Конституционное право

Данное определение позволяет отличить выборы от других процедур формирования государственных органов и наделения полномочиями должностных лиц, в частности от назначения, производимого коллегиально путем голосования управомоченных лиц. Для назначения на каждую должность представляется обычно один кандидат, тогда как смысл выборов заключается по определению в том, чтобы выбрать одного из нескольких или даже многих кандидатов. Правда, иногда нормы конституции или закона требуют, чтобы назначение производилось из нескольких кандидатов, но это имеет место в случаях, когда назначение производится не коллегиальным, а единоличным органом, например президентом.

Посредством выборов формируются различные органы публичной власти — парламенты, главы государств, иногда правительства, судебные органы, органы местного самоуправления. Выборы широко используются для формирования органов общественных объединений, но эти выборы находятся за пределами конституционно-правового регулирования, за исключением тех немногочисленных случаев, когда отдельные виды общественных объединений выполняют публичные функции.

Выборы легитимируют власть. Через их посредство народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав. Тем самым реализуется одно из важнейших прав человека и гражданина. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Организацией Объединенных Наций в 1948 году, в ч. 3 ст. 21 установила: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.» Здесь

16 Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум)

отражено представление мирового сообщества о выборах как средстве легитимации власти. Такое же понимание проявилось и в первом дополнительном протоколе к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1952 года: «Высокие договаривающиеся стороны берут на себя обязательства по организации с разумными интервалами свободных выборов путем тайного голосования при соблюдении условий, позволяющих обеспечить свободное выражение мнения народа при выборах законодательного органа.»

Вряд ли, однако, правильно считать, что путем выборов народ передает избранникам свой суверенитет, как иногда пишется в литературе. Народный суверенитет неотчуждаем. Путем выборов передается лишь право на его реализацию в установленных конституцией пределах. Смысл разделения властей, как отмечалось в главе IV, заключается в том, чтобы не допустить сосредоточения всей власти в руках одного государственного органа, пусть даже и выборного. Поэтому ни один орган, будь то парламент или всенародно избранный президент, не может считаться носителем суверенитета народа. Он лишь уполномочен осуществлять свою конституционную компетенцию, притом лишь в течение срока, на который избран.

Следует, однако, оговориться, что легитимация власти возможна не только путем выборов. Органы судебной власти формируются часто путем назначения главой государства, органы исполнительной власти — путем назначения главой государства и/или парламентом, и это не отрицает их легитимности при условии, что назначение осуществлено в соответствии с конституцией. Что же касается законодательной власти, то общепризнано, что ее леги-тимность обязательно должна основываться не просто на выборах, но на выборах всеобщих.

Выборы служат барометром политической жизни. В процессе их проведения сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, выразителями которых являются партии и иные политические объединения.

Выборы представляют собой средство селекции политических руководителей, дают возможность гражданам передавать бразды правления тем лицам, которых они считают достойными осуществлять руководящие функции и властные полномочия, программы которых показались наиболее убедительными. Но при этом надо иметь в виду, что далеко не всегда избиратели имеют возможность выбрать между хорошим и плохим или между хорошим и лучшим. Не столь уж редко выбор приходится производить между плохим

1. Выборы и отзыв

п худшим. Отсюда такое явление, как абсентеизм избирателей, то есть их неявка на выборы, о чем мы еще поговорим ниже. '

2. Виды выборов. Выборы бывают прямые и косвенные. Первые характеризуются тем, что вопрос об избрании решают граждане. Прямыми выборами избираются нижние или единственные палаты парламентов (иногда и верхние), президенты в президентских и смешанных республиках и др. Для косвенных выборов характерно, что вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица — выборщики, депутаты и пр. Косвенными выборами часто избираются верхние палаты парламентов, иногда президенты, правительства, судьи и др.1 Косвенные выборы могут иметь две, три и более степеней. J/

Например, французский Сенат (верхняя палата Парламента) избирается по средним единицам территориального деления — департаментам — коллегией в составе избранных в департаменте депутатов Национального собрания и членов регионального совета (региона, в состав которого входит данный департамент), всех чле-"^ нов генерального совета департамента (представительного органа ^ самоуправления), представителей от муниципальных советов дан-ґ" ного департамента. Последняя категория членов коллегии сама, ^ таким образом, избрана двустепенными выборами, а сенаторы из-•«-_ бираются, следовательно, дву- и трехстепенными выборами. ^ч- Выборы бывают также всеобщими (общими) и частичными. Всеобщие выборы имеют место в случаях, когда в них призваны участвовать все избиратели страны (например, выборы нижней или единственной, реже — верхней, палаты парламента, выборы президента). Частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить состав палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов. Иногда такие выборы именуются дополнительными.

