Конституционное право
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т. 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: Издательство ВЕК, 1995. 448 с. |
§ 5. Референдум |
1. Понятие и социальная функция. Термин «референдум» происходит от латинского «referendum» — «то, что должно быть сообщено». Означает он голосование избирателей, посредством которого принимается государственное или самоуправленческое решение. В некоторых странах (например, в Югославии) референдумом называют любое голосование избирателей независимо от его последствий, однако такое понимание ныне — скорее исключение из правила. В отличие от выборов голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо. вопроса. Если соблюдены установленные конституцией и/или законом условия, то принятое путем референдума решение считается решением народа и его юридическая сила нередко выше юридической силы законов, принятых парламентом. Решение на референдуме может приниматься посредством утвердительного или отрицательного ответа избирателей на поставленный вопрос либо посредством выбора между разными вариантами предлагаемого решения (так называемый нарооный выбор, встречающийся довольно редко). Голосование избирателей называют еще плебисцитом (от лат. plebiscitum — решение народа). С юридической точки зрения различий между референдумом и плебисцитом нет; это полные синонимы. Однако стилистическое различие имеется: плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона, как принято говорить, судьбоносный характер. Например, если голосованием избирателей формально и/или по существу решается вопрос о государственной принадлежности спорной территории, о форме правления, о дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.п., то такой референдум нередко официально или неофициально называют плебисцитом. Иногда в литературе можно встретить определение референдума как всенародного опроса (в частности, так его характеризовала сталинская Конституция СССР 1936 г.). Таким определением вряд 80 Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум) ліі стоит пользоваться, ибо, как вытекает из понятия «опрос», результат голосования в данном случае скорее всего не имеет обязательного значения ни для публичной власти, ни для граждан. В некоторых странах (например, в Швеции) соответствующий институт именуется консультативным референдумом; думается, и такое понятие создает лишь ненужные сложности в восприятии термина «референдум». Болгарское законодательство, впиравшееся на «социалистическую» Конституцию 1971 года, употребляло термин «народный опрос» как обобщающий для референдума и всенародного обсуждения законопроектов. Бразильская Конституция в ст. 14 среди способов осуществления народного суверенитета называет и референдум, и плебисцит. В ст. 49, определяющей исключительную компетенцию Национального конгресса, под п. XV значатся такие полномочия, как разрешение референдума и назначение плебисцита. Если принять во внимание, что в ряде статей Конституции определен предмет плебисцита, а предмет референдума вообще не определен, можно прийти к выводу, что референдум в Бразилии носит консультативный характер, а плебисцит — решающий. Следует, правда, оговориться, что, несмотря на свой формально необязательный характер, всенародный опрос, или консультативный референдум, в высокой степени обладает, если можно так выразиться, морально обязывающей силой. Власти в демократическом государстве обычно считаются с выраженным таким образом мнением избирателей. Н^рример, в 1972 году в Норвегии был проведен консультативный референдум по вопросу о вступлении в Общий рынок; более половины участвовавших в голосовании избирателей высказались против, и правительство, несмотря на свое положительное отношение к участию в Общем рынке, от вступления в него воздержалось. Референдум, будучи институтом непосредственной демократии, может быть использован как противовес представитє.чьной демократии или как средство обойти парламент и принять государственное решение вопреки ему. Это может иметь место, когда право назначения референдума входит в дискреционные (осуществляемые по собственному усмотрению) полномочия главы государства либо правительства. Так, согласно ст. 11 Конституции Французской Республики 1958 года, Президент республики по предложению Правительства во время сессий Парламента или по совместному предложению обеих палат может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, одобряющий соглашения Сообщества (имеется в виду Французское сообщество бывших метрополии и колоний, которое так и не было § 5 Референдум 81 создано) или разрешающий ратификацию международного договора. который, не противореча Конституции, влияет на функционирование государственных институтов; одобренный на референдуме законопроект промульгируется Президентом как закон. Нельзя при этом не отметить, что инициатор создания действующей французской Конституции де Голль, будучи Президентом, не смущался тем, что ст. 11 Конституции требует для назначения референдума инициативы Правительства