Конституционное право
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т. 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: Издательство ВЕК, 1995. 448 с. |
§ 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента |
1. Понятие и социальные функции. Термин «парламент» происходит от английского «Parliament», который обязан своим рождением французскому глаголу parler — говорить'. Впрочем, в дореволюционной Франции парламентом (parlement) назывался суд провинциального уровня, и лишь впоследствии этот термин стал эквивалентом английского. Считается, что родиной парламента является Англия, где с XIII века власть Короля ограничило собрание крупнейших феодалов (лордов, т.е. господ), высшего духовенства (прелатов) и представителей городов и графств (сельских территориальных единиц)2. Подобные сословные и сословно-представительные учреждения возникли затем в Польше, Венгрии, Франции, Испании и других странах. Впоследствии они развились в представительные учреждения современного типа или были заменены ими. Что касается места парламентов в государственном механизме и соответственно их функций, то теоретики разделения властей Дж. Локк и Щ. Монтескье ограничивали их роль осуществлением преимущественно законодательной функции, тогда как Ж.-Ж. Руссо — последовательный приверженец неделимости народного суве- ' Известная ленинская характеристика парламента как говорильни имеет, таким образом, некоторое этимологическое обоснование. По существу же если она и бывала верна, то не вообще, а лишь в определенньїх случаях 2 Строго говоря, первоначальными предшественниками парламента следовало бы считать представительные учреждения рабовладельческих демократий, например Совет пятисот в Афинах, трибутные собрания в Риме. 96 Глава VIII. Законодательная власть: парламент ренитета — обосновывал идею единства верховной власти, из которой вытекало право законодательной власти контролировать исполнительную. Нетрудно видеть, что эти идеи лежат в основе соответственно дуалистических и парламентарных форм правления. Современный парламент — это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей .заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, то есть принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. В большей или меньшей степени в зависимости от формы правления парламент осуществляет контроль за исполнительной властью. Так, согласно ч. 2 ст. 66 Испанской конституции 1978 года, «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть Государства, одобряют его Бюджеты, контролируют деятельность Правительства и имеют иную компетенцию, которой их наделяет Конституция». Правда, как мы отмечали в связи с формами правления и государственным режимом, нередко сам парламент на практике, в свою очередь, также находится под контролем правительства или во всяком случае испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие. Деятельность парламента контролируется и конституционной юстицией, о чем речь пойдет ниже. В основу государственно-правового регулирования народного представительства в «социалистических» странах были формально положены теоретические разработки В.И. Ленина, опиравшиеся на сделанный К. Марксом анализ опыта Парижской коммуны 1871 года, которая считалась первым государством диктатуры пролетариата. Отсюда, в частности, идея соединения законодательной и исполнительной власти, которая весьма импонировала большевикам, ибо исключала взаимный контроль независимых друг от друга ветвей власти: получив большинство мест в выборном органе, можно бесконтрольно сочинять любые законы и самим же их исполнять. Но то, что просуществовало два с небольшим месяца в масштабе сравнительно небольшого по нынешним меркам города, каким бьіл Париж во второй половине прошлого века (если даже существовало именно так, как описано у К. Маркса), не было пригодно для крупного государства. «Социалистические» конституюй разделили полномочия власти между законодательными, исполнительными и судебными органами, отдав на словах верховенство и полновластие представительным органам и сосредоточив реальные функции управления в руках правительств и министерств при том, что за всеми ними стояли комитеты компартий, руководство которых давало непререкаемые указания и законодательным, и исполнительным, и судебным органам. § 1 Понятие, социальные функции и полномочия парламента 97 Социалистическая концепция государства и демократии избегала даже термина «парламент», ибо основоположниками марксизма-ленинизма, особенно В.И. Лениным, этот институт был со всех сторон охаян как фактически безвластная говорильня, призванная надувать простонародье». Ранее уже отмечалось, что в «социалистических» государствах выборные органы всех уровней образуют единую систему, составляющую как бы становой хребет всего государственного механизма и возглавляемую верховным органом народного представительства. В СССР таким органом считался с 1936 года Верховный Совет СССР, а с 1988 года — Съезд народных депутатов СССР. Такой орган объявлялся высшим органом государственной власти и имел право осуществлять на своем уровне все функции власти, по крайней мере законодательной и исполнительной. Согласно ст. 57 ныне действующей Конституции Китайской Народной Республики 1982 года, «Всекитайское Собрание Народных Представителей является верховным органом государственной власти». В действительности решения таких органов лишь придают государственное оформление решениям узких руководящих органов (политбюро центральных комитетов) коммунистических партий. Тем не менее в целях практического удобства мы будем иногда употреблять термин «парламент» для обозначения также высшего представительного органа «социалистического» государства, сознавая всю условность и неправильность этого. В развивающихся странах, особенно в Африке и Азии, парламенты даже в тех случаях, когда формально строятся по модели развитых стран Запада, на деле обычно также безвластны, регистрируют решения внепарламентских центров подлинной власти. Разделение властей, даже если конституционно провозглашено, реально осуществляться не может в силу исключительно низкого культурного уровня общества. Это тоже, строго говоря, не парламенты, хотя так обычно называются. Но и мы в целях того же практического удобства будем называть эти органы так же. 2. Представительный характер. Это означает, что парламент рассматривается как выразитель интересов и воли народа (нации), то есть всей совокупности граждан данного государства. Отсюда и такие его обозначения, как национальное или народное представительство. Концепция национального (народного) представительства, сложившаяся еще в XVIII-XIX веках, может быть изложена как совокупность следующих принципов: 1) национальное (народное) представительство учреждается конституцией; 98 Глава VIII. Законодательная власть: парламент 2) нация (народ) как носитель суверенитета уполномочивает парламент осуществлять от его имени законодательную власть (нередко в литературе указывается на уполномочие осуществлять суверенитет, но это, по крайней мере, неточно); 3) с этой целью нация (народ) избирает в парламент своих представителей — депутатов, сенаторов и т.п.; 4) член парламента — представитель всей нации, а не тех, кто его избрал, и потому не зависит от избирателей, не может быть ими отозван. Как отмечал французский классик конституционного права Леон Дюги, «парламент есть представительный мандатарий нации»'. При этом следует иметь в виду, что отношения представительства, по изложенной конструкции, имеют место между нацией в целом и парламентом в целом. Однако сами эти отношения оказываются при ближайшем рассмотрении не такими, какими их можно было бы предполагать, исходя из смысла слов «мандат» (т.е. поручение) и «представительство». Спустя примерно полвека после Л. Дюги французский конституционалист Марсель Прело писал об этом: «Волеизъявление избирателя ограничивается выбором того или иного лица и не оказывает никакого влияния на положение избранного. Оно определяется только конституцией и законами. Ввиду этого термин «мандат» следует понимать, согласно получившей распространение в 1789 году доктрине.., в смысле, отличном от того, какой ему придает гражданское право... Равным образом оказывается, что слово «представительство» понимается в смысле, противоположном тому, какой ему можно логически придать с точки зрения лингвистической. Избранное лицо, непосредственно и свободно творящее волю нации, обладает полной независимостью»2. Считается, другими словами, что парламент сам точно знает, чего хочет нация (народ), и выражает ее (его) волю в законах и иных актах, не будучи в этом отношении никому подконтролен (в рамках, разумеется, конституции, которую он, впрочем, нередко может сам изменять). Воля парламента и есть воля нации (народа). В этом заключается идея представительного правления, которое, между прочим, те же французские теоретики, начиная с деятеля Французской революции XVIII века аббата Сьейеса и включая, в частности, упомянутого нами М. Прело, не считали демократическим3, поскольку оно исключает навязывание гражданами своей воли парламенту. • Дюги J]. Конституционное право. М., 1908, с. 416. 2 Прело М. Конституционное право Франции. М: ИЛ, 1957, с. 436. 3 См.: там же, с. 61. 99 § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента В действительности дело обстоит сложнее. Прежде всего в ряде стран верхняя палата парламента рассматривается конституциями как орган территориального представительства; особенно это характерно для федеративных государств, но для многих унитарных — тоже. Например, согласно части третьей ст. 24 Конституции Французской Республики 1958 года, Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики», а, учитывая, что сенаторы избираются по департаментам, можно было бы считать их представителями коллективных интересов жителей департаментов. Однако последние не имеют конституционно-право-вьк средств постоянного контроля за деятельностью сенаторов и воздействия на них, так что и здесь вполне проявляется действие концепции представительного правления. Исключение составляет Германия, где Бундесрат — орган, формально не считающийся парламентским, но фактически играющий роль верхней палаты, — состоит из представителей правительств земель и представители эти обязаны действовать по указанию своих правительств. Но это именно исключение. Другое дело — тот факт, что парламентские выборы, как правило, монополизированы в развитых демократических государствах политическими партиями. «Демократизация избирательного права по внутренней логике развития парламентского представительства вывела политические партии на господствующие позиции в демократическом процессе формирования общественного мнения и выражения воли народа в условиях парламентаризма»,— отмечают немецкие юристы'. И хотя юридическими средствами контроля за деятельностью своих депутатов политические партии обычно не располагают, тем не менее фактически контроль такой осуществляют, ибо без их поддержки почти невозможно стать депутатом, а, став им, эффективно действовать в палате. Партии, в свою очередь, должны считаться с интересами своего электората и по возможности расширять его. В силу этих обстоятельств представительное правление приобретает демократические черты. Но это фактически, а не по юридической модели. Социалистическая концепция народного представительства