Гражданское право

Жилищный вопрос в изложенном понимании всегда касался только определенной части населения - бедных, трудящихся, для которых полноценные жилища недоступны ввиду их дороговизны.

Жилищный вопрос в нашей стране всегда отличался особенной остротой. Несмотря на десятки принятых партийных и государственных постановлений об ускорении жилищного строительства, число людей, остро нуждающихся в улучшении жилищных условий, непрерывно увеличивалось. В то же время значительная часть общества, состоящая из представителей так называемой номенклатуры, обеспечила себя самыми благоустроенными и просторными жилищами вне всяких очередей. Эта практика не изжита и в настоящее время. Таким образом, и у нас жилищный вопрос касается не всего населения, а только рядовых граждан. В связи с приватизацией жилья следует ожидать еще более резкого обострения этого вопроса, поскольку складывающаяся в обществе прослойка людей, имеющих большие доходы, сможет обеспечивать свои жилищные

* В программе по гражданскому праву изучение данной темы предусмотрено в разделе, посвященном отдельным видам обязательств. Но учитывая большую специфику жилищных отношений и их правового регулирования, невозможно ограничиться анализом обязательства найма (аренды) жилого помещения. В связи с этим данная глава по структуре несколько отличается от других глав раздела.

148

потребности с помощью денег, в то время как преобладающая часть населения будет и впредь испытывать жилищную нужду.

Формы удовлетворения жилищной потребности. Первой формой удовлетворения потребности в жилище является приобретение его в собственность.

Право собственности на жилище может возникать по следующим основаниям: 1) строительство индивидуального жилого дома на находящемся во владении или в собственности гражданина участке земли; 2) внесение полной суммы паевого взноса за квартиру, предоставленную в пользование члену жилищного или жилищно-строительного кооператива (п.

Второй формой удовлетворения жилищной потребности следует признать наем либо аренду жилого помещения, т.е. заключение соответствующего договора с его собственником или владельцем.

Важная форма удовлетворения жилищной потребности - приобретение гражданами права пользования квартирами в домах жилищных и жилищ-но-строительных кооперативов в качестве пайщиков этих кооперативов.

Среди других форм можно назвать предоставление жилья отдельным категориям граждан в пожизненное бесплатное пользование.

Право граждан на жилище. В Конституции России в числе основополагающих социально-экономических прав граждан декларируется право на жилище. Однако остается неясной сущность права на жилище. Ни в Конституции, ни в отдельных законах она не раскрывается.

В обычном понимании право на жилище означает право человека иметь какое-то жилье, "крышу над головой". Если попытаться дать научную трактовку этого понятия, то следует признать, что оно имеет две составные части. Во-первых, право на жилище означает, что государство гарантирует каждому гражданину возможность пользоваться тем жилищем, которое у него имеется на данный момент по тем или иным правовым основаниям. В данном случае речь идет об охране государством имеющегося у гражданина субъективного гражданского права на конкретное жилище, об обеспечении его неприкосновенности, недопущении произвольного лишения жилища. Вторая составная часть права на жилище заключается в том, что государство принимает на себя обязанность содействовать тому, чтобы каждый гражданин был обеспечен жильем.

Эти положения отчетливо сформулированы в ст. ст. 10 и 11 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. В них, в частности, провозглашается, что государство поощряет жилищное строительство, а малоимущим гражда-

149

нам жилье предоставляется бесплатно или на льготных условиях из государственных в муниципальных жилищных фондов*.

Таким образом, право на жилище заключается в определенных обязанностях, принятых на себя государством перед своими гражданами. Вследствие этого конституционное право на жилище следует отнести к государственному праву, на что правильно указывалось в литературе**. Отнесение его к гражданскому праву*** ошибочно.

Жилищный фонд. В экономическом смысле жилищный фонд — материальные средства (жилые дома и жилые помещения), предназначенные для удовлетворения жилищной потребности людей. Жилищный фонд образуют находящиеся на территории государства жилые дома и жилые помещения в других строениях независимо от форм собственности****.

В составе жилищного фонда законодательство выделяет отдельные составные части, которые также именуются фондами. Единого критерия для выделения указанных составных частей нет: используются такие признаки, как принадлежность жилых домов, особенности их правового режима, назначение. Основным критерием надо признать принадлежность жилых домов.

В составе жилищного фонда можно выделить:

а) жилые дома и квартиры, находящиеся в собственности граждан,- индивидуальный жилищный фонд. Его место в составе жилищного фонда страны всегда было значительным (более 44 %), а в последние годы в связи с приватизацией жилья он приобретает все большее значение в обеспечении жилищной потребности граждан.

Для индивидуального фонда наиболее характерно то, что гражданин, будучи собственником дома или квартиры, по своему усмотрению владеет, пользуется и распоряжается жилыми помещениями в них;

б) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие государству,- государственный жилищный фонд.

К данному фонду, согласно Закону о собственности в РСФСР (ст. 20), следует отнести дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие объединениям, предприятиям, учреждениям и другим государственным юридическим лицам. До недавнего времени это был "ведомственный фонд". Государственный жилищный фонд предназначен для

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.№52.Ст.18б5.

•* См.: Чигир В.Ф. Право на жилище. Минск, 1979. С. 20; Марткович И.Б. Конституционное право на жилище. М., 1979. С. 5; е го же. Жилищное право. Закон и практика. М„ 1990. С. 20-25.

•** См.: М а с л о в В.Ф. Право на жилище. Харьков, 1986. С. 7-8.

