Гражданское право

"Право на получение жилого помещения", предусмотренное изложенной нормой, отличается тем, что заключенная в нем возможность имеет общий характер: гражданин может получить жилое помещение, если выберет один из указанных в законе вариантов и сможет соблюсти "установленный законом порядок". Праву гражданина соответствует столь же общая обязанность органов и организаций, от которых зависит предоставление жилого помещения: обеспечить обследование жилищных условий гражданина с целью решения вопроса о принятии в дальнейшем на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, истребовать необходимые для этого документы и т.п.

Таким образом, правоотношение, возникающее между гражданином и муниципальным органом либо администрацией предприятия, учреждения, организации, имеет организационное содержание, оно представляет собой административно-правовое отношение. В процессе его реализации решается вопрос о том, вправе ли гражданин претендовать на получение жилого помещения, имеются ли для этого предусмотренные законодательством условия. Аналогичные обязанности будут нести органы общественных организаций, жилищных и жилищно-строительных кооперативов, если к ним обратится гражданин, желающий получить жилье.

Условия, при которых гражданин может претендовать на получение жилого помещения. К числу таких условий, согласно ст. 28 ЖК, относится нуждаемость в улучшении жилищных условий и постоянное проживание в данном населенном пункте. Наличие этих фактов требуется не только при обращении за получением жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов, но и в других случаях, например при обращении с этой целью в ЖСК, к общественной организации и т.д.

Наибольшее социальное значение имеет право на получение жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов, поскольку жилые помещения в этих домах предоставляются гражданину и его семье безвозмездно. Гражданин лишь вносит квартирную плату после заключения договора.

Следует, однако, иметь в виду, что в связи с приватизацией квартир и формированием рынка жилья безвозмездное предоставление жилого помещения в порядке улучшения жилищных условий сохранится лишь для некоторых категорий граждан, указанных в законе. Таким образом, помимо двух названных выше условий (элементов понятия "установленный

153

порядок") для возникновения права на жилое помещение в домах государственного и муниципального жилищных фондов через некоторое время потребуется еще одно - принадлежность к указанной в законе категории граждан.

Принадлежность к указанной в законе категории граждан. Для получения жилого помещения в пользование на условиях найма после перехода к рыночным отношениям недостаточно будет доказать наличие нуждаемости в улучшении жилищных условий и постоянного проживания в данном населенном пункте; потребуется, кроме того, установить, что данный гражданин относится к одной из категорий граждан, для которых сохранен порядок предоставления жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов на условиях договора найма.

Этот порядок, согласно ст. 9 Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР", будет действовать для следующих категорий граждан: инвалиды Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица; инвалиды труда, инвалиды с детства, ветераны войны, семьи погибших при исполнении государственных обязанностей; семьи с доходами ниже официального прожиточного минимума.

Законодательством РСФСР, а также республик в составе РСФСР этот перечень может быть расширен.

Изложенный порядок, как вытекает из ст.

Нуждаемость в улучшении жилищных условий. Нуждаемость в данном случае понимается как острая потребность, необходимость в улучшении жилищных условий данного гражданина и его семьи в связи с непригодностью дома для проживания, крайней неблагоустроенностью жилища, теснотой и т.п. Степень нуждаемости определяется не субъективной оценкой гражданином своих жилищных условий, а объективными критериями, предусмотренными законодательством.

Перечень наиболее распространенных оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий устанавливается в Жилищном кодексе, а также в других нормативных актах (например, в решениях краевых, областных Советов народных депутатов). К числу таких оснований ЖК (ст. 29), в частности, относит: обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи ниже установленного уровня (ниже учетной нормы); проживание в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям; проживание в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имеются больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно. В названной статье ЖК предусмотрены и другие основания.

Для некоторых категорий граждан предусмотрены льготные условия отнесения их к нуждающимся в улучшении жилищных условий: инвали-

154

ды Великой Отечественной войны, семьи погибших или пропавших без вести воинов и приравненных к ним в установленном порядке лиц; одинокие женщины - участницы Великой Отечественной войны, кадровые работники предприятий и др.

