Конституционное право

В принципе всегда имеется соответствие между конкретной разновидностью формы правления в центре и на уровне субъектов федераций и иных государственно-автономных единиц. Если Канада — парламентарная монархия, то ее провинции суть парламентарные же республики. Если США — президентская республика, то и штаты, составляющие эту федерацию, тоже организованы как президентские республики. Если Италия — парламентарная рес-

§ 2. Организация государственной власти субъектов федераций 387

публика, то и власть в ее областях организована по парламентарному типу. Соответствие же государственных режимов при парламентарных формах правления зависит от соотношения партийных сил в том или ином субъекте федерации, которое может отличаться от этого соотношения в общегосударственном масштабе. У власти в отдельных субъектах федераций или иных государственно-автономных единицах находятся подчас иные партии, чем в центре, что мы можем видеть на примерах Индии, Германии и других стран.

Но в рамках этого соответствия встречаются частные различия. Так, один из штатов США (Небраска), все, кроме одной (Баварии) германские земли, провинции Канады, штаты Мексики, значительная часть штатов Индии, кантонов Швейцарии, области Италии имеют однопалатные парламенты, тогда как на центральном уровне в этих странах парламенты — двухпалатные (при упомянутой в § 2 главы VIII оговорке в отношении Германии). В штатах США имеются не присущие федеральному уровню особенности в организации исполнительной власти. То же наблюдается и в Швейцарии. В землях Германии и Австрии, в областях Италии нет особого института, соответствующего институту главы государства; его полномочия осуществляются в Германии и Австрии главой правительства, в Италии — главой парламента.

2. Законодательные органы. Единственные или нижние палаты субъектов федераций и иных государственно-автономных единиц избираются непосредственно гражданами сроком на 2—4 года. Численный состав их обычно не превышает 40—60 человек и нередко бывает меньшим, хотя встречаются и насчитывающие сотни депутатов. Например, в Палате представителей Генерального правления (General Court) штата Нью-Хэмпшир (США) 400 членов. В ч. 1 ст. 170 Конституции Индии установлено, что Законодательное собрание (единственная или нижняя палата парламента штата) должно насчитывать не более 500 и не менее 60 членов, избранных в штате прямыми выборами по территориальным избирательным округам. Избирательное право при выборах парламентов субъектов федераций и государственно-автономных единиц в одних странах более демократично (в частности, более низкий возрастной ценз для пассивного избирательного права), а в других менее демократично, чем при выборах центральных, в том числе федеральных, парламентов.

388

Глава XI. Территориальная организация публичной власти

Компетенция, внутренняя организация и процедура парламентов субъектов федераций и государственно-автономных единиц в основном аналогична тому, что имеет место в парламентах центральных. А вот названия парламентов субъектов федераций и государственно-автономных единиц обычно отличаются от названий федеральных парламентов. Так, в США, Индии парламенты субъектов федераций именуются легислатурами (федеральные — соответственно Конгресс и Парламент), в Германии и Австрии — ландтагами (федеральные именуются соответственно Бундестагом и Федеральным собранием), в Бразилии — законодательными собраниями (федеральный — Национальный конгресс), в Италии парламенты областей — областными советами (центральный законодательный орган именуется, как известно, Парламентом), в Гренландии название парламента — Ландстинг (в Дании — Фолькетинг).

В качестве примера приведем положения уже упоминавшейся нами Конституции Саксонии о Ландтаге (ст. 39—58).

Ландтаг определен в Конституции как выборное представительство народа. Он осуществляет законодательную власть, следит в соответствии с Конституцией за осуществлением исполнительной власти и является местом политического волеобразования.

Депутаты представляют весь народ и подчинены только своей совести. Гарантируется право на оппозицию. Как правило, Ландтаг состоит из 120 депутатов, избираемых по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе. Для пассивного избирательного права допускается установление ценза оседлости в земле. Срок полномочий Ландтага — 5 лет, но по решению 2/3 депутатов он может досрочно самораспуститься; в случае роспуска выборы должны состояться в течение 60 дней.

Ландтаг сам определяет время своих заседаний. Его президент может созвать его по своей инициативе и обязан сделать это по требованию 1/4 депутатов или Государственного правительства. Заседания публичны, а закрытые проводятся по решению 2/3 присутствующих депутатов, если это предложено 12 депутатами или членом Государственного правительства. Решения принимаются, как правило, большинством поданных голосов в присутствии не менее половины депутатов.

Ландтаг избирает своего президента, его заместителей, секретарей, образует постоянные комитеты и комитет по петициям, может, а по требованию 1/5 депутатов обязан создавать следственные комитеты, назначать уполномоченного по охране информации. Ландтаг, далее, избирает тайным голосованием Министра-президента, и если не сможет сделать этого в течение четырех месяцев, то распускается (ст. 60). Предусмотрен конструктивный вотум недове-

§ 2. Организация государственной власти субъектов федерации 389

рия: Ландтаг лишает Министра-президента своего доверия лишь путем избрания его преемника (ст. 69).