Кроме того, выборы бывают национальными, когда проводятся по всей стране, и региональными, местными (локальными), посредством которых избираются органы местного самоуправления (они иногда называются административными}. В некоторых странах

• В советской литературе иногда можно встретить несколько иную терминологию:

различаются выборы пря-иые и непрямые.. Последние же делятся на косвенные, производимые специально выбранными выборщиками (например, так избирается Президент США), и многостепенные, при которых вышестоящие органы избираются нижестоящими (например, в Австрии Федеральный совет — верхняя палата парламента — избирается парламентами земель). Однако здесь возникает вопрос: как назвіть віиборш,—сочетающие- то и друиДе (например, выборы французских сенаторов)? 1_> I ^ .'і і '' / ['" '»'

У:-?!'

118 / Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум)

существуют специфические названия выборов в органы местного самоуправления. Например, во Франции выборы в генеральные советы департаментов называются кантональными, так как избирательными округами при этих выборах служат кантоны — исторические единицы, не имеющие своих органов управления или самоуправления.

Если результат выборов устанавливается после однократного голосования избирателей, считается, что они проводятся в один тур, а если для этого может потребоваться два или более голосований, то соответственно — в два тура или более. Второй и последующие туры иногда называются повторными выборами или повторным голосованием.

Если выборы не состоялись или признаньї недействительными, то проводятся новые выборы.

Выборы, наконец, бывают очередные и внеочередные. Обычно такое деление относится к парламентским выборам. Очередные выборы проводятся либо в сроки, указанные в конституции или в законе, либо назначаются в связи с истечением срока полномочий парламента. Внеочередные выборы назначаются в случае досрочного роспуска парламента или палаты.

3. Периодичность выборов. Поскольку периодичность выборе/а определяется сроком полномочий выборных органов, очевидно, что речь может идти о периодичности только всеобщих или региональных (местных) выборов. Она позволяет избирателям регулярно обновлять состав выборных органов, подтверждая доверие выборным лицам или отказывая в нем. Это побуждает выборных лиц -л политические объединения считаться с интересами и настроениями избирателей, поддерживать с ними постоянную связь, убеждать их в правильности своего политического курса или в своей способности должньм образом скорректировать его и т.д.

Продолжительность срока полномочий выборного органа имеет важное значение, и определить ее оптимальным образом не всегда легко. Срок полномочий парламентов обычно составляет 4 — 5 лет, президентов — 5 — 7 лет.

Короткий срок полномочий позволяет точнее отражать в составе выборного органа сиюминутные предпочтения и настроения избирательного корпуса, однако не дает возможности выборным лицам в полной мере проявиться, выполнить все намеченное. Например, срок полномочий Палаты представителей Конгресса (парламента) США — два года. Он самый короткий или один из самых

§ 1. Выборы и отзыв

коротких в мире. В американской юридической литературе неоднократно указывалось на его недостаточность: новым конгрессменам нужно какое-то время, чтобы освоиться, а там вскоре пора уже готовиться к очередньм выборам. Правда, очень многие конгрессмены переизбираются неоднократно, и им освоения не нужно.

Что касается продолжительного срока полномочий, то он может приводить к отрыву выборных от избирательного корпуса, его потребностей, желаний.

Короткие сроки полномочий предпочтительны в периоды бурных общественных преобразований, когда настроения избирателей нестабильны, политические силы находятся в процессе формирования и соотношение этих сил меняется часто. Не случайно, например, в некоторых восточноевропейских странах (Румыния, Чехословакия) срок полномочий первых парламентов, избранных после падения коммунистических режимов, оказался кратким, не превысив двух лет.

По общему правилу, лишь немногие парламенты могут продлевать срок своих полномочий. Так, канадская Палата общин может продлить этот срок только в случае национального кризиса и голосами 2/3 своих членов. В Финляндии, Италии, Великобритании продление срока полномочий возможно законом лишь во время войны. Что касается йосрочного прекращения полномочий, влекущего внеочередные выборы, то в парламентарных монархиях и республиках допускается роспуск парламента или нижней палаты главой государства. Возможность самороспуска обычно не предусматривается, хотя бывают и исключения. Например, согласно ч. 3 ст. 4 Конституционного закона о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властью Республики Польша, а также о территориальном самоуправлении 1992 года Сейм может 2/3 голосов законного числа своих членов принять постановление о самороспуске, чем согласно ч. 5 этой статьи прекращаются полномочия и Сената, который сам аналогичного права не имеет. В президентских республиках парламент не может ни продлевать, ни сокращать срок своих полномочий, и выборы проводятся регулярно. Например, в 1944 году в США были проведены выборы независимо от того, что страна участвовала во второй мировой войне. Правда, трудно сказать, как бы решалась эта проблема, если бы военные действия велись на территории США.