или Парламента, и без всякой такой инициативы назначал в 1962 и 1969 годах референдумы, первый из которых повлек даже изменение Конституции в нарушение предусмотренного для этого порядка. Референдум как непосредственное народное волеизъявление имеет, конечно, преимущество перед представительной демократией, в частности парламентским способом решения общественных и государственных проблем. Однако преимущество это — не абсолютное, о нем мы можем говорить лишь при соблюдении определенных условий. Во-первых, выносимый на референдум вопрос должен быть вполне доступным для понимания рядового избирателя. Как правило, решение, принимаемое путем референдума, — это прежде всего политическое решение, хотя и облачаемое в определенную юридическую форму. Во-вторых, до референдума оно должно быть обстоятельно разъяснено через средства массовой информации избирателям с указанием желаемых и возможных нежелательных последствий. При соблюдении этих условий на референдум может быть вынесен и довольно сложный законопроект вплоть до проекта конституции. 2. Право участия в референдуме. Как правило, в референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активнъш избирательным. правом. Если, например, условия получения активного избирательного права различны при выборах в разные палаты парламента или в иные государственные органы, право участия в референдумах обусловливается активным избирательным правом по выборам в нижнюю палату /парлак^чта, избираемую наиболее широким кругом лиц. Аналогичный принцип действует и при местных референдумах. Например, согласно ч. 1 § 5 австрийского Федерального закона о народном голосовании 1958 года в редакции 1972 года, «право голоса имеют все мужчины и женщины, которые на день начала кампании по проведению народного голосования (§ 2, ч. 1) обладают правом участвовать в выборах в Национальный совет». Голосование на референдуме в принципе разное, то есть каждый избиратель имеет такое же число голосов, что и любой другой 82 Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум) избиратель, и вес каждого голоса одинаков. Но из этого бывают исключения. .Например, испанская Конституция предусмотрела в главе третьей части VIII порядок формирования автономных сообществ, согласно которому сообщество образуется, в частности, по инициативе большинства избирателей в каждой провинции, вхождение которой в сообщество предполагается. Число избирателей в провинциях, естественно, неодинаково, и голос избирателя из меньшей по численности населения провинции весит, стало быть, больше голоса избирателя из более населенной" провинции. Впрочем, несмотря на это, ч. 1 ст. 5 Органического закона о регулировании различных видов референдума 1980 года характеризует голосование на любом референдуме как равное.Аналогично с правилами участия в выборах решается в соответствующих странах вопрос о свободном или обязательном участии в референдуме. Избиратель на референдуме голосует непосредственно за предлагаемое решение или против него, без выбора каких-либо промежуточных звеньев. Голосование, разумеется, тайное с теми же гарантиями, что и на выборах. 3. Предмет референдума. Это вопрос, подлежащий решению посредством народного голосования. В данной связи следует прежде всего остановиться на делении референдумов на факультативные и обязательные, ибо это деление часто зависит от предмета референдума. Факультативный референдум — это такой, который можно проводить, а можно и не проводить. Назначение его зависит от усмотрения органа, компетентного назначать референдум, либо от наличия установленной конституцией или законом иной инициативы. Предметом факультативного референдума может стать любой вопрос или проект государственного (самоуправленческого) решения, за исключением вопросов или проектов, вынесение которых на референдум запрещено консти'і/цией или законом. Например, согласно ч. 2 — 4 ст. 89 Конституции Швейцарской Конфедерации 1874 года на референдум могут выноситься федеральные законы и федеральные постановления общего значения, а также международные договоры. Следовательно, в данном случае предметом национального референдума может стать практически любой вопрос, отнесенный к федеральной компетенции. В некоторых странах, однако, устанавливаются ограничения в отношении предмета референдума. Так, согласно части второй ст. 75 итальянской Конституции, на референдум не выносятся законы § 5 Референдум 83 о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, об уполномочии на ратификацию международных договоров. Для таких ограничений есть определенные основания. Например, если проект бюджета на референдуме будет отклонен, то для нового проекта опять потребуется процедура референдума и, возможно, не одна, что обойдется слишком дорого и надолго оставит страну без утвержденного бюджета. Однако нельзя не согласиться и с тем, что ограничения предмета возможного референдума не отвечают принципу народного суверенитета, который в той же итальянской Конституции провозглашен в части второй ст. 1. Правда, здесь сказано, что