Постоянное проживание. Условием возникновения права на получение жилого помещения в пользование на условиях найма является также постоянное проживание гражданина в данном населенном пункте, т.е. его место жительства, определяемое в соответствии с правилами республиканских кодексов (ст. 17 ГК). Доказательством постоянного проживания на практике в первую очередь признается наличие постоянной прописки.

В некоторых Правилах учета граждан, нуждающихся в жилье, и распределения жилой площади требуется наличие не только постоянного, но и длительного проживания (например, в Москве, как правило, не менее 10 лет). Установление такого "ценза" обычно объясняют указанием на необходимость обеспечить жилой площадью в первую очередь коренных жителей города.

В некоторых предусмотренных законодательством случаях постоянное проживание не является обязательным условием возникновения права на получение жилого помещения. Например, некоторые категории граждан (строители, моряки и др.) по роду работы связаны с передвижением и не имеют постоянного места жительства. Они вправе требовать представления (в установленном порядке) жилого помещения в том населенном пункте, где они желают "осесть".

Осуществление права на получение жилого помещения. Если гражданином доказано наличие рассмотренных выше условий, у него появляется возможность реализовать возникшее право на получение жилого помещения. Этому праву соответствует обязанность надлежащих органов (муниципалитета, администрации предприятия и т.п.) совершить определенные действия.

Во-первых, гражданин, у которого возникло право на получение жилого помещения, вправе требовать принятия его на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. На учет принимаются не только граждане, претендующие на получение жилья в домах государственного и муниципального жилищных фондов, но и в других случаях, например, граждане, желающие вступить в ЖСК.

Во-вторых, он вправе требовать, чтобы орган местной исполнительной власти* (либо администрация и профсоюзный комитет предприятия, учреждения, организации) приняли, когда подойдет его очередь, решение о выделении ему жилого помещения.

В-третьих, гражданин вправе требовать, чтобы орган местной исполнительной власти (или уполномоченный им орган) выдал ему ордер на занятие конкретного жилого помещения.

Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Учет заключается в том, что при возникновении у гражданина права на полу-

• Имеется в виду главным образом исполнительный комитет местного Совета народных депутатов. Однако в связи с тем, что в некоторых регионах страны (в том числе в Москве) • органы исполнительной власти имеют другие наименования, в дальнейшем будет употребляться обобщенное понятие - "орган исполнительной власти".

155

чение жилого помещения он записывается в специальную книгу, содержащую список лиц, имеющих аналогичное право.

Основные принципы учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, заключаются в следующем: 1) учет осуществляется по месту жительства или по месту работы (если предприятие, учреждение, организация имеет жилищный фонд и ведет жилищное строительство). Работающие граждане вправе состоять на учете как по месту работы, так и по месту жительства; 2) гражданин принимается на учет только по решению органа исполнительной власти либо совместному решению администрации и профсоюзного комитета предприятия, учреждения, организации (с учетом рекомендаций трудового коллектива); 3) заявления о постановке на учет до их рассмотрения органом исполнительной власти проверяются действующей при этом органе общественной комиссией по жилищным вопросам, а на предприятиях, в учреждениях, организациях -жилищно-бытовой комиссией профсоюзного комитета.

Право гражданина состоять на учете охраняется законом. Вместе с тем предусмотрены случаи, когда граждане снимаются с учета: переезд на другое постоянное место жительства; улучшение жилищных условий, в результате которого отпали основания для предоставления жилого помещения, и т.д. (см. ст. 32 ЖК).

В случае нарушения прав гражданина, возникших у него в связи с состоянием на учете (например, необоснованное снятие с учета), он может обратиться в суд, но не с иском о защите нарушенного гражданского права, а с жалобой, которая рассматривается судом в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений*.