претендует на преодоление формализма представительного правления. Депутат, по этой концепции, — представитель прежде всего своих избирателей, чьи наказы для него обязательны и которые вправе в любое ъремя его отозвать. Впрочем, законодательство «социалистических» стран, которое регулировало эти отношения, включая конституции, не придерживалось строго данной концепции, а отзыв Государственное право Германии, т 1. М.: ИГП РАН, 1994, с, 51 1UU Глава VIII. Законодательная власть: парламент депутатов встречался крайне редко и практически осуществлялся, как отмечалось, по решению соответствующих руководящих органов коммунистических партии. Представительные органы, включая верховные, в «социалистических» странах считались и иногда еще считаются представительством трудящихся. Так, согласно ст. 7 Социалистической конституции Корейской Народно-Демократическои Республики 1972 года, власть в КНДР принадлежит рабочим, крестьянам, солдатам и трудовой интеллигенции, а осуществляет ее трудовой народ через свои представительные органы — Верховное народное собрание и местные Народные собрания всех ступеней. Согласно ст. 67 Конституции Республики Куба 1976 года, «Национальная Ассамблея Народной Власти является верховным органом государственной власти. Она представляет и выражает суверенную волю всего трудового народа». Однако монополия компартии на выборах исключает какое бы то ни было реальное представительство. Социалистическое представительство на деле оказывается еще более фиктивным, чем раскритикованное коммунистами представительное правление. То же можно сказать и о парламентах значительной части развивающихся стран, где существуют автократические режимы (Малави, Камерун и др.), — это лишь видимость представительства. Однако нельзя представлять себе парламент как арену, на которой равноправно сталкиваются все и всяческие существующие в данном обществе интересы, поскольку депутаты — просто проводники интересов своих избирателей. Отсутствие развитой партийной структуры, опосредующей отношения между избирателями и парламентом, в нашей стране и ряде других государств после падения господства компартий привело к тому, что парламент стал-таки ареной борьбы мельчайших интересов — амбиций отдельных депутатов и их групп, никак не связанных с интересами избирателей. Мировой опыт показывает, что парламент тогда выступает подлинным представителем нации (народа), когда в его составе имеются крупные политические объединения депутатов, выражающие интересы значительных слоев общества. 3. Общая характеристика компетенции. Для того, чтобы парламент мог успешно реализовывать свои социальные функции, конституции наделяют его необходимыми полномочиями, которые, как отмечалось в главе V, образуют вместе с функциями его компетенцию. § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента 101 В зависимости от того, каков объем конституционной компетенции парламента, мы можем выделить три ее вида. Во многих странах с парламентарной формой правления компетенция парламента неограниченная. Пример — британский Парламент, о котором говорили, что он может все, кроме превращения женщины в мужчину и наоборот. Известные британские конституционалисты отмечали, что верховенство Парламента предполагает: 1) верховенство законодательства (никто, кроме Парламента, не должен обладать правом издавать законы, а законы выше по своей юридической силе, чем любые другие нормативно-правовые акты органов власти); 2) право утверждать государственный бюджет и устанавливать налоги; 3) коллективную ответственность Правительства перед Парламентом; 4) право утверждать судей; 5) отсутствие других подобных конкурирующих властей'. «Не существует никаких конституционных ограничений в отношении содержания законодательных актов, никаких препятствий к принятию какого бы то ни было закона..,» — утверждает П. Бромхед2. Конституция Японии 1946 года, установившая в ст. 41, что «Парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства», не содержит перечня полномочий этого органа, из чего вытекает неограниченность его компетенции по предмету. Из ст. 59—64 Конституции могут быть легко выведены законодательные, бюджетные, контрольные и судебные полномочия Парламента. Идеи Ж.Ж. Руссо были формально восприняты и большинством «социалистических» конституций. Так, в первой из них — Конституции РСФСР 1918 года ст. 49 устанавливалось: «Ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы общегосударственного значения, как-то...» (далее следовал перечень из 17 пунктов). Казалось бы, здесь предусмотрено определенное ограничение, однако уже ст. 50 гласила: «Сверх перечисленных вопросов ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению». Великолепно, не правда ли? Не стоит останавливаться на том, что из упомянутых двух органов лишь один — Всероссийский съезд Советов — мог с грехом пополам считаться представительным и что республик» по своему названию считалась федеративной, а это требовало разделения компетенции между федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. ' См.: Узйд Е. и фыллипс Г. Конституционное право. М.: ИЛ, 1950, с. 70. 2 Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: ЮЛ, 1978, с. 199. 102 Глава VIII. Законодательная власть: парламент Правда, впоследствии «социалистический» законодатель, учитывая тот факт, что «верховные представительные органы» реально заседают лишь несколько дней в году, а депутатская функция осуществляется на общественных началах, наряду с провозглашением верховенства этих органов стал определять за ними более или менее ограниченный круг конкретных полномочий, в результате чего от принципа неограниченной компетенции мало что осталось. Из действующих сегодня «социалистических» конституций данный принцип можно найти разве что в ст. 62 Конституции КНР, где хотя и содержится перечень функций и полномочий Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП), однако он не исчерпывающий и завершается многозначительным пунктом 15, согласно которому ВСНП «осуществляет другие полномочия, которые надлежит осуществлять верховному органу государственной власти». Остальные 14 пунктов — это исключительные полномочия ВСНП, которые охватывают изменение Конституции и контроль за ее проведением в жизнь; принятие и изменение уголовных и гражданских законов, законов о государственной структуре и других основных законов; избрание или утверждение должностных лиц государства; утверждение планов экономического и социального развития и государственных бюджетов, а также отчетов об их выполнении; изменение или отмену актов своего Постоянного комитета;утверждение образования территориальных единиц высшего уровня; создание особых административных районов и их режима; решение вопросов войны и мира. В тех странах, где компетенция парламентов ограниченная, ограничение может быть абсолютным или относительным. Пример абсолютно ограниченной компетенции дает французская Конституция, определившая в ст. 34, 35, 49 точный перечень вопросов, по которым Парламент только и может принимать законы и другие решения. Любые остальные вопросы суть предмет регламентарной власти, принадлежащей главным образом Правительству. Правда, заключительная часть ст. 34 Конституции, определяющей круг предметов законодательного регулирования, предусматривает возможность уточнить и дополнить положения этой статьи органическим законом. Но если Парламент выйдет за установленные для него рамки и издаст закон по вопросу, не предусмотренному ст. 34 Конституции и дополняющими ее органическими законами, то, согласно части второй ст. 37 Конституции, такой закон может быть изменен декретом Правительства, подписанным Президентом, если Конституционный совет установит, что закон издан по вопросу, образующему предмет регламентарной власти. § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента 103 Абсолютно ограниченная компетенция парламентов встречается и во многих развивающихся странах. Ряд из них (Сенегал. Габон і! др.), бывшие ранее колониями Франции, восприняли французскую конституционную модель с абсолютным ограничением даже законодательной компетенции парламента. Чаще встречается ^относительно ограниченная компетенция парламентов, которая характерна для федеративных и децентрализованных унитарных государств. Поскольку в таких государствах компетенция центральной власти конституционно ограничена правами субъектов федераций или иных территориальных образований, то соответственно парламент может действовать только в этих рамках. Например, поправка Х к Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года устанавливает, что «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не возбраняемые ею для осуществления Штатами, сохраняются соответственно за Штагами или за народом». Следовательно, Конгресс США может осуществлять только такие полномочия, которые Конституция прямо отнесла к его ведению (см., в частности, разд. 8 ст. I) или которые она запретила осуществлять штатам (см., в частности, разд. 10 ст. I). Несколько иное регулирование содержится в Испанской конституции, где ст. -149, устанавливая исключительную компетенцию государства, то есть центральной власти, гласит в ч. 3: «Вопросы, прямо не отнесенные настоящей Конституцией к ведению Государства, будут находиться в ведении Автономных Сообществ согласно их соответствующим Уставам. Компетенция по вопросам, не включенным в Уставы об автономии, будет принадлежать Государству, чьи нормы в случае конфликта будут иметь перевес над нормами Автономных Сообществ во всем, что не отнесено к их исключительной компетенции. Право Государства будет в любом случае дополнительным к праву Автономных Сообществ». Кроме того, в ч. 3 ст. 150 предусмотрено, что «Государство, когда этого требуют общие интересы, сможет издавать законы, которыми устанавливаются принципы для согласования нормативных предписаний Автономных Сообществ, даже в случаях, когда соответствующие вопросы отнесены к их компетенции. Такая необходимость устанавливается Генеральными Кортесами абсолютным большинством каждой Палаты». Из всего этого следует, что Генеральные кортесы могут принимать решения, прежде всего законодательные: во-первых, в той сфере, которая отнесена к исключительному ведению центра; во-вторых, в сфере ведения автономных сообществ, если соответствующие вопросы не урегулированы их уставами; в-третьих, в 104 Глава VIII. Законодательная власть: парламент сфере ведения автономных сообществ, если есть необходимость согласовать осуществляемое ими нормативное регулирование. Следует также упомянуть в данной связи ч. 2 ст. 149 Конституции, согласно которой «независимо от компетенции, которую смогут принять на себя Автономные Сообщества, Государство будет считать развитие культуры своим долгом и существенным полномочием и будет содействовать культурному обмену между Автономными Сообществами по согласованию с ними». Следовательно, и в этой сфере Генеральные кортесы также компетентны. Кубинская Конституция в ст. 68 устанавливает, что «Национальная Ассамблея Народной Власти является единственным органом, обладающим учредительной и законодательной властью в Республике». Наряду с этим в ст. 73 в 25 пунктах определены конкретные полномочия Национальной ассамблеи, к которым добавлен пункт, гласящий: «э) осуществлять другие полномочия, предоставляемые настоящей Конституцией». Отсюда следует, что за указанные в Конституции пределы Национальная ассамблея выходить не должна. Но пределы эти не всегда имеют точные очертания. Например, согласно пункту «б» ст. 73, Национальная ассамблея одобряет, изменяет или отменяет законы, однако круг предметов, регулируемых законом, не установлен, а следовательно, законодательная компетенция Национальное ассамблеи народной власти — неограниченная. Весьма интересные положения содержит Политическая конституция Колумбии 1991 года, которая, определив в ст. 135 полномочия, принадлежащие каждой из палат Конгресса, в ст. 13S установила: «Запрещается Конгрессу и каждой из его Палат: 1) вмешиваться посредством резолюций или законов в дела, входящие в исключительную компетенцию других властей; 2) требовать от Правительства информации об инструкциях по дипломатическим вопросам или о переговорах конфиденциального характера; 3) голосовать официальные акты аплодисментами; 4) постановлять о предоставлении лицам или организациям даров, вознаграждений, помощи, компенсаций, пенсий и других выплат, которые не предназначены для погашения долгов или удовлетворения претензий в соответствии с изданным ранее законом; 5) издавать акты об изгнании или преследовании физических или юридических лиц; 6) разрешать поездки за границу за счет казны, за исключением особых миссий, одобренных не менее чем тремя четвертями членов соответствующей Палаты.» § 1 Понятие, социальные функции и полномочия парламента 105 Думается, подобные положения не были бы лишними и в нашей Конституции. 