народ осуществляет суверенитет в формах и пределах, установленных Конституцией, и это можно считать основанием для упомянутого ограничения. Но тем самым мы должны констатировать, что суверенитет народа признается в Италии не безусловно, хотя итальянская Конституция считается одной из наиболее демократических. В швейцарских же кантонах согласие избирателей как раз необходимо для установления и производства определенных публичных расходов. Мы видели выше, что и в отношении ратификации международных договоров швейцарская Конституция более последовательно придерживается принципа народного суверенитета, чем итальянская. Пример ограниченного подхода к предмету референдума дает и Конституция Государства Дании 1953 года. В ч. 6 ее § 42 содержится довольно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметом референдума (разного рода финансово-бюджетные проблемы, предоставление гражданства, статус монарха и др.). Обязательный референдум имеет место в случаях, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. Например, в ч. 2 ст. 151 Конституции Испании предусмотрено, что референдум избирательного корпуса соответствующих провинций необходим в качестве одной из стадий процесса выработки и утверждения статута (устава) об автономии объединяющего эти провинции регионального сообщества. А согласно ч. 1 ст. 123 Конституции Швейцарской Конфедерации, «пересмотренная Федеральная конституция или ее часть вступают в силу, если они бьіли одобрены большинством швейцарских граждан, принявших участие в голосовании, и большинством кантонов» (в соответствии с ч. 3 цитированной статьи голосом кантона считается результат народного голосования в этом кантоне). Иногда референдум предусматривается в качестве обязательного средства разрешения разногласий между конституционными органами власти. Так, согласно ч. 1 ст. 120 той же швейцарской Конституции, если один из советов (палат) Федерального собрания 84 Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум) (парламента) вынесет постановление об общем пересмотре Конституции, а другой совет с этим не согласится, вопрос о пересмотре выносится на референдум. Речь здесь идет не о содержании пересмотра, а лишь о самой необходимости его. В первом случае мы имеем дело с абсолютно обязательным референдумом, во втором — с относительно обязательным'. Референдум, посредством которого решается вопрос о принятии или изменении конституции, называется конституционным. Примечательно, что если в большинстве стран возможность референдума предусматривается для принятия закона, то упомянутая ст. 75 итальянской Конституции допускает референдум лишь для решения вопроса о полной или частичной отмене закона или акта, имеющего силу закона. Такое голосование называется отме-ните.ііьньш референдумом или, иначе, народным вето. Специфическим предметом референдума являются вопросы о роспуске или, наоборот, созыве парламента. Такой предмет встречается нечасто. Конституция Княжества Лихтенштейн 1921 года, принятая под значительным влиянием германской Веймарской конституции 1919 года, в ст. 48 предусматривает возможность такого рода референдумов. Роспуск парламентов в результате народных голосований может иметь место и в некоторых германских землях (например, в Берлине), хотя федеральный Основной закон такого института не содержит. Что касается местных народных голосований, то обычно предметом обязательного референдума являются изменения территориального устройства, иногда — финансовые проблемы. В большинстве же случаев местные референдумы факультативны. Например, венгерский Закон LXV 1990 года о местном самоуправлении предусматривает, что местное народное голосование в обязательном порядке проводится по следующим вопросам: а) об объединении и разъединении общин; б) об образовании новой общины; в) о создании совместного представительного органа и о его разделении; г) по вопросам, которые определены самоуправленческим постановлением. Не могут выноситься на местный референдум вопросы: а) о бюджете; б) о местных налогах; <• /• / >/ • См.: Jovicic М. Referendum. Pokusaj uporednopravnog izucavanja. Beograd, 1957, s. 11. § э. Референдум в) о кадровых вопросах, отнесенных к ведению представительного органа. Нередко конституции и законы запрещают в течение установленного срока повторное проведение референдума по одному и тому же предмету, особенно если решение на референдуме бьіло принято отрицательное. Например, в Италии, если предложение об отмене закона было на референдуме отклонено, то повторный референдум по этому вопросу возможен не ранее, чем через пять лет. Учитывая весьма высокую цену таких мероприятий, подобные запреты представляются вполне целесообразными, хотя пять лет, — возможно, слишком длительный срок для тех стран, где политическая ситуация переменчива. В Венгрии повторный референдум по одному и тому же вопросу нельзя назначать в течение двух лет; если же на референдуме был отклонен проект Конституции, то повторный референдум может быть назначен через год. Обратимся теперь к процедуре референдума. 