Конституционное право

' См.: Лафитский В.И. США: конституционный строй.., с. 149—151. 2 Подробнее см.: Басу Д.Д. Основы конституционного права Индии. М.: Прогресс, 1986, с. 437—445.

394 Глава XI. Территориальная организация публичной власти

так и местное самоуправление. Настало время уточнить эти понятия.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что местные территориальные единицы являются подразделениями унитарных государств и субъектов федераций, а также иных регионов, пользующихся государственной автономией.

Местное управление — это управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Так, во Франции в регионе органом управления является префект республики (в 1982—1988 гг. именовался комиссаром республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением. В его компетенцию входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического развития и пространственного планирования, которыми занимаются подчиненные ему ведомственные структуры'. Таков же статус (с естественными компетенционными отличиями) префекта в департаменте — территориальной единице следующего сверху уровня. Следующий орган управления ;— супрефект (буквально — подпре-фект), действующий в качестве администратора на территории округа — промежуточной территориальной единицы между департаментом и коммуной.

Местное самоуправление — это деятельность самого населения местной территориальной единицы — территориального коллектива (сообщества) и его выборных органов по управлению его делами. Это, следовательно, не вообще их управленческая деятельность. Дело в том, что, как мы видели, возможно возложение на органы местного самоуправления задач государственного управления. Осуществляя эти задачи, соответствующие органы действуют уже не в качестве местного самоуправления, и они могут быть обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Когда же они осуществляют функции местного самоуправления, государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного (или нередко вынужденно добровольного) участия в осуществлении финансируемых государством программ, прежде всего

: См.: Zawadzka В. Wojewodztwo і region. Wnioski z doswiadczen francuskich. W.:

Agencja Scholar, 1993, s. 86.

395

§ 3. Организация публичной власти на местах

социальных (образования, здравоохранения и т.п.). Это, как мы отмечали, важное средство косвенного государственного руководства местным самоуправлением.

Вопросы местного самоуправления, если и регулируются конституциями, то обычно достаточно лапидарно. Скажем, французская Конституция содержит по этому вопросу всего одну ст. 72 (остальные статьи раздела о территориальных коллективах регулируют вопросы заморских департаментов и территорий), которая гласит:

«Территориальными коллективами Республики .являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любые другие территориальные коллективы учреждаются законом.

Эти коллективы свободно управляются выборными советами при соблюдении условий, предусмотренных законом.

В департаментах и на территориях представители Правительства отвечают за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов.»

Федеративные конституции иногда вообще организацию власти на местах не регулируют (например, в США), однако новейшая тенденция состоит в том, чтобы регулировать эти отношения все более подробно, как, например, в Бразилии.

В некоторых федеративных государствах мы можем встретить случаи, когда субъекты федераций осуществляют наряду со своими собственными также функции местного самоуправления. Это относится, например, к упомянутым ландсгемайнде-кантонам в Швейцарии, к городам-землям в Германии и Австрии (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена).

Можно выделить две системы демократической организации власти на местах — англо-американскую и европейскую.

Англо-американская система (ее придерживаются, впрочем, не только страны соответствующей правовой системы) характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно территориальные единицы общего характера.

Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Сочетание это может иметь

396

Глава XI. Территориальная организация публичной власти

самые различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

Исторически первая такая функция — это административная опека. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т.п.). В одобрении могло быть отказано по мотивам как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встречается достаточно редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации.

Сегодня преобладает функция административного надзора, который ограничивается проверкой только законности решений органов местного самоуправления. Обычно администратору для проверки решения дается небольшой срок, по истечении которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу. Новая тенденция заключается в том, что администратор может оспорить решение только в судебном порядке. Административный надзор применяется иногда даже в субъектах централизованных федераций и в регионах, пользующихся государственной автономией, причем в его осуществлении подчас участвует глава государства (см. приведенные выше примеры из конституционного права Индии, Финляндии). В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но даже от парламентов, президентов и правительств.

Во многих странах наряду с региональным сотрудничеством органов местного самоуправления, приобретающим подчас устойчивые организационные формы (общинные союзы и т.п.) и создающим предпосылки для возможного последующего объединения, происходит объединение в национальном масштабе представителей как всех органов местного самоуправления страны, так и отдельных их звеньев, например союзы и конференции городов. Это позволяет добиваться принятия необходимого местному самоуправлению общегосударственного законодательства, принятия общегосударственных программ развития отдельных сфер местной жизни, обмениваться опытом и обеспечивать удовлетворение некоторых иных общих потребностей.

В деятельности местного самоуправления в демократических странах большое значение имеют разного рода гражданские инициативы: коллективные выступления жителей в целях решения местных проблем, самодеятельное их решение и т.п.