4. Законодательная компетенция. Это совокт/пностпъ полномочий по принятию законов, которая образует главную часть компетенции парламентов и реализация которой занимает в их деятельности наибольшее место. Обращаем внимание на то, что речь в данном случае идет именно о принятии законов, а не об их издании, в котором нередко участвуют и внепарламентские органы, включая прежде всего главу государства. Например, согласно ч. 1 ст. 26 Конституции Греции 1975 года, «законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом республики». В странах, придерживающихся так называемой вестминстерской модели, то есть прежде всего в Великобритании, а также в ряде стран, бывших прежде ее колониями, глава государства считается составной частью парламента наряду с палатами. Так, британский Парламент состоит из Королевы, Палаты лордов и Палаты общин. Конституция Индийской Республики 1949 года в ст. 79 установила: «Учреждается Парламент Союза, который состоит из Президента и двух палат: Совета Штатов и Народной Палаты». Естественно, что законодательная власть, то есть полномочие издавать законы, принадлежит им всем. А уж как оно между ними распределяется, мы посмотрим ниже, при изучении законодательного процесса. Еще Ш. Монтескье и Ж.Ж. Руссо обосновывали верховенство законов тем, что они суть акты общей воли народа и регулируют наиболее важные, типичные и устойчивые общественные отношения. Однако в дальнейшем в едином понятии закона были выявлены два аспекта: формальный и материальный. Л. Дюги в 1901 году писал: «С формальной точки зрения законом, будет всякое определение, исходящее от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующей основу государства... С материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по своему существу является законом, независимо от государственного органа, его создавшего»'. Это теоретическое расщепление понятия закона служит обоснованием так называемого делегированного законодательства, осуществляемого органами исполнительной власти. Например, согласно ст. 70 Конституции Итальянской Республики 1947 года «законодательная функция осуществляется совместно обеими Палатами ' Дюги Л. Указ. соч., с. 201. 106 Глава VIII. Законодательная власть: парламент (Парламента). Однако ст. 76 гласит нечто иное: «Осуществление законодательной функции не может быть делегировано Правительству иначе, как с указанием руководящих принципов и критериев її только на ограниченное время и по определенным вопросам». Отсюда следует, что в принципе такое делегирование допустимо. Также и французская Конституция, установив в части первой ст. 34, что «законы принимаются Парламентом», предусмотрела в ст. 38 довольно существенное отклонение от этого принципа: «Правительство может для выполнения своей программы просить Парламент о разрешении в течение ограниченного срока осуществлять путем издания ордонансов мероприятия, обычно относимые к сфере закона. Ордонансы принимаются Советом Министров после рассмотрения их Государственным Советом. Они вступают в силу с момента опубликования, но теряют силу, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, установленного законом, которым разрешено их издание. По истечении срока, указанного в части первой настоящей статьи, ордонансы по вопросам, входящим в законодательную сферу, могут изменяться только законом». Отсюда следует, что ордонансы имеют ту же юридическую силу, что и законы, то есть суть законы в материальном смысле, не будучи таковыми в смысле формальном. В Германии же правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле (см. ст. 80 Основного закона). Своеобразная практика сложилась в «социалистических» странах. Как уже отмечалось, их представительные законодательные органы не приспособлены к самостоятельной законодательной деятельности, да и не предназначены для нее. Их функция — служить ширмой законодательной деятельности коммунистических олигархов. Поскольку эти органы не в состоянии достаточно оперативно откликаться на текущие потребности нормотворчества, их компетенция формально осуществляется главным образом высшими коллегиальными органами, формально опять же избираемыми ими, как правило, из числа депутатов и выполняющими, в частности, все или отдельные функции главы государства. Это президиумы, постоянные комитеты или государственные советы, которые по вопросам, отнесенным к сфере законодательства, оперативно издают указы (зачастую принимая их опросным порядком, без проведения заседания), подлежащие, как правило, последующему утверждению на ближайшей сессии верховного представительного органа. Эти указы имеют силу закона. Например, к числу полномочий § 1. Понятие, социальные функции si полномочия парламента 107 Государственного совета Кубы, характеризуемого Конституцией как орган Национальной ассамблеи народной власти, относится издание декретов-законов в период между сессиями Ассамблеи; эти акты, представляющие собой законы в материальном смысле, могут быть отозваны полностью или частично Ассамблеей (см. ст. 87, 88). Если на Кубе декрет-закон может быть издан практически по любому вопросу законодательной компетенции Национальной ассамблеи (кроме изменения Конституции), то во Вьетнаме Постоянный комитет Национального собрания, согласно ст. 91 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года, может издавать указы и постановления только по вопросам, порученньїм ему Собранием, причем Президент государства может до опубликования направлять их на пересмотр в Национальное собрание (ст. 93). Иначе решен этот вопрос в Китае. Согласно ст. 67 Конституции КНР Постоянный комитет ВСНП сам принимает и изменяет законы, кроме тех, которые отнесены к исключительному ведению ВСНП, а также в период между сессиями ВСНП может вносить в принятые Собранием законы частичные изменения и дополнения, не противоречащие основным принципам этих законов, и дает толкование законов. Полномочием принимать законы наделены здесь, таким образом, два органа, один из которых даже формально не подходит под критерий представительного (это напоминает ситуацию, предусмотренную Конституцией РСФСР 1918 г., а также Конституциями СССР и РСФСР 1977—1978 гг. в редакции 1988—1989 гг.). Правительствам в «социалистических» государствах обычно законодательная власть не делегировалась, однако в этом не было особой нужды: правительства и министерства сами заполняли пробелы законодательного регулирования, подчас даже в нарушение законодательных норм. 5. Финансовая компетенция. Это прежде всего полномочие парламентов утверждать роспись доходов и расходов государства, а также устанавливать налоги. Хотя указанное полномочие реализуется, как правило, в форме закона, оно представляет собой особую часть парламентской компетенции, о чем свидетельствует и то, что соответствующие законы нередко принимаются по специальной процедуре, отличной от процедуры принятия обычных законов. Примечательно, что исторически финансовая компетенция появилась у парламентов раньше, чем законодательная: в Англии Парламент приобрел право устанавливать налоги в XIII веке, а принимать законы — в XV-м, во Франции — соответственно в XIV и XVIII веках. 108 Глава VIII. Законодательная власть: парламент Роспись государственных доходов и расходов — это государственный бюджет, который принимается парламентом ежегодно. В нем указывается смета всех финансовых потребностей государства и всех доходов, необходимых для покрытия этих потребностей. Утверждая бюджет, парламент, с одной стороны, уполномочивает правительство расходовать государственные средства в соответствии с утвержденной сметой, за пределы которой правительство не должно выходить, а с другой стороны, на правительство возлагается обязанность собрать необходимые для обеспечения доходов государства суммы налогов и других поступлений. Если во Франции, Италии и многих других странах государственный бюджет имеет форму закона, хотя и рассчитанного на один год, то в США, Великобритании, Японии и ряде других стран — это финансовая программа, реализуемая через систему отдельных законов об ассигнованиях и государственных доходах. При этом финансовый год может как совпадать с календарным, так и отличаться от него (в ряде стран, например, начинается с октября). Следует, впрочем, отметить, что в условиях тоталитарных режимов формальный государственный бюджет не отражает действительности; напротив, его задача в том и заключается, чтобы эту действительность исказить и скрыть от общественного мнения своей страны и мирового сообщества. Обычно в компетенцию парламентов входит и утверждение отчета правительства об исполнении бюджета. Согласно, например, части первой ст. 90 японской Конституции, «заключительный отчет о государственных расходах и доходах ежегодно подвергается ревизии в Ревизионном совете и представляется Кабинетом Парламенту вместе с докладом о ревизии в течение финансового года, непосредственно следующего за отчетным периодом». Ревизионный совет — это парламентский контрольно-финансовый орган, который в других странах обычно именуется счетной палатой. На статусе таких органов мы остановимся ниже. Конституционный закон о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властями Республики Польша, а также о территориальном самоуправлении 1992 года (так называемая Малая конституция) установил в ст. 22, что «Совет Министров обязан представить Сейму отчет об исполнении бюджетного закона, а также отчеты об исполнении иных принятых Сеймом финансовых пла-нов Государства в 6-месячный срок по окончании бюджетного года» (ч. 1). В случае неутверждения отчета Совет Министров подает в отставку (ч. 3). Важное место среди финансовых полномочий парламентов принадлежит налоговым. Они зачастую входят в исключительную § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента парламентскую компетенцию. Так, ст. 60 Конституции Республики Болгария 1991 года предусматривает, что