4. Инициатива и назначение референдума. Полномочие назначать общенациональный референдум принадлежит обычно главе государства или парламенту, а иногда обоим органам. Они делают это либо по своей инициативе, либо по инициативе других у право-моченных субъектов: правительства, группы депутатов парламента, региональных органов власти, группы избирателей. Государственные органы прибегают к референдуму для разрешения конфликтов между ними, для принятия государственных решений, требующих обязательного референдума, для придания особого авторитета своим решениям. Право инициативы групп депутатов парламента дает возможность оппозиционным партиям обратиться к народу для разрешения своего спора с правящими партиями. Право инициативы референдума, предоставленное группе избирателей, дает возможность определенной части общества вопреки выраженному или молчаливому сопротивлению государственных институтов реализовать свой политический интерес, придав ему силу интереса общенационального. Референдум по инициативе группы избирателей часто называют петиционным, ибо группа избирателей должна подписать петицию с требованием провести народное голосование по определенному вопросу. В основном аналогичен круг субъектов, имеющих право инициировать местные референдумы. Как правило, народное голосование может проводиться одновременно по двум или более вопросам. 86 Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум) Приведем некоторые примеры конституционного и законодательного регулирования порядка назначения референдума. Так,, в Венгрии ч. 5 § 19 Конституции 1949 года в редакции 1990 года предусматривает, что общенациональное народное голосование назначается Государственным собранием (парламентом). Согласно п. «ж» ч. 1 § 30-а этой Конституции, Президент республики пользуется правом соответствующей инициативы. Принятый в 1989 году Закон XVII о народном голосовании и народной инициативе установил, что право инициативы референдума принадлежит, кроме Президента, также Совету министров, не менее чем 50 депутатам Государственного собрания и не менее чем 50 тыс. избирателей. Инициатор представляет председателю Государственного собрания предложение с формулировкой выносимого на народное голосование вопроса (формулой референдума). Государственное собрание принимает решение о проведении референдума 2/3 голосов депутатов и может, следовательно, отклонить инициативу. Положительное решение Государственного собрания содержит формулу референдума и дату его проведения, которое должно состояться не позднее трех месяцев после даты решения. Согласно упомянутому венгерскому Закону о местном самоуправлении, местный представительный орган может назначать референдум по вопросам, отнесенным к его ведению, и об утверждении самоуправленческих постановлений. С инициативой назначения местного народного голосования к бургомистру (председателю местного представительного органа и главе местной администрации) могут обращаться не менее 1/4 депутатов, комиссия представительного органа, руководящий орган местной общественной организации или же установленное самоуправленческим постановлением число избирателей, которое должно составлять не менее 10 и не более 25 % общего их числа. Инициатива перечисленных субъектов должна быть рассмотрена этим органом на ближайшем заседании, однако не позднее месяца после поступления, причем если имеется в наличии инициатива установленной группы избирателей, то представительный орган обязан назначить референдум. Народное голосование проводится в течение двух месяцев по принятии соответствующего решения. К числу сравнительно немногих стран, где основы процедуры референдума регулируются конституцией, относятся некоторые государства, входившие ранее в состав Югославии. Согласно части первой ст. 73 Конституции Республики Македония 1991 года, Собрание (парламент) постановляет о назначении референдума по отдельным вопросам своей компетенции большинством голосов общего числа депутатов, а согласно части третьей этой статьи Собра- § 5. Референдум 87 ниє обязано назначить референдум по требованию 150 тыс. избирателей. Следует признать, что условия эти достаточно жесткие и частые референдумы республике не грозят. Конституция Республики Хорватия 1990 года наделяет правом назначать референдум только Палату представителей Собора (парламента) и Президента республики. Согласно части первой ст. 87 Конституции, Палата представителей может назначить референдум по проекту изменения Конституции, по проекту закона или по другому вопросу своего ведения. Президент же согласно части второй указанной статьи Конституции может назначить референдум по проекту изменения Конституции или по другому вопросу, который считает важным для независимости, единства и существования Республики, однако это полномочие Президент осуществляет лишь по предложению Правительства с контрассигнатурой (скрепой) его Председателя. В Италии референдум о полной или частичной отмене закона или равносильного ему акта назначается, согласно части первой ст. 75 Конституции, по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов. Согласно ст. 138, законы об изменении Конституции и другие конституционные законы могут выноситься на референдум по требованию этих же субъектов, а также 1/5 общего числа членов любой палаты Парламента. Принятый в 1970-м и новеллизованный в 1975 году закон — Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа — не допускает подачи требований о проведении референдума в год, предшествующий истечению срока полномочий одной из палат, и в течение шести месяцев после созыва избирательных комитетов для проведения выборов в эту палату. 