397

§ 3. Организация публичной власти на местах

Все более широкое распространение получает новая концепция местного самоуправления, для которой характерны следующие способы действия:

— скорее оказывать влияние, чем действовать непосредственно;

— помогать отдельным людям или группам самим удовлетворять свои потребности, а не просто предоставлять им услуги;

— гарантировать обеспечение услуг через другие организации и учреждения, вступать с ними в партнерские отношения вместо того, чтобы самим оказывать услуги;

— изыскивать источники финансирования в других организациях и учреждениях.

Это обогащает и разнообразит связи органов местного самоуправления, высвобождает персонал, ранее занимавшийся оказанием услуг, что экономит бюджетные средства. К тому же и жители бережнее относятся к результатам собственного труда, чем к благам, предоставленным публичной властью.

Следует также отметить, что компетенция городов, как правило, шире, чем сельских единиц того же уровня. Крупные города часто имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням.

2. Основные модели организации публичной власти на местах.

Моделей такой организации довольно много. Мы приведем, естественно, лишь некоторые, стараясь отобрать наиболее характерные. Мы также встречаем здесь формы, которые условно можно назвать парламентарными и президентскими. Для первых характерно избрание местной администрации местными представительными органами из своего состава, причем нередко глава администрации (мэр и т.п.) является одновременно председателем представительного органа. Для вторых типично избрание населением не только членов представительного органа (депутатов, советников, гласных и т.п.), но и главы местной администрации, а также некоторых других должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, вплоть до шерифа — начальника полиции). В городах США, например, встречается наряду со второй формой и такая специфическая форма, при которой городской Совет избирает своего председателя — Мэра, осуществляющего в основном представительские функции, а глава администрации — это Управляющий (профессиональный менеджер), просто нанятый Советом. Однако чаще наблюдается совпадение формы самоуправления с формой правления государства, точнее с соответствующей ее разновидностью (например, парламентарная форма местного самоуправления типична для парламентарных монархий и парламентарных республик).

398

Глава XI. Территориальная организация публичной власти

Обратимся теперь к некоторым конкретным моделям, характеризующим соотношение управления и самоуправления.

1) Так, в муниципиях, из которых состоят бразильские штаты, организация публичной власти включает только законодательную и исполнительную ее ветви. Что же касается судебной, то она находится за пределами сферы компетенции муниципии.

Бразильская Конституция в ст. 30 предусматривает компетенцию муниципии, которая, естественно осуществляется ее законодательным и исполнительным органами самоуправления (впрочем, сам термин «самоуправление» в Конституции отсутствует). Эта компетенция включает следующие полномочия:

— законодательство по вопросам местного значения, дополне-. ние федерального и штатного законодательства;

— установление и взимание местных налогов, а также обеспечение своих доходов без ущерба для обязательств представлять и опубликовывать отчеты в установленные законом сроки;

— создание, организация и упразднение округов при соблюдении законодательства штата;

— организация и предоставление прямо или косвенно публичных услуг местного значения, включая общественный транспорт;

— при техническом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом осуществление программ дошкольного воспитания и основного обучения, обеспечение здравоохранения;

— поощрение адекватного территориального обустройства путем планирования и контроля за использованием, выделением и застройкой городских земель;

— поощрение охраны местного историко-культурного наследия при соблюдении законодательства и под надзором Союза и штата.

Конституции штатов устанавливают, что законодательная власть осуществляется Муниципальной палатой, состоящей из муниципальных депутатов, которые пользуются обычными иммунитетами и привилегиями. Исполнительная власть вверена Муниципальному префекту, которого в случае необходимости заменяет Вице-префект. Префект, Вице-префект и депутаты избираются гражданами и в начале срока полномочий должны представить декларацию о своем имуществе. Муниципальная палата двумя голосованиями с промежутком не менее 10 дней и 2/3 голосов принимает органический закон для муниципии, основанный на принципах, установленных конституциями Союза и штата.

Здесь, таким образом, действует только система местного самоуправления. То же имеет место и в Швейцарии, где к тому же в общинах некоторых кантонов и полукантонов представительные органы не создаются, а их функции выполняются общими собрани-

399

§ 3. Организация публичной власти на местах

ями жителей. Текущие административные дела ведут избираемые этими собраниями старосты.

2) Примером второй модели может служить Италия. Здесь мы рассмотрим организацию публичной власти на уровнях ниже области, которая является носителем государственной автономии.

Такими уровнями служат провинция и коммуна. Представительными органами самоуправления^ там являются советы, избираемые жителями сроком на пять лет. Советы образуют свои исполнительные органы — джунты, состоящие из председателей (в коммунах — синдиков) и ассесоров. Выполнение задач государственного управления в провинции возлагается на префекта, назначаемого Советом министров. Он, в частности, осуществляет административный надзор за самоуправлением и руководит провинциальной полицией. В коммуне функции государственного управления возлагаются на синдика, который совмещает их с руководством джунтой1.

Италия, следовательно, дает пример соединения местного самоуправления с местным управлением на всех основных уровнях (если не считать упоминавшихся выше округов с исключительно административными функциями, возможность создания которых предусмотрена частью второй ст. 129 Конституции).