•*•* См. ст. 1 Закона Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики", принятого Верховным Советом РФ 24 декабря 1992 г.- В: Ведомости Съезда •народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 3. Ст. 3; ст. 4 Жилищного кодекса РСФСР, принятого Верховным Советом РСФСР 24 июня 1983 г.- В: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1983. № 26. Ст. 883. 150

удовлетворения жилищной потребности граждан, связанных с владельцем жилого дома трудовыми отношениями, главным образом рабочих и служащих предприятий и иных организаций, имеющих свои жилые дома.

Граждане, которым предоставляются жилые помещения в домах государственного (в т.ч. бывшего ведомственного) фонда, заключают с соответствующей жилищной организацией договор найма или аренды.

Размер государственного жилищного фонда сокращается в связи с приватизацией*;

в) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие на праве муниципальной собственности районам, городам и входящим в них административно-территориальным образованиям (п. 1 ст. 23 Закона о собственности в РСФСР). Этот фонд именуется муниципальным (ранее - фонд местных Советов).

Жилые помещения в домах указанного фонда предназначены для удовлетворения жилищной потребности нуждающихся в жилье граждан данного административного района, города, независимо от места работы и других обстоятельств. Значительная часть жилья, входящего в муниципальный фонд, подвергается приватизации, что ведет к определенному его сокращению;

г) жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие хозяйственным обществам и товариществам, кооперативам (кроме жилых домов жилищных и жилищно-строительных кооперативов), коллективным и иным предприятиям, созданным в качестве собственников имущества и являющимся юридическими лицами, а также жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие на праве собственности общественным объединениям (организациям).

Понятие "общественный жилищный фонд" ранее употреблялось в законодательстве в более узком смысле - как "жилые дома и жилые помещения в других строениях, принадлежащие колхозам и другим кооперативным организациям, их объединениям, профсоюзным и иным общественным организациям" (п. 2 ч. 1 ст. 5 ЖК). В действующем законодательстве этот перечень значительно расширен.

Общественный жилищный фонд отличается тем, что распоряжение жилой площадью в домах, входящих в него, в том числе сдача внаем и в аренду, осуществляется самими собственниками, без вмешательства (кроме предусмотренных законом случаев) государственных и иных органов. Следовательно, здесь происходит реализация собственником принадлежащих ему правомочий, предусмотренных законодательством о собственности.

Представляется, что правовой режим этого фонда распространяется также на дома и жилые помещения, принадлежащие совместным предприятиям;

• См. Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР".- В: Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959; Закон Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР"- Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 67.

151

д) жилые дома, построенные либо приобретенные на средства пайщиков жилищных и жилищно-строительных кооперативов, составляют кооперативный жилищный фонд.

Если исходить из признака принадлежности этих жилых домов, то их следовало бы отнести к обычной собственности кооперативов. Однако они выделены в самостоятельный фонд, поскольку жилищные и жилищностроительные кооперативы существенно .отличаются от других кооперативов по целям деятельности, способу образования средств кооператива, характеру внутрикооперативных отношений и т.д. (см. § 14 данной главы). После полной уплаты пайщиком кооператива паевого взноса квартира переходит в его собственность*. Это влечет сокращение данного фонда и соответствующее пополнение фонда индивидуального;

е) жилые дома и жилые помещения особого целевого назначения: служебные хилые помещения, общежития, дома и квартиры маневренного фонда. Они могут принадлежать к любому из названных выше фондов (например, общежитие может принадлежать предприятию или учреждению, находиться е муниципальной собственности и т.д.).

Особое целевое назначение жилых домов и жилых помещений, входящих в названный фонд, определяет и их особый правовой режим. По сути дела мы имеем здесь несколько самостоятельных частей данного фонда. Так, служебные жилые помещения предназначаются для заселения гражданами, которые в связи с характером их трудовых отношений должны проживать по месту работы или вблизи от него. Общежития используются в целях обеспечения жильем рабочих, служащих, студентов, учащихся, а также других граждан в период работы или учебы. Маневренный фонд создается для временного проживания граждан, переселенных на период капитального ремонта дома и жилых помещений, в которых они постоянно проживают.

Отнесение жилого дома или жилого помещения к тому или иному фонду имеет важное юридическое значение. Кроме различий в управлении и эксплуатации, существенно различаются порядок приобретения прав на дом или жилое помещение, порядок предоставления жилых помещений, условия пользования и пределы распоряжения (обмен, раздел и т.д.), основания прекращения права пользования и выселения.

В связи с принятием Закона о собственности в РСФСР и Закона РСФСР от б июля 1991 г. "О внесении изменений и дополнений в Жилищный кодекс РСФСР"** виды жилищных фондов получают иную, по сравнению с ранее действовавшим законодательством, трактовку. Так, в законодательстве выделен муниципальный фонд, исчезает "ведомственный фонд", значительно шире трактуется общественный жилищный фонд.

С указанными изменениями связаны существенные правовые последствия. Например, значительная часть норм Жилищного кодекса посвящена пользованию жилыми помещениями в домах "государственного и общественного жилищного фонда". Представляется, что в настоящее время эти нормы распространяются на государственный и муниципальный фонд. На общественный фонд они в полной мере распространяться не

* См. п. 2 ст. 13 Закона о собственности в РСФСР.

** См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. -1991. №28. Ст. 963.

152

могут, поскольку дома этого фонда принадлежат юридическим лицам — собственникам, которые сами осуществляют правомочия владения, пользования и распоряжения им. Изложенные соображения необходимо учитывать при чтении дальнейшего материала данной главы.