5. Организация референдума. Она охватывает его как бы инфраструктуру: списки избирателей, участки и иногда округа для голосования, комиссии или иные органы по проведению референдума, а также агитационную и разъяснительную кампанию, процедуры собственно голосования, подсчета голосов и определения итогов референдума. Все эти институты в общем аналогичны соответствующим институтам выборов государственных или самоуправленческих органов. Правда, округа имеют в отличие от избирательных округов значение лишь промежуточных образований, призванных облегчить подсчет голосов. Например, испанский закон прямо предусматривает в ст. 11, что производство по референдуму будет подчинено общему избирательному режиму (т.е. избирательному закону) в том, что касается его применения, поскольку это не противоречит данному за- 4-377 88 Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум) кону. Права, принадлежащие, согласно этому режиму, обществен-ньім объединениям, будут распространяться на политические группы, имеющие представительство в парламенте, а также на такие, которые на последних всеобщих парламентских выборах получили не менее 3 % действительных голосов. Избирательные советы будут образованы в течение 15 рабочих дней после издания королевского декрета о назначении референдума, а в течение первых 10 рабочих дней этого срока политические группы представят свои предложения для назначения их представителей в эти органы. Средства массовой информации, считающиеся публичными, обязаны в течение агитационной кампании бесплатно предоставлять место политическим группам, которые имеют парламентское представительство, в пропорции к числу их депутатов. Если референдум проводится на части территории страны, то место в печатных изданиях, а также наиболее благоприятное эфирное время предоставляются в соответствующих провинциях в пропорции, отвечающей представительству политических групп в Конгрессе депутатов (нижней палате парламента) и в Законодательном собрании автономного сообщества. Пропагандистские почтовые отправления, связанные с референдумом, оплачиваются по льготному тарифу и обслуживаются в особом порядке. Агитационная кампания длится не менее 10 и не более 20 дней и заканчивается в 0 часов дня, предшествующего дню голосования. В течение последних пяти дней перед днем голосования запрещаются публикация, полное либо частичное распространение или комментирование любого опроса или зондажа общественного мнения, равно как моделирование голосования, имеющее целью такой зондаж. Голосование осуществляется официальньїми бюллетенями. В тех странах, где существует обязательный вотум на выборах, участие в референдуме также обязательно. Как и на выборах, для голосования на референдуме могут использоваться машины. Проверка подсчета голосов осуществляется провинциальными избирательными советами в течение пяти рабочих дней, следующих за днем голосования. Итоги общенационального референдума подводятся Центральным избирательным советом, председатель которого официально объявляет о них и немедленно их сообщает председателям Правительства и палат парламента. Обжалование и опротестование регулируются законом с отсылками к процедурам, предусмотренным избирательным законом. Протесты по подсчету голосов провинциальными избирательными советами подаются представителями политических групп в соответствующие советы в течение пяти дней после принятия ими решений. Протесты рассматриваются палатами по административ- § э. Референдум 89 ным избирательным спорам территориальных судов, которые могут постановить: а) о недопустимости протеста; б) о действительности голосования її объявления его результатов в соответствующей провинции; в) о действительности голосования и необходимости нового объявления результатов; г) о недействительности голосования и необходимости нового его назначения на соответствующей территории, если факты, изложенные в судебном решении, повлияли на результат голосования. Эти судебные решения являются окончательными. 6. Формула референдума. Вопросы, выносимые на народное голосование, могут формулироваться различно. Наиболее распространены два вида формул. Первый вид представляет собой обращенный к голосующему вопрос. Голосующего спрашивают, согласен ли он с определенным утверждением, текстом определенного законопроекта, определенным мероприятием и т.п. На этот вопрос голосующий должен ответить «да» или «нет». Второй вид — это так называемый народный выбор, т.