Правоотношение, возникающее из факта принятия гражданина на учет для улучшения жилищных условий, существует до момента вынесения органом, принявшим на учет, решения о предоставлении гражданину и его семье конкретного жилого помещения.

Очередность предоставления гражданам хилых помещений. Органы исполнительной власти, а также предприятия, учреждения и организации ежегодно утверждают планы распределения имеющейся у них свободной площади (вводимой в эксплуатацию, полученной по долевому участию в жилищном строительстве, освободившейся в результате выезда нанимателей и т.п.). На основе этих планов ежегодно составляются списки лиц, которым намечается предоставить жилую площадь в текущем году. В такие списки включаются граждане, состоящие на учете по улучшению жилищных условий.

При составлении списков учитывается наличие у определенных категорий граждан права на первоочередное или внеочередное предоставление жилого помещения (такие граждане включаются в отдельные списки), а также время принятия на учет, степень нуждаемости в жилье, трудовой вклад и другие обстоятельства, предусмотренные жилищными

* См. ст. ст. 1,2 Закона СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан".- В: Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. I989.N0 22. Ст. 416; постановление № 7 Пленума Верховного Суда СССР от 27 июля 1990 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющие права граждан".- В: Бюллетень Верховного Суда СССР. 1990. № 5. С. 8.

156

кодексами республик и Правилами, действующими в краях, областях, некоторых городах (Москва, Санкт-Петербург).

Жилые помещения предоставляются гражданам с соблюдением принципа очередности. Наряду с общей очередностью, в которую включаются граждане, не имеющие установленных законодательством льгот и преимуществ, предусмотрено первоочередное предоставление жилых помещений. Перечень категорий лиц, которые относятся к "первоочередни-кам", дается в жилищных кодексах (см. ст. 36 ЖК), а также в Правилах и Положениях, действующих в республиках, краях, областях, Москве и Санкт-Петербурге. К числу граждан, имеющих право на получение жилого помещения в первую очередь, отнесены, в частности, лица, нуждающиеся в особой социальной защите (инвалиды; лица, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний; многодетные семьи и т.д.), а также граждане, имеющие особые заслуги (Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и некоторые другие категории граждан).

Для некоторых граждан предусмотрено внеочередное предоставление жилых помещений, т.е. предоставление не в порядке очередности и чаще всего - без состояния на учете. К числу "внеочередников" отнесены, в частности, граждане, жилище которых разрушено или стало непригодным для проживания в результате стихийного бедствия (ст. 37; ч. 2 ст. 28 ЖК); граждане, утратившие право пользования жилым помещением вследствие незаконного осуждения и впоследствии реабилитированные*, и некоторые другие.

Решение о предоставлении жилого помещения и его юридическое значение.

Предоставляемое гражданину помещение должно соответствовать предусмотренным законом требованиям: быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям, находиться в черте данного населенного пункта (ст. 40 ЖК). Кроме того, при предоставлении жилых помещений должны учитываться состояние здоровья граждан и другие заслуживающие внимания обстоятельства. В частности, не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов (ст. 41 ЖК).

* См. п. 8 Положения о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г.- В:

Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 21. Ст. 741.

157

Юридическое значение решения о предоставлении гражданину и его семье жилого помещения заключается в том, что оно влечет прекращение административного правоотношения, возникшего из факта принятия гражданина на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий, и создает право гражданина получить ордер на занятие жилого помещения.

Норма хилой площади. Эта норма представляет собой предусмотренное законом количество квадратных метров жилой площади на одного человека (в домах муниципального и государственного жилищных фондов). Норма жилой площади устанавливается законодательством республик. В РСФСР она составляет 12 кв.м. на человека (ст. 38 ЖК).