налоги и сборы, равно как налоговые льготы и обременения устанавливаются только законом, а следовательно входят в исключительную компетенцию Народного собрания (см. также п. 3 ст. 84 Конституции). Вместе с тем нередко законы, устанавливающие налоговую систему, управо-мочивают нижестоящие органы публичной власти устанавливать определенные налоги и сборы в предусмотренных законом рамках. Иногда конституции относят к полномочиям парламентов в финансовой сфере принятие решений о денежной эмиссии, как, например, это предусмотрено в ст. 87 Конституции Турецкой Республики 1982 года. Хотя внешние и внутренние займы, получаемые или предоставляемые государством, образуют доходы или расходы государственного бюджета, в некоторых конституциях этот вопрос регулируется особо. Например, в числе полномочий Генерального конгресса ст. 73 Политической конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 года определила: «VIII. Устанавливать принципы, на основе которых исполнительная власть может выпускать займы под обеспечение Государства, утверждать такие займы, подтверждать государственный долг и давать указания о его уплате. Займы могут выпускаться только для обеспечения работ, непосредственным результатом которых является увеличение государственных доходов; исключением являются займы, выпускаемые для регулирования денежного обращения, для конверсионных операций и в период чрезвычайного положения, объявленного Президентом Республики в случаях, установленных в статье 29» (речь идет о случаях иностранного вторжения, серьезного нарушения общественного порядка или ліобого другого события, ставящего общество перед серьезной опасностью или перед угрозой конфликта). В конституциям порой можно встретить положения, управомо-чивающие парламенты на создание различного рода внебюджетных фондов. Так, ст. 267 Конституции Индии предусматривает, что союзный Парламент и Легислатура (законодательное собрание) штата могут законом учреждать резервный фонд, пополняемый от случая к случаю и находящийся в распоряжении Президента республики или Губернатора штата для производства непредвиденных расходов, пока Парламент или Легислатура не включат их в бюджеты. 6. Ратификация и денонсация международных договоров. Ра- тпцфикация — это окончательное согласие государства на заключение договора, выражаемое в установленной форме. Напротив, 110 Глава VIII. Законодательная власть: парламент денонсация — это в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора. Традиционно полномочие ратифицировать и денонсировать международные договоры принадлежало главе государства. Однако международные договоры с течением времени все чаще стали вторгаться в правопорядок государства, обязывая его вносить те или иные изменения в свое внутреннее законодательство. А в последнее время в мировом сообществе прочно утвердился принцип приоритета международных договоров перед внутренними законами. Он проник и в конституции. Ранее мы уже приводили соответствующие нормы Основного закона для Германии 1949 года (ст. 25) и австрийского Федерального конституционного закона 1920 года в редакции 1929 года (ч. 1 ст. 9), согласно которым международно-правовые нормы рассматриваются как часть федерального права. В качестве более свежей иллюстрации можно привести положение части второй ст. 16 Конституции Союзной Республики Югославии 1992 года, согласно которой «международные договоры, ратифицированные и опубликованные в соответствии с конституцией, и общепризнанные правила международного права являются составной частью внутреннего правопорядка». Согласно ст. 55 французской Конституции, «договоры или соглашения, должным образом одобренные или ратифицированные, с момента их опубликования имеют силу, превышающую силу внутренних законов, при условии применения такого договора или соглашения другой стороной». Франция, таким образом, предусмотрела в своей Конституции приоритет международного договора на случай возникновения противоречия между ним и внутренним законом, оговорив это, однако, требованием взаимности. Очевидно, что правоприменитель, прежде чем отдать предпочтение международному договору, должен удостовериться, что другая сторона договора этот договор применяет. Из всего изложенного вытекает необходимость участия законодательной власти в заключении и расторжении международных договоров, по крайней мере тех из них, которые затрагивают внутреннее право. В противном случае глава государства вместе с правительством мог бы сводить на нет определенную часть парламентского законодательства и даже конституций. Для того, чтобы не возникало существенных противоречий между внутренним законодательством страны и ее международными договорами, конституции предусматривают участие парламентов (иногда даже непосредственно народа путем референдума) в решении вопроса о заключении или расторжении международных договоров. § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента 111 Так, уже Конституция США предусмотрела, что Президент оудет иметь полномочие заключать договоры по совету и с согласия Сената при условии поддержки хотя бы 2/3 присутствующих сенаторов. Из современных конституций можно привести по данному вопросу положения п. I и II ст. 49 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года, согласно которым к исключительной компетенции Национального конгресса (парламента) относятся принятие окончательных решений относительно международных договоров, соглашений или действий, которые возлагают обременительные долги или обязательства на национальное имущество, уполномочие Президента республики объявлять войну, заключать мир, разрешать проход иностранных войск через национальную территорию или их временное пребывание на ней, за исключением случаев, предусмотренных в дополнительном законе. Здесь уже речь идет не о даче согласия Президенту на ратификацию, а о собственном окончательном решении парламента, хотя распространяются полномочия парламента на сравнительно ограниченный круг международных договоров. Сходное регулирование содержится в ст. 80 итальянской Конституции: «Палаты уполномочивают законом на ратификацию международных договоров, которые имеют политический характер, либо предусматривают арбитражное или судебное урегулирование, либо влекут изменения территории, финансовые обязательства или изменение законов»; сама же ратификация осуществляется, согласно части восьмой ст. 87 Президентом республики. А вот часть первая ст. 68 Конституции Республики Македония 1991 года просто устанавливает, что Собрание (парламент) ратифицирует международные договоры; какие из них подлежат ратификации, устанавливается обычным законом. Конституции США и Македонии не говорят о. денонсации международных договоров. Можно лишь заключить, следуя правовой логике, что денонсация производится в том же порядке, какой установлен для ратификации. Другие же конституции подчас прямо говорят об этом. Например, согласно ч. 2 ст. 96 Испанской конституции, «для денонсации международных договоров и соглашений применяется та же процедура, какая предусмотрена для их одобрения в статье 94» (в этой статье перечислены виды международных договоров, для ратификации которых Королем требуется уполномочие Генеральных кортесов). 7. Назначение референдумов. Поскольку, как уже отмечалось выше, посредством референдума во многих странах предусмотрено решение различных вопросов государственной жизни, включая 112 Глава VIII. Законодательная власть: парламент принятие, изменение и отмену законов (результат народного волеизъявления независимо от его предмета нередко оформляется в виде закона), конституции подчас относят назначение референдума к исключительной или альтернативной компетенции парламентов. Например, согласно ст. 80 и части первой ст. 87 Конституции Республики Хорватия 1990 года, Палата представителей (нижняя палата) Собора' назначает референдум по предметам своей компетенции (наряду с ней правом назначения референдума пользуется и Президент республики). На Кубе назначение референдума относится, согласно п. «ш» ст. 73 Конституции, к компетенции Национальной ассамблеи народной власти, однако в силу п. «ф» ст. 88 это полномочие может при определенных условиях осуществляться и Государственным советом. К компетенции Национального собрания, представляющего собой фактическую нижнюю палату парламента, относятся, согласно п. «ж» ч. 2 ст. 63 Конституции Республики Намибия 1990 года, инициатива, одобрение и решение о проведении референдума по вопросам национального значения. Следует, однако, заметить, что назначение референдумов — сравнительно нечастое конституционное полномочие парламентов или их палат. 8. Формирование государственньїх органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процедурах. Это полномочие также весьма различно определяется конституциями в компетенции парламентов или их палат. Прежде всего различен сам крут государственных органов или должностных лиц, в наделении полномочиями которых участвуют парламенты или их палаты. Далее, различны формы и способы этого участия: а) избрание или назначение по собственному усмотрению (например, чешский Парламент избирает Президента республики на совместном заседании обеих палат — ч. 2 ст. 54 Конституции Чешской Республики 1992 года); б) избрание или назначение по представлению других органов или должностных лиц (например, словацкий Национальный совет избирает судей по предложению Правительства — предложение первое ч. 1 ст. 145 Конституции Словацкой Республики 1992 года); В нашей печаті! хорватский парламент обычно именуют «Сабор», воспроизводя хорватское написание. Если следовать этому правилу, то в соответствующих случаях вместо слова «совет» пришлось бы писать «савет». Поскольку мы все же не транскрибируем, а переводим на русский язык иностранную терминологию, то при ее написании следует руководствоваться правилами русской орфографии. § 1 Понятие, социальные функции и полномочия парламента 113 в) формирование органа целиком без определения его руководителей (например, австрийский Национальный совет избирает Коллегию народной правозащиты — предложение первое ч. 2 ст. 148 Федерального конституционного закона); г) формирование органа с избранием или назначением его руководителей (например, сербская Народная скупщина избирает и смещает Председателя, заместителей Председателя и министров Правительства — п. 10 ст. 73 Конституции Республики Сербия 1990 года); д) избрание или назначение только руководителя органа либо также его заместителей (например, северокорейское Верховное народное собрание избирает и отзывает председателя Центрального суда, а остальной его состав избирается и отзывается Постоянным советом ВНС — п. 8 ст. 76 и п. 9 ст. 87 Конституции КНДР); е) формирование части органа (например, из 9 судей румынского Конституционного суда трое назначаются Палатой депутатов и трое — Сенатом — ч. 2 ст. 140 Конституции Румынии 1991 года); ж) участие парламента или палаты в составе более широких коллегий, формирующих орган (например, германский Бундестаг входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента, — ч. 3 ст. 54 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года); и) дача парламентом или палатой предварительного или последующего согласия на формирование органа или назначение должностных лиц (например, Председатель испанского Правительства назначается Королем, только если получит доверие абсолютного большинства членов Конгресса депутатов — ч. 3 ст. 99 Испанской конституции). В «социалистических» странах, исходя из принципа полновлас-гия представительных органов, отрицающего разделение властей, конституции обычно предусматривают формирование этими органами наибольшего числа государственньїх органов, а также назначение (избрание) наибольшего числа должностных лиц, включая руководителей так называемых высших коллегиальных органов государственной власти, замещающих парламенты. На практике (этн не мешает еще раз повторить) выборы и назначения осуществляются верховными представительными органами чисто формально: действительные решения приняты заранее политбюро центральных комитетов компартий или даже единолично их генеральными секретарями. Любые коллегиальные органы в этих странах явяля-нггся таковыми лишь по названию: их первые руководители осуществляют компетенцию этих органов практически единолично. 