Государственное правительство обязано информировать Ландтаг о своей деятельности постольку, поскольку это необходимо для выполнения его задач. Оно обязано давать незамедлительные и полные ответы на вопросы депутатов.

В ст. 70—76 урегулированы вопросы законодательства. Законы принимаются Ландтагом или референдумом. Право законодательной инициативы принадлежит Государственному правительству, депутатам или 40 тыс. избирателей. Референдум проводится по требованию не менее 450 тыс. и не более 15 % избирателей. Предусмотрена возможность делегированного законодательства.

В Швейцарии есть небольшие кантоны и полукантоны, в которых законодательная власть осуществляется общим собранием граждан — ландсгемайнде (нем. Landsgemeinde означает общину края, страны), для которого выборный парламент (точнее, квазипарламент) лишь подготавливает решения.

Во многих федерациях, где общенациональные референдумы не практикуются (например, в США), законы субъектов федераций принимаются путем референдума не столь уж редко. Особенно это характерно для Швейцарии, где часты и общенациональные референдумы. Практикуются в субъектах федераций и различные формы народной иницитивы — народная законодательная инициатива и петиционный референдум. Так, в 17 штатах США группы избирателей (обычно 5—10 %} могут вносить в Легислатуру проекты конституционных поправок, в 21 штате — проекты обычных законов, в 18 штатах предусмотрен петиционный референдум'.

2. Исполнительные органы. Субъекты ряда федераций, которые организованы по парламентарному типу, имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы государства.

Так, в Индии Губернатор штата назначается на 5 лет Президентом, который, разумеется, действует по совету центрального правительства. Конституция разрешает назначить одно и то же лицо Губернатором в нескольких штатах (часть вторая ст. 153). Назначен может быть индийский гражданин, достигший 35 лет. Он, в свою очередь, назначает Главного министра штата и по его предложению остальных министров, и все они находятся в должности, «пока это угодно Губернатору» (абзац первый ч. 1 ст. 164). Совет министров помогает и дает советы Губернатору при осуществлении

' См.: Лафитский В.И. США: конституционный строй.., с 119.

390

Глава XI. Территориальная организация публичной власти

его функций, кроме случаев, когда Конституция требует, чтобы он осуществлял свои функции по собственному усмотрению, причем в сомнительных случаях он сам решает, требует это от него Конституция или нет (ст. 163). Короче говоря, можно констатировать, что Губернатор действует как глава государства при парламентарной форме правления до тех пор, пока не возникает федеральный интерес, а если он возник, то Губернатор действует самостоятельно. Он, в частности, наряду с осуществлением права отлагательного вето может резервировать принятый Легислатурой штата нефинансовый билль на рассмотрение Президента, который может дать на него свое согласие или отказать в этом (ст. 201). Что касается Совета министров штата, то он функционирует по парламентарной модели.

Аналогично во многом (хотя и не во всем) положение Лейтенант-губернатора провинции в Канаде и Губернатора штата в Австралии. Правительства штатов в обеих странах также должны опираться на парламентское большинство.

Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено, его функции возлагаются, как отмечалось, на главу правительства или парламента. Так, в Германии Министр-президент, согласно ч. 1 ст. 103 Конституции земли Гессен 1946 года, представляет землю Гессен и может передать эту функцию компетентному министру или подчиненному ведомству; первое предложение ч. 1 ст. 109 наделяет Министра-президента правом помилования от имени народа. Но эти характерные для главы государства полномочия не избавляют Министра-президента, возглавляющего Правительство земли, от парламентской политической ответственности: Ландтаг может лишить его доверия и вызвать тем его отставку (правда, если в течение 12 дней он не выразит доверия новому Правительству, то считается распущенным).

В субъектах федераций, управляемых по президентской модели, Губернатор штата или соответствующее ему должностное лицо с иным наименованием избирается путем прямых выборов и имеет статус, аналогичный статусу Президента в центре.

Так, лишь в трех штатах США по состоянию на 1991 год срок полномочий Губернатора составлял два года, а в остальных — четыре' (в 1940 г. четырехлетний срок был предусмотрен конституциями только 23 штатов), как у Президента; в четырех штатах к началу 80-х годов не допускалось переизбрание на второй срок (в 1950 г. таких штатов было 13). Причины такой динамики очевид-

' См.: там же, с. 147—148.

§ 2. Организация государственной власти субъектов федераций 391

ны: значительное усложнение функций главы исполнительной власти. В большинстве штатов вместе с Губенатором избирается его заместитель — Лейтенант-губернатор; однако в 8 штатах Лейтенант-губернатор избирается Сенатом в качестве своего спикера, в трех штатах Губернатора в случае необходимости замещает государственный секретарь, в пяти штатах — чиновник, председательствующий в Сенате. Во многих штатах главы ряда специализированных органов исполнительной власти избираются непосредственно гражданами и в силу этого Губернатору не подотчетны. «Почти каждый государственный секретарь, генеральный атторней, казначей избирается населением, и почти треть штатов имеют выборных аудиторов или налоговых инспекторов...