3) В Польше в соответствии с Конституционным законом о взаимных отношениях между законодательной и исполнительной властью Республики Польша, а также о территориальном самоуправлении 1992 года и Законом о территориальном самоуправлении 1990 года основной единицей территориального деления служит община (гмина). Устав ее принимается ее собственным представительным органом — Советом (если население общины превышает 300 тыс. человек, устав подлежит согласованию с Председателем Совета министров). Устав может предусмотреть создание на территории общины ее подразделений — солэцтв (объединений нескольких хуторов), городских кварталов и т.п. с выборными старостами (солтысами). Совет избирается жителями общины на четыре года. Из своего состава он избирает председателя и его заместителей, а также правление общины как исполнительный орган. Однако глава правления — Войта, Бурмистр или Президент и его заместители избираются отдельно квалифицированным большинством и не обязательно из членов Совета.

: См.: Васильева Т.А. Реформы местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М.: ИНИОН РАН, 1993,

с. 44—47.

400

Глава XI. Территориальная организация публичной власти

Вышестоящий уровень территориального деления — воеводство. Воевода и его заместитель назначаются и отзываются Председателем Совета министров и осуществляют задачи государственного управления на соответствующей территории, включая административный надзор за общинами, решения которых Воевода может оспорить в административном суде. В воеводстве действует Сеймик, избранный советами общин из своего состава, однако решающих полномочий у него почти нет. При определенных условиях Воевода может распустить Совет .общины'.

Таким образом, здесь мы имеем* сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на высшем.

Следует отметить, что при всех этих моделях допускается принятие решений по вопросам местного самоуправления референдумом.

4) Иначе вьіглядит сочетание государственного управления с местным самоуправлением на зависимых территориях, не имеющих государственного статуса, или статуса части метрополии. В нидерландских и британских владениях управление осуществляют губернаторы, во французских — верховные комиссары, назначенные главами государств-метрополий по рекомендации их правительств. При Губернаторе (Верховном комиссаре) и нередко под его председательством создается Исполнительный совет, осуществляющий текущие административные функции. Избираемый местным населением представительный орган (Законодательный совет, Легислатура и т.п.) принимает законы, которые должны получить подпись администратора метрополии. Последний вправе наложить вето или резервировать закон на усмотрение правительства метрополии, которое может аннулировать даже закон, подписанный администратором. Кроме того, администратор может распустить Законодательный совет и законодательствовать сам.

Здесь, таким образом, осуществляется жесткая, административная опека метрополии над местным самоуправлением.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Чем отличается политико-территориальное деление от административно-территориального? Какой характер имеет областное деление России? К региональному делению какой страны оно ближе — Италии или Франции?

2. Что такое административный округ? Какие виды админис-тративньїх округов Вам известны?

' См. Андреева И.А. Реформа местных органов власти и самоуправления в Польше (1990) // там же, с. 98—110.

401

Контрольные вопросы и задания

3. Охватываются ли территориальными единицами акватории?

4. Каково соотношение между автономией и самоуправлением?

5. Какое государство более демократично — централизованное или децентрализованное, федеративное или унитарное и почему?

6. Как соотносятся форма правления и форма территориального устройства?

7. Чем федерация отличается от унитарного государства и от конфедерации?

8. Возможно ли конфедеративное государство? Вспомните в связи с этим последний проект Союзного договора в СССР.

9. В чем различие терминов «федеральный» и «федеративный»? В каких случаях мы говорим о федеративной конституции и в каких — о федеральной? Как с этими терминами соотносится термин «союзный»?

10. Симметрично ли территориальное устройство Испании? А России?

11. В чем различие между компетенцией и ее сферой?

12. Какие субъекты являются носителями компетенции территориальной единицы? А государства в целом?

13. Сравните Конституции Испании и Италии и определите, в чем сходство и различие их территориального устройства как конституционного института.

14. Обладают ли компетенцией федеральные территории и зависимые территории?

15. Как Вы думаете, каково значение раздела XII французской Конституции «О Сообществе»?

16. Чем объяснить тот факт, что в субъектах федераций парламенты часто однопалатные даже там, где национальные парламенты имеют двухпалатную структуру? Как, по-Вашему, целесообразно решать этот вопрос в России?

17. Подчинены ли органы исполнительной власти субъектов федераций исполнительным органам федеральным?

18. Местная администрация, образованная местньш представительным органом или избранная населением, — орган управления или самоуправления?

19. Какая модель организации публичной власти на местах представляется Вам предпочтительной и почему? Какая модель действует в Вашем городе, районе?

20. Сравните по предмету настоящей главы действующую Конституцию Российской Федерации с конституциями двух-трех зарубежных стран. Какие выводы напрашиваются из этого сравнения?

21. Как соотносятся между собой понятия «автономия» и 'самоуправление», «автономия» и «федерация», «суверенитет» и «федерация»?