Конституционное право
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Т. 2. Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: Издательство ВЕК, 1995. 448 с. |
§ 1. Глава государства |
1. Понятие и место в системе власти. Это должностное лицо или орган, занимающие въюшее место в системе органов государства. Согласно текстам многих конституций, глава государства либо не входит ни в какую ветвь власти, либо входит и в законодательную, и в исполнительную, либо, наконец, только в исполнительную. Пример первого случая дает ч. 1 ст. 55 Основного закона для Федеративной Республики Германии 1949 года, согласно которой «Федеральный президент не может входить в состав ни правительства, ни законодательной корпорации Федерации или земли». Второй случай мы можем видеть на примере Конституции Индийской Республики 1949 года, где ч. 1 ст. 53 устанавливает, что «исполнительная власть Союза принадлежит Президенту и осуществляется им либо непосредственно, либо через должностных лиц, подчиненных ему согласно настоящей Конституции», а уже цитировавшаяся нами ст. 79 гласит: «Учреждается Парламент Союза, который должен будет состоять из Президента и двух палат: Совета Штатов и Народной Палаты.» Наконец, иллюстрацией третьего случая может служить первое предложение разд. 1 ст. II Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года: «Исполнительная власть должна будет вверяться Президенту Соединенных Штатов Америки.»^ Несмотря на все это разнообразие конституционных решений (мы не упоминаем такие довольно многочисленные конституции, как, например, Конституция Республики Болгария 1991 года, которые вообще оставляют открытьм этот вопрос), мы сочли целесообразным рассмотреть статус данного института в главе, посвященной организации исполнительной власти. Для этого есть достаточные -основания. ^ Со времен, когда разделение властей еще только начало возникать, глава государства сохранял за собой исполнительную власть. И не случайно такое решение нашло последовательное отражение в Конституции США. В дальнейшем в тех странах, где возникали парламентарные 'формы правления, глада государства больше тяготел именно к исполнительной власти. Примечательно, что цитированная нами только что индийская Конституция, хотя и включила Президента в две ветви власти, но статус его (как и Совета министров) целостным образом урегулировала в разделе об ^исполнительной власти: именно здесь сказано о порядке выборов Прези- 252 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство дента и Вице-президента и о процедуре их ответственности, именно здесь определены полномочия Президента как главы государства. В смешанных республиках президент также теснее связан с правительством, чем с парламентом'^Впрочем, мы это еще увидим ниже. Пока что сказанного, на наш взгляд, достаточно, чтобы объяснить, почему конституционно-правовой статус главы государства рассматривается именно здесь. Известный советский исследователь зарубежного конституционного (государственного) права А.А. Мишин высказывал в своем учебнике суждения о том, что «с точки зрения до конца понятого и последовательного буржуазного демократизма институт главы государства не имеет никаких разумных оснований для своего существования»', и в доказательство приводил, в частности, пример Швейцарии,, где функции главы государства выполняет правительство. Действительно, есть и другие примеры совмещения в компетенции какого-либо государственного органа функций главы государства свиными функциями, но это все же исключения из правила. А правило заключается в том, что^в системе государственных органов предусматривается специальный орган, на который возлагается высшее представительство государства вовне и внутри страны. Этим органом и является глава государства. Вряд ли правильно считать составителей подавляющего большинства конституций людьми недостаточно разумными или одержимыми «филистерским преклонением перед короной». Скорее следует предположить, что для конструирования института главы государства есть вполне рациональные, а следовательно разумные, основания. При построении любой управляющей системы ее структура должна определяться ее функциями. В системе функций государственного управления есть такая, как отмеченное высшее представительство государства. Оно может проявляться в различных полномочиях, круг которых относительно стабилен. Выделять под эту функцию особый орган или включить ее в компетенцию другого органа (других.. органов) — дело политического выбора. И в подавляю ^цем большинстве) государств такой выбор сделан в пользу особого органа.) Итак,, глава государства — это высший его представитель внутри и вне страны и вместе с тем символ единства нации, государства (народа и государства). В зависимости от формы правления и государственного режима, а также системы политических отношений в стране его конституционные полномочия могут быть 240 Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М.: ЮЛ, 1989, с. 253 § 1. Глава государства номинальными или реальными, номинальные и реальные полномочия могут по-разному сочетаться, но в случае какого-либо политического кризиса, когда конституционные власти и политические силы окажутся почему-либо не в состоянии управлять страной, именно глава государства призван найти выход из ситуации. Это своего рода резерв власти. Политическая роль главы государства иногда формулируется в конституциях. Например, ст. 5 Конституции Французской Республики 1958 года гласит: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции. Он обеспечивает своим арбитражем?нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, целостности территории, соблюдения соглашений Сообщества' и международных договоров,»! Испанский Король охарактеризован в ч. 1 ст. 56 Испанской конституции 1978 года следующим образом: «I. Король является Главой Государства, символом его единства и постоянства, выступает арбитром между учреждениями и оказывает сдерживающее воздействие на их регулярную деятельность, осуществляет высшее представительство Испанского Государства в международных отношениях, в особенности с нациями, с которыми оно имеет историческую общность, и осуществляет функции, которыми его прямо наделяют Конституция и законы.» Есть, однако, достаточно много конституций, в которых роль и функции главы государства вообще не прописаны (например, Основной закон для Германии). Эти конституции определили лишь/ полномочия главы государства, из которых уже доктринальньгм путем можно вывести представление о том, что имели в виду разработчики по данному вопросу. ' ІІри авторитарных и тоталитарных политических режимах, особенно автократических, властвующий в стране диктатор обычно узурпирует, оформляя затем свою узурпацию «выборами», именно должность главы государства, которая облегчает — пусть даже кажущуюся — легитимацию власти. Нередко, захватив власть путем военного переворота, правящая группа образует сначала коллегиальный орган, соединяющий в своих руках функции и полномочия как главы государства, так и правительства и даже парламента. Такой орган в политологии принято называть испанским словом ' Сообщество — предусмотренная Конституцией форма конституционно-правового союза Франции с ее бывшими колониями, которые по этой Конституции преобразовывались в автономные государства, если не захотят обрести полную независимость. Поскольку эти государства предпочли независимость, положения Конституции о Сообществе остались мертвой буквой. 254 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство «хунта», которое можно перевести как «совет»; дело в том, что такие органы часто создавались в прошлом и нынешнем веках в странах Латинской Америки — отсюда и испаноязычное происхождение термина. В Африке более модным был термин «Революционный совет». Вскоре обычно из этой хунты или совета) выделяется лидер, который чаще всего именует себя президентом. Впрочем, в Центральноафриканской Республике был период (1976—1979 гг.), когда захвативший власть лидер присвоил себе титул императора, переименовав это малое государство в «империю». 2. Юридическая форма главы государства. Из средневековья пришла к нам традиция единоличного главы государства. Первоначально это был монарх. Затем в ряде государств, установивших республиканскую форму правления, главой государства стал президент (председатель). В отдельных странах сложились своеобразные формы данного института. Ныне существуют, например, такие его формы, как: 1) единоличный монарх, унаследовавший свою должность (например, в Великобритании, Японии, Испании, Бельгии, Нидерландах, Марокко); 2) единоличный монарх, назначенный свОбй Зсемьей — правящей династией (например, в Саудовской Аравии); 3) единоличный монарх федеративного государства, выбранный на установленный период монархами субъектов федерации из своей среды (например, в Малайзии, Объединенных Арабских Эмиратах); 4) единоличный президент, выбранный народом, парламентом или представительной коллегией на установленный срок (например, в СПІА, Германии, Италии, Индии, Китае); 5) коллегиальный орган, вьібранньїй парламентом на установленный срок; при этом отдельные полномочия главы государства, которые невозможно осуществлять коллегиально, как, например, прием верительных грамот иностранных дипломатических представителей, передаются председателю коллегиального органа (например, на Кубе); 6) глава правительства, осуществляющий также функции главы государства (например, в землях Германии); 7) представитель британского монарха в государствах, имеющих статус британского доминиона, то есть признающих главой государства британского монарха (например, в Канаде, Австралии, Новой Зеландии, на Барбадосе); 8) единоличный или коллегиальный глава государства, узурпировавший власть в государстве, обычно без установления срока. 