В Мексике Губернатор штата избирается прямыми выборами на 6 лет без права переизбрания, как и Президент. В Бразилии, где Президент избирается на 5 лет, Губернатор штата избирается на четыре года. Вместе с ним избирается Вице-губернатор.

В кантонах и полукантонах Швейцарии правительства избираются непосредственно гражданами; соответственно там действует дуалистический государственный режим (как, впрочем, и на федеральном уровне, несмотря на то, что правительство избирается парламентом).

Для характеристики статуса Губернатора, соединяющего функции главы государства и главы исполнительной власти, приведем положения ст. 47 Конституции штата Сан-Паулу (Бразилия) 1989 года. Помимо прочих конституционньк полномочий, к исключительной компетенции Губернатора относятся:

— представительство штата в его правовых, политических и административных отношениях (по инициативе Губернатора это представительство может быть делегировано законом другому органу);

— осуществление с помощью государственных секретарей высшего руководства администрацией штата;

' Lorch R.S. State and Local Politics. The Great Entanglement. N.Y.: Englewood Cliffs, 1992, p. 119.

392 Глава XI. Территориальная организация публичной власти

— санкционирование, промульгация и опубликование законов, а также декретов и положений для их точного исполнения;

— наложение полного или частичного вето на проекты законов;

— назначение на публичные должности штата с ограничениями, предусмотренными Федеральной конституцией и Конституцией штата, в установленной законом форме;

— свободное назначение и увольнение государственных секретарей;

— назначение и увольнение руководителей самостоятельных ведомств (autarquias) с соблюдением условий, установленных Конституцией штата;

— объявление и осуществление интервенции в дела муниципий в форме, предусмотренной Федеральной конституцией и Конституцией штата;

— представление в предусмотренной Конституцией штата форме отчета администрации штата Законодательному собранию;

— представление Законодательному собранию на его инаугура-ционном заседании послания о положении в штате, содержащее меры, представляющие интерес для Правительства;

— законодательная инициатива в формах и случаях, предусмотренных Конституцией штата;

— установление или изменение декретом штатной численности, заработной платы и привилегий персонала фондов, учрежденных или поддерживаемых штатом, согласно условиям, предусмотренным законом;

— выдвижение директоров обществ смешанной экономики и публичных предприятий;

— прочие административные акты в пределах компетенции исполнительной власти;

— подписка на акции или приобретение их, реализация или увеличение капитала, как только для этого будут ресурсы, обществ смешанной экономики или публичных предприятий, а также распоряжение по уполномочию Законодательного собрания на любом правовом основании полностью или частично акциями или капиталом, полученными в результате подписки, приобретения, реализации или увеличения;

— делегирование декретом исполнительному органу административных функций, которые не находятся в его исключительной компетенции;

— направление в Законодательное собрание законопроектов, относящихся к перспективному планированию, бюджетным директивам, годовому бюджету, публичному долгу и кредитным операциям;

— направление в Законодательное собрание законопроектов о режиме концессий или разрешений на оказание публичных услуг.

393

§ 3. Организация публичной власти на местах

4. Судебные органы. В тех странах, где наряду с федеральной судебной системой в каждом субъекте федерации действует его собственная (США, Канада), последняя замыкается, как отмечалось, на верховный суд (он может называться по-разному). Ее задача заключается в том, чтобы применять право субъекта федерации, тогда как применение федерального права — дело системы федеральных судов.

В штатах США, например, действуют трехзвенные судебные системы, возглавляемые, как правило, Верховным судом штата (в двух штатах — Апелляционным судом, в одном — Верховным апелляционным судом, в двух — наряду с Верховным судом в масштабе штата действует Уголовно-апелляционньгй суд)'. В большинстве штатов судьи избираются населением. В 14 штатах судьи назначаются Губернатором по представлению судейского комитета, а через определенное время после назначения они должны получить поддержку большинства избирателей (именно эта система была включена в Конституцию Японии 1946 г.). Смещение судей может также происходить по инициативе избирателей (10—25 %). В Канаде судьи в провинции Квебек отбираются из числа адвокатов, знакомых с французской системой права, ибо именно такая система действует в этой провинции.

В большинстве же федеративных государств, где, как опять же отмечалось в предыдущей главе, установлена единая судебная система, суды, действующие в субъектах федераций, входят в эту систему. Индийская Конституция, например, поставила высокие суды штатов под контроль Союза, чтобы изъять их из сферы «провинциальной политики». Союз в лице Президента назначает их членов, переводит в другие штаты, отстраняет от должности, может назначать туда сроком до двух лет дополнительных судей2. Согласно ст. 217 Конституции, судьи высоких судов назначаются Президентом после консультаций с Главным судьей Индии, Губернатором штата и, если назначается не Главный судья штата, с Главным судьей Высокого суда штата и находятся в должности до достижения 62 лет.