В отношении президентов конституции обычно ничего не говорят о возможности продления срока их полномочий, но возможности сокращения этого срока, как правило, предусматривают, в чем мы убедимся ниже при рассмотрении конституционно-правового статуса главы государства.

Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референт

4. Избирательная система. Этот термин используется в лит туре в двух значениях — широком и узком.

В широком смысле избирательная система — это упоу ценные общественные отношения, связанные с выборами оре публичной власти, составляющие порядок выборов. В основе с эта система регулируется конституционным правом, но не свод только к конституционным правоотношениям. Она регулирует неправовыми нормами — корпоративными нормами обществе» объединений, участвующих в выборах (прежде всего уставами,! другими документами политических партий), обычаями и тради ями, нормами политической морали, этики и др. На практике ществуют также связанные с выборами общественные отношен которые вообще никакими нормами не регулируются и склады ются каждый раз по-разному, но они в избирательную систему входят. • f

Чаще, однако, термин «избирательная система» употребляет^ в узком смысле — как способ распределения депутатских манд^ тов между кандидатами в зависимости от результатов голосі вания избирателей или других управомоченных лиц. Избиратели ной системе в этом смысле посвящен один из нижеследующив параграфов настоящей главы. '< -і

5. Избирательное право. Этот термин также имеет в литератур ре два значения — объективное и субъективное. |

Объективное избирательное право — это система правовы^ норм (можно сказать точнее — конституционно-правовых), регули4 рующих общественные отношения, связанные с выборами органощ государства и местного самоуправления. Это один из институтов конституционного права, хотя включает и отдельные нормы други< отраслей права — трудового, гражданского, административного, уголовного, судебно-процессуального. Такие нормы можно назват» поливалентными, ибо они одновременно относятся к двум или более отраслям права. Объективное избирательное право регулирует, следовательно, избирательную систему в широком смысле, хотя, как только что отмечалось, и не во всем ее объеме. Обычно предметом избирательного права считаются связанные с выборами общественные отношения, в которых прямо или косвенно участвуют граждане. Избирательно-правовые, нормы бывают материальные и процессуальные; последние составляют подавляющее большинство норм данной группы. I

Систему источников избирательного права составляют все ис- ! 'пічники конституционного права, в которых содержатся избира-іельно-правовьіе нормы.

§ 1. Выборы и отзыв

льным избирательным законам, которые иногда имеют форму

;одексов (например, во Франции).

Субъективное избирательное право — это гарантированная

ражданину государством возможность участвовать в выборах

•осударственных органов и органов местного самоуправления. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право, о чем уже шла речь выше — в главе III- — в связи с политическими правами человека и гражданина.

6. Отзыв. Этот институт противоположен выборам. Если посредством выборов лицо наделяется мандатом, совокупностью вытекающих из него специальных полномочий и специальной ответственностью, то отзыв означает досрочное лишение мандата по воле тех, кто правомочен наделять данным мандатом, избирая в определенный орган или на соответствующую должность.

От отзыва следует отличать как отставку выборного лица, так и досрочное лишение его мандата тем коллегиальным органом (например, палатой парламента), в состав которого он входит. Отставка отличается от отзыва тем, что выборное лицо прекращает свой мандат по своей воле. Во втором случае отличие заключается в том, что лишение мандата производит выборный орган, а при отзыве — непосредственно избиратели или другие лица, управомо-ченные на избрание.

Отзыв характерен для конституционного и избирательного законодательства «социалистических» стран, где обычно устанавливается, хотя и чисто формально, принцип ответственности выборных перед избирающими (см., в частности, в следующей главе вопрос о свободном и императивном мандате депутата). Но на практике отзыв обычно не реализовывался то по причине отсутствия закона, регулирующего порядок отзыва (в СССР, например, такой закон отсутствовал с 1936 по 1959 год), то по причине сложности процедуры. Впрочем, главная причина заключается в том, что все вопросы государственной жизни предрешаются верхушкой аппарата компартии, которая не желает выносить на суд избирателей судьбу проштрафившихся депутатов и тем более не желает разрешать избирателям самим привлекать депутатов к ответственности. Соответствующие конституционно-правовые положения призваны, с одной стороны, показывать «преимущества социалистической демократии», а с другой, — предупреждать депутатов, что в случае непослушания на них найдется законная управа.