255 § 1. Глава государства 3. Полномочия. Здесь мы будем говорить сначала только об общих полномочиях главы государства, не привязывая их к той или иной форме правления. Затем уже остановимся на особенностях, как связанных с конкретной формой правления, так и обусловленных иными факторами. Как высший представитель государства внутри страны глава государства имеет определенные полномочия в отношении парламента и правительства, а также судебной власти. Нередко ему предоставляется право созывать (порой — и закрывать) сессии парламента, созывать парламент на внеочередные сессии (заседания) и отсрочивать его заседания. В законодательном процессе, как отмечалось, он может наделяться правом (и обязанностью) санкционировать, промульгировать и опубликовывать законы, имея часто право отлагательного вето, редко — абсолютного, а также возможность обращения в орган конституционного контроля в случае сомнения в конституционности представленного на подпись закона. Глава государства обьічно так или иначе участвует в формировании правительства, часто — в решении вопроса о его отставке. Участвует он и в формировании органов судебной власти. В ряде стран, как отмечено выше, глава государства выступает арбитром в спорах между различными органами власти. В своем качестве высшего представителя государства внутри страны его глава имеет определенные полномочия в сфере так называемого личного статуса, то есть в отношениях с гражданами и иностранцами. Ему часто принадлежат полномочия в вопросах предоставления, восстановления гражданства и дачи разрешения на выход из него, право предоставления убежища иностранцам, право помилования осужденных, производство награждений государственными наградами. Будучи высшим представителем государства вовне, его глава имеет ряд важных полномочий в сфере его международных отношений. Он может без специального уполномочия заключать международные договоры, часто на него возлагаются ратификация и денонсация международных договоров (обычно по предварительному решению парламента, о чем шла речь в предыдущей главе). Глава государства принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических представителей, сам аккредитует и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях, подписывая соответствующие грамоты. Что касается сферы обороны и безопасности, то достаточно часто глава государства является верховным главнокомандующим 256 Глава IX Исполн. власть: глава гос-ва и правительство вооруженными силами и вправе принимать немедленные меры по обеспечению внешней и внутренней безопасности с последующим парламентским контролем. Так выглядит круг полномочий, присущих главе государства именно как таковому. От формы правления и от конкретных конституционных решений (порой от конституционного обычая) зависит, какие из них он осуществляет в дискреционном порядке, то есть по собственному усмотрению, а осуществление каких нуждается в предварительном решении иных государственных органов. В некоторых странах функции главы государства возлагаются, как отмечалось, на иные органы. Помимо упоминавшегося швейцарского примера можно привести пример германских земель, внутри которых функции главы государства осуществляются главой правительства. Советская же форма правления предусматривала обычно передачу функций главы государства высшему коллегиальному органу, избираемому парламентом из своей среды для собственного замещения в межсессионные и межлегислатурные периоды, а частично — председателю такого органа, хотя с 70-х годов все чаще стали появляться единоличные президенты, нередко возглавлявшие по должности органы коллегиальные (президиумы, государственные советы и т.п.). Это облегчало концентрацию власти в руках лидера коммунистической «партии». Рассмотрим вопрос о полномочиях главы государства на конкретных примерах. 1) В качестве примера полномочий при парламентарной форме правления изложим положения Конституции Чешской Республики 1992 года, относящиеся к полномочиям Президента республики, который согласно ч. 1 ее ст. 54 является главой государства.Согласно ст. 62 — 64 Конституции, Президент республики назначает и отзывает председателя и прочих членов Правительства и принимает их отставку, отзывает Правительство и принимает его отставку, поручает отозванному или подавшему в отставку Правительству временно исполнять обязанности до назначения нового Правительства. Президент имеет право участвовать в заседаниях Правительства, требовать от Правительства и его членов отчетов и обсуждать с Правительством или его членами вопросы их компетенции. Применительно к отношениям с Парламентом Президент назначает выборы в Палату депутатов и Сенат, созьшает сессии Палаты депутатов, распускает ее, подписывает законы, имея право возвращать их Парламенту (кроме конституционных законов). Он имеет право участвовать в заседаниях обеих палат Парламента, их комитетов и комиссий и получать слово по своему требованию. Он 257 § 1. Глава государства назначает президента и вице-президента Верховного контрольного управления (счетной палаты), членов банковского совета Чешского национального банка. В сфере судебной власти Президент назначает судей Конституционного суда, его Председателя и заместителя Председателя, назначает прочих судей, назначает из числа судей Председателя и заместителя Председателя Верховного суда, осуществляет право помилования, включая смягчение назначенного наказания, прекращение производства по уголовному делу, снятие судимости, имеет право осуществлять амнистию. В сфере внешней политики