114 Глава VIII. Законодательная власть: парламент Приведем еще ряд примеров. Как уже отмечалось, в парламентарных республиках глава государства — президент — избирается либо парламентом, либо более широкой коллегией с участием парламента. Например, греческий парламент — Палата депутатов — избирает Президента республики (абз. 1 ст. 30, абз. 1, 3-5 ст. 32 Конституции Греции). В Индии Президент и Вице-президент избираются специальной коллегией, в которую входят избранные члены обеих палат Парламента, а также избранные члены законодательных собраний штатов, причем каждый член коллегии обладает таким числом голосов, которое пропорционально численности представляемого им населения, благодаря чему достигается единый принцип представительства штатов и равенство представительства штатов и Союза (ст. 54. 55 Конституции). Парламенты участвуют в выборах главы государства подчас даже в президентских республиках. Так, в США согласно поправкам XII и XX к Конституции, если ни один кандидат в Президенты не получил абсолютного большинства голосов выборщиков, то Палата представителей избирает Президента из трех кандидатов с наибольшим числом полученных голосов, а если оказался неизбранным Вице-президент, то Сенат избирает его из двух кандидатов с наибольшим числом полученных голосов. В «социалистических» странах верховный представительный орган избирает единоличного главу государства (президента, председателя) либо коллегиальный орган (президиум, государственный совет, постоянный комитет или совет и т.п.), выполняющий полностью или частично функции главы государства, а заодно действующий вместо верховного представительного органа в периоды между его сессиями. В последнее время возобладала тенденция сочетать оба института — единоличный и коллегиальный — при том, что единоличный иногда по должности является первым руководителем коллегиального. Так, Всекитайское собрание народных представителей избирает Председателя и заместителя Председателя КНР (п. 4 ст. 62 Конституции КНР), а также лиц, входящих в состав Постоянного комитета ВСНП (часть третья ст. 65 Конституции КНР). Здесь остается открытым вопрос о том, кем избираются руководители Постоянного комитета (ПК) — Всекитайским собранием или самим Постоянным комитетом. Из ст. 13 Закона об организации Всекитайского собрания народных представителей 1982 года следует, что руководители ПК ВСНП — Председатель, его заместители и Начальник секретариата — избираются Всекитайским собранием; кандидатуры Председателя ПК ВСНП, его заместителей, Начальника секретариата выдвигаются президиумом — рабочим руководящим органом сессии ВСНП. 115 § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента В КНДР Верховное народное собрание (ВНС) избирает Президента КНДР и по его представлению Вице-президентов, Секретаря її членов Центрального народного комитета (ЦНК) — высшего руководящего органа страны, возглавляемого Президентом (п. 3. 4 ст. 76. ст. 91, 101, часть первая ст. 102 Конституции КНДР). Кроме того, ВНС избирает свой Постоянный совет (ПС) в составе Председателя, его заместителей. Управляющего делами и членов; Председатель ПС ВНС и его заместители выполняют те же функции в самом Собрании (п. 5 ст. 76, ст. 86 Конституции КНДР). Наиболее частый случай — участие парламента или палаты в формировании правительства. Это имеет место даже в некоторых президентских республиках. Например, в США Президент в соответствии с разд. 2 ст. П Конституции назначает, в частности, членов своего Кабинета по совету и с согласия Сената (в Бразилии же — другой президентской республике, напротив, назначение и смещение государственных министров принадлежат согласно п. I ст. 84 Конституции к исключительной компетенции Президента). В парламентарных республиках и монархиях и в смешанных республиках парламент или его нижняя палата активно участвует в формировании правительства. Формы и способы такого участия гакже бывают различными. Так, в Италии назначенное Президентом республики Правительство должно получить доверие обеих палат Парламента и с этой целью представляется палатам не позднее 10 дней после с'воего сформирования (части первая и третья ст. 94 Конституции). Примерно сходный порядок предусмотрен ст. 49 Конституции Франции, однако доверие Правительству здесь требуется только от нижней палаты Парламента — Национального собрания. В обеих странах, несмотря на различие в форме правления, президент при назначении главы и членов правительства ориентируется на парламентское большинство (во Франции — на большинство Национального собрания). В Германии Бундестаг сам избирает главу правительства — Федерального канцлера (первое предложение о кандидатуре вносит Федеральный президент с учетом расстановки партийных сил в •^a.^aтe), а затем уже Федеральный президент производит назначения на должности и самого Федерального канцлера и по его предложению остальных членов Федерального правительства (ст. 63, ч. 1 ст. 64 Основного закона для ФРГ). Примерно так же формируется японское правительство: палаты Парламента выдвигают Премьер-министра, которого затем назначает Император, а Премьер-министр назначает государственных министров с императорским подтверждением (часть первая ст. 6, часть шестая ст. 7, ст. 67, часть первая ст. 68 Конституции Японии). 116 Глава VIII. Законодательная власть: парламент Согласно п. 5 ст. 62 Конституции КНР, Всекитайское собрание народных представителей по представлению Председателя КНР утверждает кандидатуру главы правительства — Премьера Государственного совета, а по его представлению утверждает кандидатуры заместителей Премьера, членов Государственного совета, министров, председателей комитетов, Главного ревизора, Начальника секретариата. В период же между сессиями ВСНП решения по кандидатурам министров, председателей комитетов, Главного ревизора и Начальника секретариата принимаются по представлению Премьера Государственного совета Постоянным комитетом ВСНП (п. 9 ст. 67 Конституции КНР). Следует иметь в виду, что ВСНП регулярно проводит одну сессию в году продолжительностью в две-три недели, вследствие чего получается, что в иное время избрать, например, заместителя Премьера невозможно без созыва внеочередной сессии. Конституция КНДР предусмотрела несколько иную модель формирования правительства. Верховное народное собрание по представлению Президента КНДР избирает лишь главу правительства — Премьера Административного совета, а остальной состав этого органа назначается по представлению Премьера вышеупомянутым Центральным народным комитетом (п. 6 ст. 76, п. 7 ст. 103 Конституции КНДР). Парламенты в той или иной форме нередко участвуют в формировании судебной власти. Например, разд. 2 ст. II Конституции США предусмотрел право Президента назначать судей Верховного суда по совету и с согласия Сената. Во Франции обе палаты Парламента избирают на паритетной основе из своего состава Высокий суд правосудия — специальный судебный орган для рассмотрения дел о государственной измене Президента и большую часть Суда правосудия республики, рассматривающего дела о должностных преступлениях и проступках членов Правительства (ст. 67 и 68-2 Конституции). В Германии законодательные палаты — Бундестаг и Бундесрат — избирают в равном числе судей Федерального конституционного суда, а Бундестаг, кроме того, выбирает половину состава Комитета по выборам судей, совместно с которым компетентные федеральные министры назначают судей других верховных федеральных судов (предложение второе ч. 1 ст. 94 и ч. 2 ст. 95 Основного закона для ФРГ). Венгерский парламент — Государственное собрание, согласно п. «л» § 19 Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года, избирает судей Конституционного суда и Председателя Верховного суда. Всекитайское собрание народных представителей избирает Председателя Верховного народного суда, а ПК ВСНП по предложению § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента 117 Председателя Верховного народного суда назначает заместителей Председателя, судей и членов Судебного комитета Верховного народного суда, а также председателей военных судов (п. 7 ст. 62, п. 11 ст. 67 Конституции КНР). Во Вьетнаме верховный представительный орган — Национальное собрание избирает Главного судью Верховного народного суда на срок своих полномочий, а заместители Главного судьи и судьи Верховного народного суда назначаются Президентом государства (п. 7 ст. 84, п. 8 ст. 103 Конституции СРВ). В Болгарии, по итальянскому примеру, парламент — Народное собрание избирает одну треть судей Конституционного суда (ч. 1 ст. 147 Конституции). В ряде стран парламенты участвуют в формировании также иных органов и учреждений и в назначении или избрании иных должностных лиц. Например, в Намибии Национальное собрание назначает по предложению Президента состав Комиссии публичной службы, призванной, в частности, давать Президенту и Правительству советы и делать доклады Национальному собранию по кадровым вопросам (ч. 1 и 3 ст. 112 Конституции). В США послы її иные дипломатические, а также консульские представители назначаются Президентом по совету и с согласия Сената (часть вторая разд. 2 ст. II Конституции). В некоторых странах, чаще в «социалистических», парламенты участвуют в формировании особых органов военно-политического руководства. Так, в Китае, согласно п. 6 ст. 62 Конституции, ВСНП избирает Председателя Центрального военного совета и по его представлению утверждает кандидатуры других членов ЦВС. В Германии, согласно ч. 1 ст. 53-а, внесенной в Основной закон в 1968 году, Бундестаг и Бундесрат избирают из своего состава членов Совместного комитета (Gemeinsamer Ausschuss у нас переводится и как Общий комитет, и как Объединенный комитет), который в случае состояния обороны выполняет функции обоих органов, если они не могут собраться или действовать. 9. Контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц. Эта функция и обусловленные ею определенные полномочия присущи практически всем парламентам независимо от форм правления, которые влияют лишь на объем данной функции. Она получает свое отражение в конституциях. законах и регламентах либо прямо, что, однако, нечасто, либо в виде процедурного регулирования. Например, п. 11 ст. 85 Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации 1874 года возлагает на Федеральное собрание (парламент) функцию высшего над- 118 Глава VIII. Законодательная власть: парламент зора за федеральной администрацией и федеральной юстицией. В ст. 62 болгарской Конституции сказано, что Народное собрание осуществляет законодательную власть и парламентский контроль. В германском же Основном законе мы подобных норм не найдем, хотя некоторые конституционные полномочия Бундестага (например, право создавать следственные комитеты, согласно ст. 44 Основного закона), а особенно регламентные полномочия как самого Бундестага, так и депутатов позволяют эффективно контролировать политическую деятельность Федерального правительства в целом и каждого из его членов. Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др. При этом контроль за исполнительной властью чаще всего носит политический характер, то есть обращен на политическую деятельность правительства и его членов (главным образом при парламентарных и смешанных формах правления), хотя, разумеется, осуществляется в юридических формах, тогда как в отношении остальных субъектов характер контроля — чисто юридический: если не удается установить нарушения каких-либо правовых норм, для подконтрольного органа, учреждения, должностного лица не может возникнуть никаких отрицательных правовых последствий. В отдельных случаях объектом парламентского расследования может стать деятельность государственных и частных корпораций, а также определенных предпринимательских объединений (палат) в случаях, когда они осуществляют публичные функции. Следствием парламентского контроля может стать отставка правительства (при парламентарных и смешанных формах правления) или отдельных должностных лиц, причем в отношении последних парламентское расследование может привести к возбуждению уголовного дела. В условиях авторитарных и тоталитарных политических режимов контрольная функция парламентов фиктивна. 10. Полномочия в области обороны и безопасности. К этим полномочиям относится прежде всего право объявлять войну (состояние войны, состояние обороны). Так, Конституция КНР указывает в п. 14 ст. 62, что ВСНП решает вопросы войны и мира; в Конституции Кубы записано, что Национальная ассамблея народной власти объявляет состояние войны в случае военной агрессии и одобряет мирные договоры (п. «к» ст. 73); согласно ст. 78 итальянской Конституции, «Палаты объявляют состояние войны и на-§ 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента 119 деляют Правительство необходимой властью»: ст. 35 французской Конституции гласит: «Объявление войны разрешается Парламентом» (в Конституции не сказано, кто именно объявляет, но, судя по всему, это — Президент); по Конституции США объявление войны входит в полномочия Конгресса (разд. 8 ст. І); в Венгрии Государственное собрание, согласно п. «ж» абз. 3 § 19 Конституции, принимает решения по вопросам об объявлении состояния войны и о заключении мира. Следует отметить, что мир заключается посредством специального договора, подлежащего ратификации, и к нему относится то, что выше говорилось о полномочиях парламентов, связанных с ратификацией международных договоров. Примечательно, что старые конституции (например, США) говорят о полномочии парламента объявлять войну, тогда как современные конституции, принятые в условиях, когда международное право не признает за государствами права на агрессивную войну, упоминают обычно лишь право объявлять состояние войны (например, в Италии, Венгрии) или, как в Германии, состояние обороны (ст. 115-а Основного закона). Выражение «состояние войны» означает, что на государство совершено нападение и оно вынуждено обороняться. В связи с этим полномочия парламента подчас конкретизируются в самой конституции. Так, согласно упомянутой ст. 115-а германского Основного закона факт вооруженного нападения на федеральную территорию или его непосредственной угрозы — состояние (буквально: случай) обороны — констатируется Бундестагом с согласия Бундесрата по инициативе Федерального правительства. Если же обстановка настоятельно требует немедленных действий, а для своевременного собрания Бундестага существуют непреодолимые препятствия или же он неправомочен принимать решения, констатацию осуществляет упомянутый выше Совместный комитет. Если же и он не в состоянии это сделать, то констатация считается сделанной и провозглашенной в момент нападения. Пункт «з» ч. 3 § 19 венгерской Конституции предусматривает дополнительно к сказанному в пункте «ж», что в случае состояния войны или угрозы вооруженного нападения другого государства (угрозы войны) Государственное собрание объявляет исключительное положение и создает Совет обороны. Кроме того, согласно пункту 'її» той же части, в случае вооруженных действий, направленных на свержение конституционного строя или захват исключительной власти, а также массового совершения тяжких насильственных действий боевого характера или с применением оружия, угрожающих жизни и имуществу граждан, равно как при стихийных бедстви-5-377 120 Глава VIII 'Законодательная власть: парламент ях и промышленных катастрофах Государственное собрание объяв-. ляет чрезвычайное положение. Последний случай, как мы видим, касается уже не обороны от внешнего врага, а внутренней безопасности. 11. Судебные полномочия. Такие полномочия в принципе не типичны для парламентов, поскольку означают известный отход от системы разделения властей, в соответствии с которой судебные полномочия составляют компетенцию органов судебной власти. В ряде стран, однако, мы встречаемся с наличием у парламентов или их палат отдельных судебных либо квазисудебных полномочий. Исторически это восходит к временам, когда парламенты боролись за ограничение власти монархов, в частности и в сфере правосудия. Выше мы говорили о следственных комиссиях парламентов или их палат, деятельность которых зачастую выходит за рамки политического контроля и приводит к возбуждению уголовных дел. Это сближает такие комиссии со специализированными органами расследования, которые во многих странах входят в систему органов судебной власти. Например, в ст. 82 итальянской Конституции, где речь идет о следственных комиссиях, создаваемых палатами Парламента для расследования дел, представляющих публичный интерес, сказано: «Следственная комиссия проводит изучение и проверки с такими же полномочиями и такими же ограничениями, что и судебная власть» (предложение второе части второй). Следовательно, парламентские следственные комиссии приравнены к следственным органам судебной власти в отношении процессуальных действий. Правда, если в дальнейшем подготовленные комиссиями материалы станут предметом судебного разбирательства, то суды будут все же свободны в обсуждении и оценке этих материалов и могут прийти к иным выводам, нежели те, которые сделаны парламентскими комиссиями либо даже самими парламентами или их палатами. Широкими следственными полномочиями наделены все комитеты Сената и некоторые комитеты Палаты представителей Конгресса США. Неявка лица на заседание такого комитета рассматривается как неуважение к Конгрессу и может повлечь уголовную ответственность (так же, как неявка в суд). Нередко парламентам или их палатам предоставляется право возбуждать перед судебными органами обвинение против высших должностных лиц. Например, согласно ст. 103 болгарской Конституции Народное собрание может выдвинуть обвинение против Президента или Вице-президента в государственной измене или нарушении Конституции, после чего дело рассматривается Конституционным судом. Аналогичным образом в Германии, согласно ч. 1 ст. 61 Основного закона, Бундестаг или Бундесрат могут предъя- § 1. Понятие, социальные функции її полномочия парламента 121 вить перед Федеральным конституционным судом обвинение Федеральному президенту в умышленном нарушении им Основного закона или другого федерального закона. В странах, где конституционно предусмотрена процедура им-пичмента (парламентского преследования) государственных должностных лиц за совершенные во время нахождения на службе преступления, нижняя палата предъявляет обвинение, а верхняя СУДИТ, причем наказанием может быть лишь смещение с должности, после чего возможно обычное судебное преследование. Дело в том, что процедура импичмента ведется лишь против таких должностных лиц, которые пользуются в силу своей должности определенным иммунитетом от обычного судебного преследования, — президентов, министров, судей и т.п. Свое начало эта процедура ведет от Великобритании, где, однако, почти 200 лет уже не применяется. Ныне типичным примером ее действия служат США: согласно части пятой разд. 2 ст.' I их Конституции, Палате представителей Конгресса принадлежит исключительное право импичмента, а согласно части шестой разд. 3 этой статьи, Сенату принадлежит исключительное право вершить суд по делам импичмента. Правда, и здесь практика редка: за 200 с лишним лет примерно два десятка дел. В некоторых странах для суда над высшими должностными лицами, обвиняемыми в серьезных правонарушениях, парламенты создают специальные судебные органы из своего состава. Например, ст. 67 французской Конституции учредила Высокий суд правосудия, который состоит из членов, избираемых в равном числе палатами Парламента из их состава после каждого их полного или частичного обновления. Суд сам избирает своего председателя. Органический закон о Высоком суде правосудия 1959 года установил, что Суд состоит из 24 постоянных судей и включает 12 их заместителей. Учрежденный в 1993 году Суд правосудия республики состоит из 12 судей, избираемых в том же порядке, что и судьи Высокого суда правосудия, и трех судебных магистратов Кассационного суда, один из которых председательствует (часть первая ст. 68-2 Конституции). В Великобритании верхняя палата Парламента — Палата лі.рдов (буквально: господ) — сама является высшей судебной инстанцией и выступает как апелляционный суд, а иногда и как суд первой инстанции (по делам пэров'). Она рассматривает апелляции на решения по гражданским делам всех судов, а по уголовным Пэр (peer) в Великобритании — собирательное аристократическое звание, объединяющее носителей дворянских титулов герцога, маркиза, виконта, графа и барона. Глава VIII. Законодательная вдасть: парламент делам — только судов Англии, Уэльса и Северной Ирландии. Решения ее окончательны. Ее председатель — лорд-канцлер — считается главой всей судебной системы. Не стоит думать, что палата, насчитывающая ныне свыше 1100 членов, рассматривает судебные дела, заседая в полном составе. С 1844 года это делает комитет палаты по апелляциям, в заседаниях которого участвуют лорд-канцлер, 11 ординарных лордов по апелляциям и 10 пожизненных пэров, занимавших ранее высокие судейские должности. Ординарные лорды по апелляциям назначаются из числа лиц, которые занимают или занимали высокие судейские должности, а, перестав быть судьями, остаются в Палате лордов как пожизненные пэры'. Во многих странах парламенты полномочны объявлять амнистии. Это полномочие, строго говоря, не судебное, но связано с реализацией судебной власти ее органами. Амнистия, то есть полное или частичное освобождение от наказания лиц, осужденных за определенные в законе об амнистии виды преступлений, а порой также лиц, привлеченных к уголовной ответственности по обвинению в совершении таких преступлений, представляет собой корректировку уголовной политики судов. Она не ставит под сомнение виновность осужденных лиц и представляет собой нереабилитирующее основание освобождения от уголовной ответственности или смягчения ее. Амнистию не следует смешивать с помилованием индивидуально определенных осужденных или привлеченных к уголовной ответственности лиц, которое обычно входит в компетенцию главы государства и, соответственно, рассматривается в следующей главе учебника. 