Вот как, например, регулируется отзыв депутатов Законом о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и в

Глава VII. Народные голосования (выборы, отзыв, референдум)

местные собрания народных представителей Китайской Народной Республики 1982 года. Согласно части второй ст. 40 закона, отзыв депутатов, непосредственно избранных населением, производится большинством голосов избирателей данного избирательного округ». Отзыв депутатов, избранных собраниями народных представителей различных ступеней, производится в период между сессиями собраний большинством голосов членов их постоянных комитетов (во время сессий, очевидно, самими собраниями). Отзываемый депутат может присутствовать на соответствующем заседании или выразить свое мнение в письменной форме. Решение об отзыве доводится до сведения постоянного комитета собрания народных представителей вышестоящей ступени. Инициатива отзыва урегулирован* в ст. 41 закона, согласно которой любой гражданин или избирательная единица могут выдвинуть требования об отзыве депутата, нарушившего закон или дисциплину либо грубо пренебрегающего своими обязанностями. Требование выдвигается перед постоянным комитетом собрания народных представителей, который своевременно организует проверку и заслушивает соответствующего депутата. После проверки достоверности выдвинутых против депутат» обвинений вопрос передается в избирательный округ или избирательную единицу, от которых он избран, для его отзыва.

Мы привели текст закона почти дословно; из него видно, что законодатель мало беспокоился о том, чтобы тщательно урегулировать данную процедуру и дать ответ на могущие возникнуть вопросы, а их возникает немало. Например, как производится отзыв депутатов низовых собраний, в которых не создаются постоянные комитеты? Как быть, если, по мнению постоянного комитета, обвинение против депутата необоснованно? Если бы изложенные в ст. 41 нормы действительно реализовывались, то депутату, у которого среди избирателей есть недруги, работать было бы невозможно:

каждый из них по очереди требовал бы отзыва, и руководству собрания только было бы и дела, что проверять обвинения, а избирателям — голосовать. Такого рода нормы могут существовать только тогда, когда не применяются.

В демократических странах институт отзыва обычно отсутствует: считается, что нерадивого депутата можно просто не избрать на следующих выборах. Если же выборы производятся по партийным спискам кандидатов, когда избирательные округа очень велики, то отзыв затруднителен и технически, во всяком случае стоит весьма дорого. Впрочем, в Японии, в некоторых штатах США и отдельных других странах мы встречаем институт отзыва преимущественно на местном уровне. В США отзыв выборных должностных лиц впервые был применен в Лос-Анджелесе в 1903 году, а штат Орегон

§ 2. Принципы избирательного права

оказался первым, включившим этот институт в свою Конституцию 1857 года в 1906 году. В настоящее время отзыв выборных должностных лиц предусмотрен в законодательстве 15 штатов, а также федерального округа Колумбия и некоторых островных территорий. Для инициативы отзыва требуются подписи от 25 до 40 % от числа избирателей, голосовавших на последних выборах губернатора штата. Применяется отзыв в США нечасто из-за процедурных трудностей (подписи необходимо собрать в короткий срок в нотариально удостоверенной форме), а также из-за того, что в случае отклонения избирателями предложения об отзыве на инициаторов голосования возлагается возмещение расходов по его проведению.

В Республике Австрия Федеральный конституционный закон 1920 года в редакции 1929 года предусмотрел возможность отзыва федерального президента. Согласно ч. 6 ст. 60 этого закона, «до истечения срока своих полномочий Федеральный президент может быть смещен с должности на основании народного голосования. Народное голосование должно быть проведено, если этого потребует Федеральное собрание (совместное заседание законодательных палат. — Авт.). Федеральное собрание созывается для этой цели Федеральным канцлером (главой правительства.— Авт.), если Национальный совет (нижняя палата. — Авт.) примет такое решение. Для принятия решения Национальным советом необходимо присутствие не менее половины членов и большинство в две трети под-анньїх голосов. Такое решение Национального совета препятствует дальнейшему исполнению Федеральным президентом его обязанностей. Отклонение на основании народного голосования предложения о смещении Федерального президента с его должности считается его новым избранием и влечет за собой роспуск Национального совета...» На практике этот институт не применялся.

Отзыв дает возможность избирателям непосредственно лишать должностей лиц некомпетентных, безответственных, нечестных, однако при этом нельзя исключать и неоправданного политического воздействия на выборных должностных лиц, которые, подвергаясь угрозе отзыва, не могут исполнять свои обязанности должным образом.