Теория государства и права

Подзаконность нормативно-правовых актов не означает их меньшую юридическую обязательность. Они обладают необходимой юридической силой. Правда, их юридическая сила не имеет такой же всеобщности и верховенства, как это свойственно законам. Однако они занимают важное место во всей системе нормативного регулирования, поскольку обеспечивают выполнение законов путем конкретизированного нормативного регулирования всего комплекса общественных отношений.

Подзаконные нормативные акты различаются по юридической силе. Юридическая сила подзаконных нормативных актов зависит от положения органов государства, издающих эти акты, их компетенции, а также характера и назначения самих актов. Акт нижестоящей государственной инстанции должен находиться не только «под законом», но и «под» нормативными актами всех вышестоящих государственных органов, которым он призван соответствовать. Например, акты Министерства образования должны соответствовать не только Закону об образовании, но и нормативным документам Президента, Кабинета Министров, Министерства финансов.

В зависимости от характера принимаемых норм (первичных или вторичных) подзаконные нормативные акты центральных государственных органов можно разделить на две категории (группы):

Глава 17. Правовой акт. Нормативно-правовой акт. Международный договор 363

содержащие первичные (исходные) нормы, которые устанавливают общие основы правового регулирования

(могут издаваться непосредственно на основе конституции, в этом аспекте они близки законам)

содержащие вторичные (производные) нормы, которые раскрывают и конкретизируют первичные нормы, принимаются на их основе, направлены на их выполнение (ведомственные акты)

Подзаконные нормативные акты, содержащие первичные (исходные) нормы, которые устанавливают общие основы правового регулирования: — указы и рас — акты (поста — акты (постановления и рас поряжения Пре новления) Вер поряжения) Кабинета Мини зидента Украи ховной Рады Ук стров Украины, ны, раины норматив изданные в пределах его ком изданные в пре ного характера. петенции.

и т.п.), могут распростра Украины).

няться на все население (ст.

117 Конституции Украины). • вступают в • вступают в 1) не определяющие права и действие через действие через обязанности граждан 10 дней после их 10 дней после их • вступают в действие с мо официального официального мента их принятия, если бо обнародования, обнародования, лее поздний срок приобре если иное не если инор не тения ими действенности не определено са определено са предусмотрен в самих актах; мими указами и мими актами, 2) определяющие права и обя распоряжения но не ранее дня занности граждан ми, но не ранее их опубликова • вступают в действие не ра дня их опубли ния в офици нее дня их опубликования в кования в офи альном печат официальных печатных из циальном пе ном издании. даниях. чатном издании.

364

Раздел IV. Теория праве

Обратим внимание на понятие института контрассигнации. Указы и распоряжения Президента имеют подзаконный характер и скрепляются, как правило, подписями премьер-министра и министра, ответственного за акт и его исполнение'.

Скрепление подписью правового акта называется контрассигнацией (контрассигнатурой, контрассигнованием) — от лат. contra- против siqnare- подписывать; ему соответствуют:

countersiqn (англ.), contresiqner (франц.). Контрассигнация — правовой институт, сущность которого состоит в том, что лицо (премьер-министр или министр), скрепившее своим именем акт главы государства, берет на себя политическую и юридическую ответственность за этот акт, а глава государства персональной ответственности не несет. Наличие института контрассигнации свидетельствует о том, что президент имеет определенную зависимость от правительства, а последнее — политическую ответственность перед парламентом.

Применение института контрассигнации возможно:

а) в отношении круга правовых актов главы государства, четко обозначенного конституцией (и законами);

б) только официальными лицами, определенными конституцией.

Например, ст.6 Закона о Конституционном суде Украины от 06.10 1996 года определяет, что назначенным на должность судьи Конституционного суда считается лицо, о назначении которого «издан Указ Президента Украины, скрепленный подписями Премьер-министра Украины и Министра юстиции Украины». В приведенном примере речь идет об участии трёх должностных лиц в принятии решения по данному вопросу — о процедуре совместного подписания акта, которое придает ему юридическую силу, и о разделении ответственности между ними. Неприменение институга контрассигнации в отношении определенного вида актов главы государства можно рассматривать и как признак более широких его полномочий, и как презумпцию возложения на него личной юридической и политической ответственности за издание актов на основании осуществления главой государства своих самостоятельных полномочий.

Согласно Конституции Украины 1996 г. на протяжении 3-х лет после вступления ее в силу Президент Украины имеет право издавать одобренные Кабинетом Министров и скрепленные подписью Премьер-министра указы по экономическим вопросам, которые не урегулированы -законами, с одновременным представлением соответствующего законопроекта в Верховную Раду.