Норма жилой площади по смыслу закона и на практике не означает, что предоставляемое гражданину помещение должно быть таким, чтобы на каждого члена семьи приходилось не менее нормы. ЖК (ст. 40) предусматривает, что жилое помещение предоставляется гражданам в пределах нормы жилой площади, но не менее размера, устанавливаемого в надлежащем порядке. Таким образом, законодательство, кроме нормы жилой площади, предусматривает еще две жилищные нормы: норма для постановки на учет ("учетная норма") и норма предоставляемой жилой площади. Например, в Москве норма предоставляемой жилой площади установлена от 9 до 12 кв.м. на человека, а учетная норма - не более 5 кв.м. на человека (по правилам на 1993 год).

Юридическое значение нормы жилой площади заключается в том, что она принимается во внимание при определении размера жилой площади, которая подлежит повышенной оплате в качестве излишней (ст. 55 ЖК);

при выселении с предоставлением другого жилого помещения (ст. 96 ЖК) и в некоторых других случаях (см. ст.ст. 77, 137 ЖК).

Сверх нормы жилой площади отдельным категориям граждан предоставляется дополнительная жилая площадь в виде комнаты или в размере 10 кв.м. (для некоторых категорий и в большем размере - см.ст. 39 ЖК). Порядок и условия предоставления дополнительной жилой площади устанавливаются законодательством. В настоящее время действуют постановления, изданные в 30-е годы*.

Несмотря на то что в законе говорится о предоставлении дополнительной жилой площади, это правило на практике не соблюдается, а право на дополнительную жилую площадь понимается как возможность пользоваться фактически имеющейся дополнительной площадью. Требовать ее предоставления гражданин не может.

Ордер на хилое помещение. На основании решения о предоставлении жилого помещения орган исполнительной власти выдает гражданину ордер на занятие жилого помещения. Особыми ордерами оформляется решение о предоставлении служебных жилых помещений и мест в обще-житиях.

Юридическое значение ордера заключается в том, что этот документ влечет возникновение правоотношения между ордеродержателем и жи-лищно-эксплуатационной организацией, в силу которого гражданин вправе требовать обеспечения ему возможности занять указанное в орде-

• См., например, постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 февраля 1930 г. "О праве пользования дополнительной жилой площадью".- В: СУ РСФСР. 1930. № 14. Ст. 181; с последующими изменениями.

158

ре помещение (например, путем выдачи ключей от него), а жилищно-эксплуатационная организация обязана обеспечить такую возможность.

Кроме того, из ордера возникает право ордеродержателя требовать заключения договора найма указанного в ордере помещения и соответствующая этому праву обязанность жилищно-эксплуатационной организации заключить такой договор.

В законе содержание данного правоотношения выражено указанием на то, что ордер является "единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение" (ст. 47 ЖК). Правоотношение, возникшее из ордера, существует недолго: оно прекращается путем исполнения, т.е. при заключении письменного договора до вселения либо в результате факта вселения в жилое помещение, если письменный договор до этого не был заключен. Данное правоотношение может прекратиться и путем отказа гражданина занять указанное в ордере помещение.

Несмотря на то что ордер как документ имеет административно-правовую природу, возникшее из него право на вселение в жилое помещение имеет имущественное содержание и потому должно рассматриваться как субъективное гражданское правомочие*. В соответствии с этим выданный гражданину ордер может быть признан недействительным только судом.

Признание ордера недействительным допускается в случаях нарушения порядка и условий предоставления жилых помещений. В числе наиболее существенных нарушений такого рода ЖК (ст. 48) указывает: представление гражданином не соответствующих действительности сведений о нуждаемости в улучшении жилищных условий; нарушение прав других граждан или организаций на указанное в ордере жилое помещение; неправомерные действия должностных лиц при решении вопроса о предоставлении жилого помещения. В судебной практике к числу оснований признания ордера недействительным относится также нарушение очередности предоставления жилых помещений**.

Признание ордера недействительным означает отпадение юридического основания для вселения в жилое помещение и недействительность заключенного договора найма. Поэтому лица, вселившиеся по такому ордеру, подлежат выселению (ст. 100 ЖК).