента более широкие полномочия. B ней президент избирается внепарламентским путем (населением, коллегией выборщиков). Он либо является одновременно главой государства и главой правительства (например, в США), либо, бу­дучи главой государства, по своему усмотрению назначает главу правительства и непосредственно участвует в формировании всего кабинета министров (Франция, Индия). B любом случае он подпи­сывает законы, принимаемые парламентом, вправе председательст­вовать на заседаниях правительства, контролирует его деятельность, считается главнокомандующим вооруженными силами страны и осуществляет ряд других важных полномочий. Президент ответст­венен перед населением страны, однако парламентом может быть отрешен от должности (импичмент), если для этого есть достаточ­ное конституционное основание.

Отметим, что в последние десятилетия парламентская респуб­лика, президентская республика и конституционная монархия, ставшие классическими формами правления, кое-где вытесняются смешанными («гибридными»), или просто извращенными формами правления. Ныне можно столкнуться с «республиканской монархи­ей» или, напротив, с «монархической республикой». B смешанных формах по-разному сочетаются признаки парламентаризма, прези­дентуры и конституционной монархии.

Некоторые республики провозглашают себя парламентско- президентским или президентско-парламентскими в зависимости от того, в чьих руках больше сосредоточены властные полномочия. B литературе доктрины «зрелого», «монистического» и «дуалистиче­ского» парламентаризма дополнились концепцией «рационализиро­ванного» парламентаризма.

Ныне в России, как об этом будет подробнее сказано ниже, а равно и в некоторых республиках в ее составе конституционно закреплена сильная и жесткая «гибридная» президентура. Она подчас объясняется как «историческим опытом антипарламентаризма», так и соображения­ми установления в стране гражданского мира и согласия. Однако есть достаточное основание и для того, чтобы усмотреть в ней явные отпе­чатки строго централизованной партийной власти в недавнем нашем прошлом, перенесенной ныне на президентуру, тем более что такая президентура действует в основном ее же методами и сталкивается с теми же застарелыми проблемами.

Форма правления в России. B российской истории преобладала монархическая форма правления. Удельные князья, цари русского централизованного государства, а затем императоры Российской империи олицетворяли абсолютную, неограниченную монархию. Хотя были попытки превращения ее в ограниченную монархию (Земский собор в XVI—XVII вв., Государственная Дума в период революций 1905—1917 гг.), но они не завершились успехом.

Республиканская форма правления впервые в России возникла в виде вольных городов (Новгород, Псков), в которых основные во­просы внутренней и внешней политики решало городское вече, т.е. народное собрание всех горожан. Хотя работа вече контролирова­лась боярским советом, куда входили «владыка», княжеский наме­стник, посадские и некоторые другие «господа», все же общая структура организации власти в таких вольных городах, по сути, являлась республиканской формой.

Октябрьская революция 1917 г. сопровождалась утверждением в России советской власти, представляющей собой новую разновид­ность республиканской формы правления.

Декларировалась власть Советов снизу доверху, т.е. начиная с рабочих поселков (сел, деревень) и заканчивая центром, что уже само по себе не оставляло места самоуправлению населения даже в низовых звеньях общества. Эта власть носила декоративный харак­тер, поскольку она с самого начала была приспособлена к партий­ному диктату. Советы всех уровней считались «винтиком» в системе диктатуры пролетариата, ординарным элементом политической системы советского общества, в которой руководящая и направ­ляющая роль отводилась партии. Это закреплялось во всех совет­ских конституциях. В Конституции СССР 1977 г., например, гово­рилось, что «руководящей и направляющей силой общества, ядром его политической системы, государственных организаций является Коммунистическая Партия» (ст. 6). Такая же норма содержалась в конституциях всех советских республик.

По Конституции РФ 1993 г. Россия стала президентской рес­публикой. Президент (в свете последних изменений, внесенных в Конституцию) избирается гражданами сроком на шесть лет, является главой государства, определяет основные направления внутренней и внешней политики, назначает с согласия Государственной Думы главу Правительства РФ, принимает решение об отставке Правительства, на­значает по предложению главы Правительства его заместителей и мини­стров, освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, на­значает выборы Государственной Думы и референдумы, распускает Го­сударственную Думу по определенным основаниям, вносит законопро­екты, подписывает и обнародует законы, осуществляет руководство внешней политикой и т.д. (ст. 80—90 Конституции РФ).

Парламент двухпалатный:

• Совет Федерации, куда входят по должности представители субъектов Федерации;

• Государственная Дума, избираемая сроком на пять лет.

Это основной законодательный орган страны. Законодательный процесс крайне осложнен. Законы сначала принимаются Государ­ственной Думой, затем рассматриваются в Совете Федерации. По­сле этого они направляются Президенту, который либо подписыва­ет и обнародует их, либо отклоняет. B последнем случае закон воз­вращается на повторное рассмотрение, в ходе которого президент­ское вето может быть преодолено только при условии, если закон будет вновь одобрен в прежней редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и Государст­венной Думы (ст. 107 Конституции РФ).

Правительство РФ работает под контролем Президента РФ, его полномочия ограничены: наиболее важные ведомства выведены из его ведения, остальные занимаются претворением в жизнь полити­ки, указов и распоряжений Президента. Перед вновь избранным Президентом оно слагает свои полномочия. Bопрос о его отставке окончательно решается при всех условиях только Президентом (ст. 114—117 Конституции РФ).