Глаяа 17. Правовой акт. Нормативно-правовой акт. Международный договор 365

§11. Ведомственный акт

Ведомственный акт — подзаконный нормативный акт (указ, инструкция, нормативный приказ и др.), издающийся в пределах компетенции того или иного органа исполнительной власти (министерства, комитета, ведомства), содержащий вторичные (производные) нормы, которые раскрывают и конкретизируют первичные нормы, принимаются на их основе, направлены на их выполнение.

Ведомственные акты (акты конкретных министерств, комитетов, фондов и др.) имеют внутреннее, внутриведомственное юридическое значение:

1) издаются по вопросам, отнесенным исключительно к их ведению;

2) распространяются на лиц, которые входят в сферу их ведения, т.е. находятся в системе управленческого, служебного и дисциплинарного подчинения только данных ведомств. Например, приказ МВД Украины от 6 сентября 1997 года № 600 «Об установлении поощрительного знака отличия МВД Украины «Крест Славы» распространяется только на работников системы МВД.

Вместе с тем акты некоторых ведомств (Министерства финансов, Фонда Госкомимущества, в известных пределах — ведомств, ведающих транспортом, охраной общественного порядка) в силу их статуса и делегированных им прав, могут приобретать общее, межведомственное значение.

Ведомственные нормативные акты вступают в действие через 10 дней после их государственной регистрации (внесения в Государственный реестр), которая осуществляется Министерством юстиции Украины, если в них не предусмотрен более поздний срок, но не ранее их официального дня обнародования.

На государственную регистрацию не представляются акты нормативно-технического характера (государственные стандарты, строительные нормы и правила, тарифно-квалификационные справочники, формы отчетности и т.п.).

Ведомственные акты издаются в случаях, когда в пределах сферы ведения министерства, комитета, ведомства:

а) нечетко, лишь в общих чертах, определены права и обязанности субъектов;

366

Раздел IV.

б) имеются пробелы в определенных аспектах взаимоотношений субъектов;

в) прямо поручено законом (указом, постановлением, распоряжением) издать акт для конкретизации нормы закона. Назначение ведомственных актов:

1) установление права одного субъекта и соответственно обязанности другого;

2) разъяснение, конкретизация содержания (смысла) прав или обязанностей, изложенных в общих чертах в законе;

3) расширение (сужение) содержания права одного субъекта и сужение (расширение) права другого;

4) введение новых либо дополнение старых требований для осуществления субъектом своего права;

5) разъяснение, конкретизация содержания (смысла) контрольной функции органа управления, находящегося в сфере ведения министерства, комитета, ведомства.

Ведомственные акты имеют определенные положительные черты: мобильность, охват всех граней общественных отношений, непосредственность общения управляющего и управляемого, быстрота информированности адресатов исполнения и оперативность организации исполнения и др.

Увлечение созданием ведомственных актов является показателем двух негативных явлений:

• чрезмерная нормативная заурегулированность общественных отношений;

• невысокое качество принимаемых законов. Ведомственные акты, принятые с превышением компетенции, являются незаконными и необязательными к выполнению. Например, орган приватизации, принявший решение о приватизации арендованного государственного имущества без согласия арендатора, превысил свои полномочия и его решение является незаконным. Такой акт подлежит отмене. К сожалению, в Украине не развит институт юридической ответственности за правонарушения в сфере создания и применения ведомственных нормативных актов, которые противоречат законам

В числе нормативных актов имеется группа таких, которые не подлежат официальному опубликованию по решению правотвор-ческих органов. Они обладают ограничивающими грифами (сек-

Глава 17. Правовой акт. Нормативно-правовой акт. Международный договор 367

ретно). Например, оперативно-розыскная деятельность до последнего времени регулировалась подзаконными актами, представляющими собой секретные или совершенно секретные документы. Такие акты вступают в действие с момента получения их исполнителями.

Необходимо учесть, что среди ведомственных актов много ненормативных, индивидуальных управленческих актов, содержащих индивидуальные предписания и исчерпывающих себя одноразовым применением (например, назначение на должность, выделение бюджетных средств). Индивидуальные ведомственные акты, как правило, именуются распоряжениями, приказами, тогда как ведомственные нормативные акты называются инструкциями, циркулярами, примерными положениями и уставами. Не следует их отождествлять. Приказы и распоряжения министерств, ведомств, имеющие разовое распорядительное значение, не содержат нормативных предписаний, поэтому подзаконными нормативно-правовыми актами не являются.