е. предложение голосующему двух тій более вариантов решения вопроса, один из которых он должен выбрать либо все отклонить. Ему может быть предложено как-либо (например, крестом) отметить предпочитаемый им вариант либо ответить «да» или «нет» по каждому варианту с тем, что бюллетень действителен только в том случае, если положительный ответ дается только по одному из вариантов. Это обычное требование («жесткое»). Допустимо и «мягкое» требование, позволяющее давать положительный ответ на два или более варианта и даже на все варианты, с тем что считается одобренным вариант, собравший наибольшее число положительных ответов (возможно дополнительное требование — поддержка абсолютным большинством голосовавших).Возможность формулы второго вида предусмотрена в ч. 6 ст. 121 и в ст. 121-бис швейцарской Конституции. Если 100 тыс. избирателей предложат проект поправки к Конституции, а Федеральное собрание выдвинет контрпроект, то избирателю в бюллетене могут быть предложены три вопроса: 1) предпочитает ли он проект избирателей действующим положениям Конституции? 2) предпочитает ли он контрпроект действующим положениям? 3) какой из двух проектов должен вступить в силу, если оба проекта получат поддержку на референдуме? Если оба проекта получили поддержку, то решение определяется ответом на третий вопрос. Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум) Второй вид формулы не следует смешивать со случаем, когда на референдум вынесено несколько вопросов, по каждому из которых избиратель должен принять отдельное решение. Во избежание такого смешения упомянутый итальянский закон — Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа — предусматривает, что если в один день проводятся несколько референдумов (т.е. на народное голосование вынесено несколько самостоятельных вопросов), то для каждого из них печатаются бюллетени на бумаге особого цвета. Австрийский же закон предписывает помещать все выносимые на народное голосование вопросы на едином бюллетене, который в случае нескольких таких вопросов может превышать по своему размеру установленный верхний предел 10,5 х 7,5 см; каждый из вопросов отмечается арабской цифрой, обозначающей его порядковый номер, и рассматривается как отдельный бюллетень (например, при решении вопроса о действительности голоса). 7. Определение результатов референдума. Для этого прежде всего нужно решить вопрос о действительности проведенного народного голосования. Очевидно, что общим условием действительности референдума является недопущение в ходе его проведения таких нарушений закона, которые могли бы повлиять на его результат. Наряду с этим условием законодательство подчас устанавливает нижний порог участия избирателей в голосовании. Например, итальянский закон требует, чтобы в голосовании по вопросу об отмене закона приняло участие большинство зарегистрированных избирателей (стоит вспомнить при этом, что в Италии действует обязательный вотум). Венгерский закон в качестве условия действительности референдума требует, чтобы в нем приняло участие более половины избирателей и чтобы более половины голосовавших одинаково ответили на поставленный вопрос. Напротив, испанский закон никакого нижнего порога не устанавливает. Одобренным на референдуме считается обычно решение, аа которое подано большинство действительных голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Так, согласно ч. 1 ст. 45 австрийского Федерального конституционного закона «при проведении народного голосования решение принимается простым большинством поданных действительных голосов». Это относится и к референдумам по конституционным вопросам. Согласно части второй ст. 73 Конституции Македонии, решение на референдуме считается принятым, если за него подано большинство голосов избирателей при условии, что более половины их общего числа приняли участие в голосовании. Правда, Конституция Республики Намибия 1990 года предусмотрела в п. «в» ч. 3 ст. 132, что конституционная поправка может § 5. Референдум 91 Г)ыть одобрена на референдуме, только если будет поддержана 2/3 от общего числа поданных голосов. В Швейцарии на общенациональном референдуме для принятия обычного закона требуется наибольшее число голосов (относительное большинство). Для принятия же конституционной поправки нужно абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в референдуме, причем оно должно быть получено в большинстве кантонов. В приведенном выше случае конкуренции двух проектов необходимо, чтобы ответ был дан абсолютным большинством избирателей и кантонов по первым двум вопросам, и если ответ положительный, то в силу вступит тот проект, который поддержало наибольшее число (но не менее абсолютного большинства) избирателей и кантонов. Если же наибольшее число избирателей поддержит один проект, а наибольшее число кантонов — другой, то ни один из проектов в силу не вступит. В Италии на местных референдумах, проводимых с целью изменения политико-территориального деления, вынесенное на народное голосование предложение считается