12. Акты. Основной вид актов, посредством которых реализуются полномочия парламентов, — это законы, принимаемые по специальным процедурам, которые мы рассмотрим ниже. Обычно они обладают высшей юридической силой по сравнению с другими актами как самих парламентов, так и иных государственных органов, хотя из этого правила встречаются и исключения. Британский термин «Act», означающий в названии конкретного парламентского документа «Закон», у нас обычно не переводится, а транскрибируется. Например, мы пишем: Хабеас корпус акт, Акт о соединении с Шотландией, Акт о Парламенте, Акт о министрах Короны и т.д. Кроме того, как уже отмечалось, для принятых британским Парламентом законов существует и такое родовое обозначение, как статуты. • См.: Крьілова Н.С. Парламент Великобритании // Парламенты мира. М.: Высшая школа — Интерпракс, 1991, с. 117—122. $ 1 Понятие, социальные функции її полномочия парламента 123 Принятый парламентом нормативный акт, в котором кодифицированы нормы, регулирующие сравнительно широкую сферу общественных отношений, иногда именуется кодексом. В качестве примера можно упомянуть уже встречавшийся у нас французский Избирательный кодекс. Однако в США Кодекс Соединенных Штатов — это не кодекс в нашем понимании, а свод федерального законодательства. _ Как уже отмечалось, верховными законами, «законами законов» являются конституции, которые в некоторых странах принимаются исключительно парламентами. Все чаще, однако, принятие конституции выводится из монополии парламентов, о чем также говорилось выше — в главе II. Впрочем, законы, изменяющие конституцию, подчас принимаются только парламентами даже в тех странах, где в принятии конституции в целом участвуют и иные субъекты. Например, германский Основной закон, который был разработан и одобрен Парламентским советом, сыгравшим роль учредительного собрания, и, согласно ч. 1 его ст. 144, нуждался в принятии народными представительствами двух третей германских земель, может изменяться законами, принимаемыми квалифицированным большинством голосов Бундестага и Бундесрата. Помимо законов, образующих или изменяющих конституцию, то есть конституционных законов в буквальном смысле слова, парламенты в ряде стран принимают законы, находящиеся по своей юридической силе между конституцией и обычными законами. Мы об этом упоминали уже в главе I. Это законы, именуемые конституционными в Италии, Швеции, органическими — во Франции, Испании. В Венгрии они короткое время — в 1989—1990 годах — назывались конституционными, а в действующей редакции Конституции названия не имеют и отличаются лишь тем, что Государственное собрание принимает их квалифицированным большинством. Впрочем, в венгерской Конституции прямо не сказано, что эти законы имеют более высокую юридическую силу, чем иные законы. В Бразилии им соответствуют дополнительные законы (дополнительные к Конституции). Кроме законов, парламенты и их палаты принимают иные акты — резолюции, декларации, заявления, обращения и т.п., которые обычно не имеют нормативного характера и принимаются по более простой процедуре. В некоторых странах, имеющих, в частности, федеративное или близкое к нему территориальное устройство, парламенты принимают нормативные акты типового (рамочного) характера, напоминающие бывшие наши основы законодательства и имеющие целью установить определенные принципы для законодательства на не- 124 Глава VIII Законодательная власть: парламент посредственно нижестоящем уровне управления, например субъектов федераций (так называемые законы-ра^чки. пли ске^гетные законы). Так. согласно ст. 75 Основного закона для Германии Федерация может издавать в форме федеральных законов типовые предписания о правоотношениях лиц, состоящих на публичной службе, об ітощих принципах высшего образования, об общих правоотношениях в области печати и кинематографии, об охоте, защите природы и заботе о ландшафтах, о распределении земли, пространственном устройстве и водном режиме, о регистрации населения и выдаче удостоверений личности; подробное законодательное регулирование этих общественных отношений осуществляется парламентами земель — субъектов Федерации. Наконец, следует упомянуть регламенты парламентов и палат, которые принимаются ими для регулирования своих внутренних отношений, но иногда имеют форму закона. 13. Делегирование полномочий. Поскольку парламентская процедура, как мы увидим ниже, достаточно громоздка и для принятия решений обычно требуется значительное время, а жизнь нередко такого времени не оставляет, конституции многих стран - предусматривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, имеющим возможность принимать решения более оперативно. За парламентами при этом остается последующий контроль. Парламентские полномочия делегируются обычно правительству. Чаще всего это законодательные полномочия, и правительство, получив их, осуществляет делегированное законодательство. Пример подробного его регулирования дает Испанская конституция. Согласно ее ст. 82, Генеральные кортесы смогут делегировать Правительству полномочие издавать нормы, имеющие силу закона, по определенным вопросам, которые не могут быть предметом органических законов. Законодательная делегация должна будет предоставляться посредством базового закона, когда его предметом будет создание текстов в виде статей, или обычного закона, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один единый. Она будет предоставляться в выраженной форме по конкретному вопросу и с установлением срока для ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство опубликует соответствующую норму. Нельзя считать, что делегация предоставлена молчаливо или на неопределенное время. Не будет также допускаться субделегация властям, иным чем само Правительство. Базовые законы точно определят предмет и объем законодательной делегации, принципы и критерии, которым надле- ;; 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента 125 жит следовать при ее осуществлении. Полномочие на объединение законодательных текстов определит нормативную сферу, к которой принадлежит содержание делегации, уточнив, ограничивается ли она только формулированием единого текста или включает упорядочение, прояснение и согласование законодательных текстов, подлежащих объединению. Не затрагивая собственную компетенцию трибуналов, делегирующие законы смогут устанавливать в каждом случае дополнительные формулы контроля. Согласно ст. 83, базовые законы ни в коем случае не смогут разрешать изменение самого базового закона и уполномочивать на издание норм, имеющих обратную силу. Статья 84 дает Правительству право возражать против рассмотрения законопредложения или поправки, которые бы противоречили действующей законодательной делегации. В таком случае возможно представление законопредложения о полной или частичной отмене делегирующего закона. Правительственные предписания, содержащие делегированное законодательство, должны, согласно ст. 85, именоваться законодательными декретами. Такое подробное конституционное регулирование делегированного законодательства — случай нечастый. Обычно конституционное законодательство в этом вопросе более лапидарно. В польской Малой конституции ему отведена одна ст. 23, состоящая из 7 частей. Согласно этой статье (ч. 1—4) Сейм по мотивированному предложению Совета министров может абсолютным большинством голосов уполномочить его на издание распоряжений с силой закона. Уполномочивающий закон определяет предмет регулирования или сферу действия полномочия. В период действия уполномочивающего закона законодательная инициатива по предмету полномочия принадлежит исключительно Совету министров. Полномочие не может касаться изменения Конституции, выборов Президента, Сейма, Сената, а также органов территориального самоуправления, бюджета государства, личных свобод и прав граждан, их политических свобод и прав, а также прав и обязанностей, вытекающих из отношений трудовых и социального обеспечения, равно как согласия на ратификацию международных договоров. Таким образом, мы видим, что, хотя польское регулирование данного института более краткое, чем испанское, оно содержит такие серьезные его ограничения, которые испанский законодатель, возможно, счел сами собой разумеющимися, но, на наш взгляд, это недостаток испанского конституционного текста. Делегированы могут быть и другие полномочия. Так, согласно части первой ст. 79 итальянской Конституции, «Палаты передают Президенту Республики право амнистии и помилования законом о 126 Глава VIII. Законодательная власть: парламент делегировании». Примечательно здесь не только то, что и право помилования делегируется Парламентом, хотя обычно оно принадлежит к собственной компетенции главы государства, но и то, что делегирование имеет не длящийся, а однократный характер. Это вытекает из абзаца второго указанной статьи, согласно которому амнистия и помилование не могут применяться к преступлениям, совершенным после внесения предложения о делегировании. 14. Замещение парламентов. В данном случае речь идет об осуществлении компетенции парламентов другими органами не в результате делегирования определенных полномочий самими парламентами, а непосредственно на основе конституционных предписаний. Это наиболее характерно для «социалистических» конституций, ибо они исходят из того, что депутатский мандат осуществляется без отрыва от основной работы депутата — «производительного труда», по выражению В.И. Ленина, как будто законодательная и иная парламентская деятельность — занятие непроизводительное. Тем не менее такое «социалистическое» отношение к верховному представительному органу выражается в том, что пленарные заседания его палат или единственной палаты занимают в году считанные дни или даже часы. Поскольку кто-то должен все же осуществлять текущую законодательную работу и реализовывать иные полномочия верховного представительного органа, конституции, как отмечалось, возлагают эти задачи обычно на постоянно действующий коллегиальный орган — президиум, государственный совет и т.