одобренным, если его поддержало большинство зарегистрированных избирателей в соответствуюших коммунах. Такое же большинство требуется для изменения Конституции путем референдума в восточногерманской земле Свободное государство Саксония (предложение третье ч. 3 ст. 74 Конституции 1992 г.). В Македонии большинство голосов общего числа избирателей требуется, согласно части второй ст. 74 Конституции, для принятия на референдуме постановления об изменении границ республики. Но подобное требование — сравнительно редкое явление, а в странах, где участие в голосованиях свободное, оно почти не встречается. Как и на выборах, здесь возникает проблема абсентеизма и его значения. Можно ли мнение активного меньшинства народа считать мнением всего народа? Думается, можно и нужно. Ведь в данном случае абсентеисты, которым все равно, готовы принять решение любого большинства тех, кому не все равно и кто пришел на участок для голосования, чтобы выразить свою волю. И такое решение должно быть обязательньм для всех, включая абсентеистов. 8. Правовые последствия референдума. Мы говорим в данном случае о последствиях референдума, имеющего не консультативный, а решающий характер, ибо консультативный референдум правовых последствий в принципе не порождает. Практически речь идет, во-первых, о юридической силе акта, принятого путем референдума, в сравнении с юридической сил 92 Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум) Когда имеется в виду конституция, проблем не возникает, поскольку она независимо от способов ее принятия обладает наивысшей юридической силой по крайней мере среди актов национального законодательства. Но когда имеется в виду, скажем, обычный закон, то вполне уместно спросить: обладает ли закон, принятый на факультативном референдуме, более высокой юридической силой, чем закон, принятый парламентом? Надо сказать, что в конституциях и текущем законодательстве четкого ответа на этот вопрос мы зачастую не находим. По логике, мы должны признать, что в случае расхождений между законом, принятым парламентом, и законом, утвержденным на референдуме, при условии, что оба не противоречат конституции, приоритет следует отдать второму закону. Во-вторых, речь идет о возможности или невозможности изменения либо отмены закона, утвержденного или принятого на референдуме, обычным парламентским путем. Венгерский закон, например, предусматривающий возможность общенационального референдума, в частности, для утверждения как принятых Государственным собранием законов, так и принципов будущих законов, устанавливает, что решения, принятые на референдуме, обязательны для Государственного собрания. Отсюда следует, что закон, принятый Государственным собранием и вынесенный на референдум, но не одобренный избирателями, вступить в силу не может. Это понятно, как и то, что, принимая закон, основные принципы которого утверждены референдумом, Государственное собрание не может отклониться от этих принципов. Но ответа на вопрос мы все же из этих норм вывести не можем. По логике, опять же, казалось бы, надо признать, что закон, принятый или утвержденный избирателями, только они и могут отменить или изменить. Однако невольно напрашивается вопрос: случайно ли конституции умалчивают об этой проблеме?' Этот • Югославский исследователь Миодраг Йовичич, изучивший множество конституций, привел в своей работе о референдуме лишь два примера конституционного решения данной проблемы. Первый — Конституция германской землі: Бремен, принятая после первой мировой войны, которая устанавливала, что закон, принятый референдумом, может быть отменен только в таком же порядке либо парламентом, избранным после проведения данного референдума. Другой пример — действовавший в период написания работы Конституционный закон об основах общественного и политического строя федеративной Народной Республики Югославии и о союзных органах власти 1953 года, который в части третьей ст. 18 устанавливал: «Решение избирательного корпуса обязательно. В течение двух лет после проведенного референдума не может быть принят ни закон, ни другой акт, противоречащий решению избирательного корпуса». См.: Jovicic М. Ор. cit.. s. 29. Примечательно, что последующие югославские конституции второй из приведенных норм не содержали и не содержат. Контрольные вопросы и задания факт достаточно многозначителен и дает известные основания для суждения иного рода. Ведь факультативный законодательный референдум рассматривается конституциями как исключительная для законодательного процесса процедура. Отсюда можно сделать вывод, что исключительная процедура применяется лишь в исключительных обстоятельствах, роль которых может сыграть и законно заявленная инициатива референдума. При отсутствии же такой инициативы вполне допустима обычная законодательная процедура, то есть закон, о котором идет речь, может быть изменен или отменен парламентом. Стоит при этом отметить, что, в частности, конституции, принятые или утвержденные референдумом, согласно их собственному тексту нередко могут подлежать частичному пересмотру чисто парламентским путем без обращения к избирателям. Но вопрос, конечно, остается дискуссионным, и можно лишь выразить пожелание составителям будущих конституций, чтобы соответствующие нормы включались непосредственно в конституционные тексты. КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ 1. В чем сходство и различие таких конституционно-правовых институтов, как выборы, отзыв и референдум? 