п., образованный представительным органом из своего состава. Например, открытый перечень полномочий Национальной ас-саблеи народной власти, содержащийся в ст. 73 кубинской Конституции, включает 25 позиций (26-я — отсылочная к другим положениям Конституции). Из них, в силу п. «в», «ж» и «з» ст. 88 Конституции, три полномочия в период между сессиями Национальной ассамблеи, а одно (п. «ж») даже в период между заседаниями, если нет гарантии срочного созыва Ассамблеи, могут или даже должны осуществляться Государственным советом. Речь идет об издании декретов-законов, которые представляются на ближайшей сессии Национальной ассамблее, об объявлении войны и заключении мира и о замене членов Совета министров. Подобным органом выглядит во многом и Постоянный совет Верховного народного собрания КНДР (ВНС), который, согласно ст. 85 и 86 Конституции КНДР, является постоянным органом ВНС и состоит из Председателя, его заместителей, Управляющего делами § 1 Понятие, социальные функции и полномочия парламента 127 и членов. Председатель Постоянного совета и его заместители являются одновременно председателем ВНС и его заместителями. Постоянный совет в период между сессиями ВНС принимает законопроекты, которые затем подлежат утверждению ВНС, вносит с последующим утверждением ВНС изменения в действующие законы, дает толкование действующих законов, созывает сессии ВНС, проводит работу (?) по выборам депутатов ВНС, с самими депутатами, а в период между сессиями ВНС и с его комиссиями, организует работу по проведению выборов депутатов в местные народные собрания, избирает и отзывает (!) судей и народных заседателей Центрального суда. Тот факт, что Постоянный совет наряду с полномочиями по организации работы ВНС имеет также иные полномочия, которые обращены вовне ВНС, приводит к заключению о двойственной юридической природе этого органа: он не только внутренний орган ВНС, но и самостоятельный орган государственной власти. Не надо, конечно, забывать и о том, что на самом деле этот орган самостоятельно ничего не решает... Демократические же конституции, если и предусматривают возможность замещения парламента другим органом, то обычно только в случае возникновения какой-либо чрезвычайной ситуации. Например, ст. 101 Конституции Хорватии наделяет Президента республики полномочием издавать указы, имеющие силу закона, и принимать чрезвычайные меры в случае состояния ' войны или существования непосредственной угрозы независимости и единству республики либо когда органы государственной власти лишены возможности нормально выполнять конституционные обязанности; эти указы Президент вносит на утверждение Палаты представителей Собора, как только Собор сможет собраться. Согласно п. 11 ст. 102 швейцарской Конституции, Федеральный совет (правительство) в случаях крайней необходимости, когда Федеральное собрание не заседает, может призывать в войска и распоряжаться ими; если призвано более 2 тыс. человек или они остаются под ружьем более трех недель, Федеральный совет должен немедленно созвать советы (палаты) Федерального собрания, ибо, согласно п. 9 ст. 85, именно им принадлежит право распоряжаться федеральной армией, равно как принимать меры для внешней и внутренней безопасности, для поддержания независимости и нейтралитета страны (п. 6 и 7 указанной статьи). Германский Основной закон на случай, если в результате чрезвычайной обстановки Бундестаг и Бундесрат не смогут действовать, предусмотрел уже упоминавшийся их Совместный комитет, который, согласно ст. 53-а, на 2/3 состоит из депутатов Бундестага, а на 1/3 — из членов Бундесрата. Представители Бундестага на- 128 Глава VIII. Законодательная власть: парламент значаются им на основе пропорционального представительства фракций и не могут состоять в Федеральном правительстве. Бундесрат представлен одним своим членом от каждой земли, назначенным ею; представители Бундесрата в Совместном комитете не связаны директивами. Регламент Совместного комитета, регулирующий порядок его образования и процедуру, принимается Бундестагом с одобрения Бундесрата. Федеральное правительство обязано информировать Совместный комитет о своих планах, относящихся к состоянию обороны. При наличии этого состояния Совместный комитет, согласно ст. 115-д Основного закона, 2/3 поданных голосов, но не менее, чем большинством своих членов, может констатировать, что имеются непреодолимые препятствия для своевременного созыва Бундестага или что Бундестаг неправомочен. В этом случае Совместный комитет замещает Бундестаг и Бундесрат и осуществляет всю совокупность их прав. Но своими законами Совместный комитет не может изменять Основной закон, лишать его силы полностью или частично или отказывать в применении. Он не может также передавать суверенные права Федерации межгосударственным учреждениям и изменять деление федеральной территории на земли. Однако в ряде стран парламенты (палаты) из числа своих членов избирают органы, выполняющие их функции в период между сессиями или созывами. Это относительная новелла в парламентском праве: США или Великобритании такой институт неизвестен. Так, согласно ст. 78 Испанской конституции в каждой палате Генеральных кортесов создается постоянная депутация из не менее, чем 21 члена, которые представляют парламентские группы (фракции) пропорционально их численности. Постоянную депутацию возглавляет председатель палаты. Постоянные депутации могут требовать созыва внеочередных сессий палат, принимают на себя полномочия палат в случае возникновения разного рода чрезвычайных обстоятельств, предусмотренных Конституцией, если палаты распущены или истек срок их полномочий, обеспечивают реализацию полномочий палат, когда те не заседают. Полномочия постоянных депутаций длятся до конституирования новоизбранных Генеральных кортесов. На ближайшем заседании палаты постоянная депутация отчитывается перед ней о принятых решениях. Мексиканская Конституция в ст. 78 предусмотрела, что в период между сессиями Конгресса действует Постоянная комиссия в составе 29 членов, из которых 15 являются депутатами, а 14 — сенаторами. Палаты назначают их на последних заседаниях перед закрытием сессии. Для каждого члена Постоянной комиссии палаты назначают по одному заместителю. Согласно ст. 79 Конституции § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента 129 Постоянная комиссия, в частности, осуществляет такие полномочия Конгресса, как дача согласия на использование Национальной гвардии за пределами соответствующих штатов, принятие присяги у должностных лиц, получение законопроектов и предложений и передача их в комиссии Палаты депутатов, созыв внеочередной сессии Конгресса или палаты, одобрение производимых Президентом назначений на судейские должности, удовлетворение заявлений об отпусках членов Верховного суда, предоставление отпуска Президенту и назначение его временного заместителя, утверждение произведенных Президентом назначений. 15. Парламентское право. Это система конституционно-правовых норм, регулирующих статус парламента, его внутренние її внешние отношения. Ее составляют нормы конституций, законов, регулирующих отдельные стороны организации и деятельности парламентов, регламенты парламентов и их палат, которые можно считать основными источниками парламентского права в том смысле, что они содержат наиболее подробное регулирование внутренних отношений парламентов (палат) и в определенной мере — внешних. Кроме того, сюда следует отнести парламентские прецеденты — однократные решения парламентов, палат или даже их председателей, главным образом процедурного характера, которые впоследствии применяются в парламентской практике в аналогичных ситуациях. Особенно это характерно для стран с англо-саксонской системой права, включая ее американский вариант. В дальнейшем прецеденты часто преобразуются в нормы регламентов, но до этого действуют как самостоятельный источник парламентского права. Принятие регламентов, если это не общий регламент двухпалатного парламента, как правило, входит в исключительную компетенцию палат. Так, согласно части первой ст. 64 Конституции Италии, «каждая Палата принимает собственный регламент абсолютным большинством своего состава». Впрочем, бывают случаи, когда регламенты принимаются в форме законов. Чаще это имеет место в странах с однопалатными парламентами (например, в Швеции, Китае), но порой случается и при двухпалатных парламентах (например, в Австрии, Колумбии, Мексике). В Швеции функцию регламента Риксдага (парламента) выполняет Акт о Риксдаге 1974 года, который представляет собой даже конституционный закон, промежуточный между конституцией, состоящей из трех законов, и обычным законом. Особенность порядка принятия мексиканского закона, согласно части четвертой ст. 70 Конституции, заключается в том, что Президент не может наложить на него вето и что закон этот не нуждается в опубликовании исполнительной властью. 130 Глава VIII. Законодательная власть: парламент В демократических странах регламент нередко представляет собой довольно обширный документ, особенно в его процессуальной части. Статьи или подобные им рубрики насчитываются в этих актах нередко многими сотнями. Не принадлежащие к самым большим регламенты нижней и верхней палат Генеральных кортесов Испании 1982 года насчитывают соответственно 207 и 196 статей. Но как бы ни был велик регламент, он не может охватить все ситуации, возникающие в процессе деятельности палаты. Поэтому отдельные стороны этой деятельности регулируются особыми актами, в том числе законами. Так, в США наряду с Постоянными правилами палат Конгресса, представляющими собой регламенты, действует, например, Закон о регулировании лоббизма 1946 года (о самом лоббизме мы еще поговорим ниже). На Кубе наряду с Регламентом Национальной ассамблеи народной власти 1982 года, насчитывающим 124 статьи, действует небольшой (25 статей) Регламент заседаний Национальной ассамблеи народной власти также 1982 года. Вообще в «социалистических» странах объем регламентов часто невелик. Парламентская процедура там существенного значения не имеет, поскольку реальные законодательные и иные государственные решения верховным представительным органом только штампуются. Так, Закон об организации Всекитайского собрания народных представителей состоит всего из 46 статей и содержит очень мало процедурных норм. |
Релевантная научная информация:
- § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента - Конституционное право
- Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т. 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: Издательство ВЕК, 1995. 448 с. - Конституционное право
- Конституционное право: Учебник Отв. ред. А. Е. Козлов — М.: Издательство БЕК, 1997. — 464 с. - Конституционное право
- 3.1. Развитие принципов налогообложения - Налоговое право
- 8.2. Понятие налогового законодательства - Налоговое право
- § 3. Сословно-представительная монархия - История государства и права
- Глава 21. Право средневековой Франции - История государства и права
- § 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ - Финансовое право
- § 1. Выборы и отзыв - Конституционное право
- § 3. Избирательный процесс - Конституционное право
- § 5. Референдум - Конституционное право
- § 3. Статус парламентария - Конституционное право
- § 4. Порядок работы парламента: сессии и общие парламентские процедуры - Конституционное право
- § 5. Законодательный процесс - Конституционное право
- § 2. Правительство - Конституционное право
- § 1. Общая характеристика - Конституционное право
- § 3. Конституционный контроль (надзор) и конституционная юстиция - Конституционное право
- § 1. Территориальное устройство государства - Конституционное право
- § 3. Организация публичной власти на местах - Конституционное право
- § 1. Конституционное право как отрасль права в зарубежных странах - Конституционное право
Другие научные источники направления Конституционное право:
-
1. США. КОHСТИТУЦИЯ СОЕДИHЕHHЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ. 1787
2. Япония. КОHСТИТУЦИЯ ЯПОHИИ. 1947
3. ФРГ. ОСHОВHОЙ ЗАКОH ФЕДЕРАТИВHОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАHИИ . 1949
4. Б.А. Страшун. Конституционное (государственное) зарубежных стран учебник в 4 томах. Т.1.. 1993
5. КОПЕЙЧИКОВ. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО. 1995
6. А. Е. Козлов. Конституционное право: Учебник. 1997
7. n/a. КОHСТИТУЦИОHHЫЕ АКТЫ ВЕЛИКОБРИТАHИИ. 2000