2. Для чего нужны выборы? Почему они используются для формирования не всех государственных органов? 3. В чем, по-Вашему, ценность основных принципов избирательного права? Одинакова ли она во всех странах? 4. Как Вы относитесь к избирательным цензам? Мотивируйте свою позицию. 5. Какая разница между избирателем и выборщиком? 6. Каковы необходимые признаки демократического избирательного процесса? Проанализируйте с этой точки зрения отдельные его стадии. 7. Какие Вам известны виды избирательных единиц? В чем цель «избирательной геометрии» («географии») и в каких формах она проявляется? у 8. Как Вы относитесь к производственному принципу представительства? К куриальным выборам? К косвенным выборам? Обоснуйте свою позицию. 9. Что такое униноминальная система в два тура? 10. Каким должно быть демократическое регулирование финансирования выборов? 94 Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум) 11. Сопоставьте преимущества и недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Как, по-Вашему, следовало бы построить избирательную систему, чтобы получить наиболее справедливые и целесообразные результаты выборов? 12. Как Вы относитесь к ршституту отзыва? Почему он не получил широкого распространения? 13. Какова, на Ваш взгляд, социальная ценность референдума? В чем его преимущества и недостатки как способа принятия государственных и самоуправленческих решений? 14. Какие классификации и виды референдумов Вам теперь известны? ^ Глава VIIL ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ: ПАРЛАМЕНТ В настоящей главе, посвященной организации и функционированию законодательной власти, мы говорим только о парламенте, хотя он часто не единственный в стране законодатель. Выше мы рассматривали институт референдума, посредством которого законодательную функцию осуществляет непосредственно народ (точнее, избирательный корпус). Ниже мы покажем, что эта функция порой осуществляется в известной мере иными, чем парламент, государственными органами. В то же время парламент наряду с законодательной деятельностью, осуществляет и иную деятельность. С учетом этих оговорок мы и переходим к рассмотрению института парламента. |
Релевантная научная информация:
- Конституционное право Учебники по праву
- Кравчук М. В. Теорія держави і права. Проблеми теорії держави і права: Навчальний посібник. - 3-тє вид., змін, й доп.- Тернопіль: Карт-бланш, 2002.- 247с. - Теория государства и права
- Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т. 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: Издательство ВЕК, 1995. 448 с. - Конституционное право
- §1. Понятие, задачи и система уголовного права - Уголовное право
- § 1. Понятие уголовного закона - Уголовное право
- Форма державного (політичного) режиму. Якісні зміни державного режиму у світовому державотворенню - Теория государства и права
- Основні характеристики Української держави за Конституцією України. Україна як правова держава - Теория государства и права
- Основні форми та інститути демократії в Україні (референдуми, народне обговорення) - Теория государства и права
- Співвідношення права та інших соціальних явищ (політики, економіки, держави, суспільства) - Теория государства и права
- Поняття закону, його основні ознаки та види. Закони України - Теория государства и права
- Список використаної літератури - Теория государства и права
- § 5. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ СРОКИ И СУДЕБНЫЕ ИЗДЕРЖКИ - Уголовный процесс
- 3.2. Президент України - Административное право
- Президиум Верховного Совета СССР - Справочная юридическая информация
- ИНОСТРАННЫЕ ГРАЖДАНЕ И ЛИЦА БЕЗ ГРАЖДАНСТВА - Справочная юридическая информация
- Президиум местного Совета - Справочная юридическая информация
- СЪЕЗД НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ СССР - Справочная юридическая информация
- 1.3. Юридическое определение налога - Налоговое право
- 8.2.1. Особенности законодательного установления налогов и сборов - Налоговое право
- Контрольные тесты - Налоговое право
Другие научные источники направления Конституционное право:
-
1. США. КОHСТИТУЦИЯ СОЕДИHЕHHЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ. 1787
2. Япония. КОHСТИТУЦИЯ ЯПОHИИ. 1947
3. ФРГ. ОСHОВHОЙ ЗАКОH ФЕДЕРАТИВHОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАHИИ . 1949
4. Б.А. Страшун. Конституционное (государственное) зарубежных стран учебник в 4 томах. Т.1.. 1993
5. КОПЕЙЧИКОВ. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО. 1995
6. А. Е. Козлов. Конституционное право: Учебник. 1997
7. n/a. КОHСТИТУЦИОHHЫЕ АКТЫ ВЕЛИКОБРИТАHИИ. 2000