Президент представляет государство, заключает и ратифицирует международные договоры (заключение договора может передать Правительству или, с его согласия, отдельному его члену), принимает руководителей дипломатических миссий, назначает и отзывает руководителей дипломатических миссий. В сфере обороны Президент является верховным главнокомандующим вооруженными силами, назначает и повышает генералов. Он также присваивает государственные отличия или награждает ими, если не уполномочит на это иной орган. Полномочия Президента могут быть расширены законом. Решения Президента по вопросам внешней политики и обороны, назначения судей, осуществления амнистии, награждений, а также принятые в осуществление полномочий, переданных Президенту законом, нуждаются в контрассигнатуре Председателя или уполномоченного им члена Правительства. За эти решения ответственность несет Правительство, и Президент, следовательно, самостоятельно эти решения принимать не может. Остальные же свои полномочия он осуществляет по собственному усмотрению, то есть они носят дискреционный характер. Здесь обращает на себя внимание то обстоятельство, что дискреционные полномочия Президента довольно значительны для парламентарной республики, каковой является Чехия. Они хотя и не столь мощны, как предусмотренные для Президента Конституцией Греции 1975 года — также парламентарной республики, но все же несравненно сильнее самостоятельных полномочий президентов таких стран, как Италия, Германия, Индия, которые будут рассмотрены в Особенной части курса, то есть в следующих двух томах учебника. Здесь сказывается характерная для чешской (ранее — чехословацкой) государственности традиция, обусловленная, как можно предположить, вначале особой популярностью — харизмой (от греч. charisma — божественный дар) первых чехословацких президентов — Томаша Масарика и Эдуарда Бенеша на фоне значительной 258 Глава IX. Исполн власть: глава гос-ва и правительство политической раздробленности общества, а затем продолженная и использованная коммунистическим режимом в интересах концентрации власти. Нынешний Президент Чешской Республики Вацлав Гавел также обладает харизмой. Приведем еще пример, на этот раз парламентарной монархии, используя действующую Бельгийскую конституцию 1831 года. Согласно этой Конституции, Король совместно с Палатой представителей и Сенатом осуществляет законодательную власть (ст. 26), и ему принадлежит исполнительная власть, как это урегулировано Конституцией (ст. 29). Король назначает и увольняет своих министров (ст. 65), присваивает звания в армии, назначает на должности в системе общей администрации и внешних сношений, за исключениями, установленными законом, назначает на основании предписаний закона на другие должности (ст. 66), издает положения и приказы, необходимые для исполнения законов, без права приостанавливать действие законов или освобождать от их исполнения (ст. 67). В сфере обороны и внешней политики ст. 68 возлагает на Короля командование сухопутными и морскими вооруженными силами, объявление войны, заключение мирных, союзных и торговых договоров, о чем Король доводит до сведения палат с соответствующими объяснениями, как только это позволят интересы и безопасность государства. При этом торговые договоры, а также такие, которые могут обременять государство или индивидуально бельгийцев, не могут вступить в силу до одобрения палатами. Точно так же уступка, обмен или присоединение территории не могут иметь места иначе, как в силу закона. Секретные статьи договоров не могут расходиться с открытыми статьями. Согласно ст. 69, Король санкционирует и промульгирует законы, а согласно ч. 3 и 4 ст. 70 — объявляет о закрытии сессии палат и может созывать палаты в чрезвычайном порядке. На обычные сессии палаты собираются по праву во второй вторник октября, если не созваны Королем ранее, и заседают не менее 40 дней в году (ч. 1 и 2 ст. 70). Король имеет право распускать палаты, одновременно или по отдельности, причем акт о роспуске должен призвать избирателей на выборы в течение 40 дней, а созвать палаты — в течение двух месяцев (ст. 71). Может король и отсрочить заседания палат, однако не более чем на месяц, а повторная такая отсрочка невозможна без согласия палат (ст. 72). В сфере судебной власти Король имеет право освобождать от наказаний, назначенных судьями, или смягчать эти наказания, за исключением тех, которые назначены министрам (ст.73). Помиловать министра, осужденного Кассационным судом, Король может только по просьбе одной из палат (ст. 91). 25" § 1. Глава государства Во исполнение закона Король имеет право чеканить монету (ст. За Королем признается право жаловать дворянские титулы без предоставления при этом каких-либо привилегий (ст.75), награждать с соблюдением предписаний закона военными орденами (ст. Определив таким образом компетенцию Короля, Конституция в ст. 78 установила, что у Короля нет других полномочий, кроме тех, которыми его формально наделили Конституция и особые законы, изданные на ее основе. Вместе с тем статьям, определяющим полномочия Короля, предшествует конституционное установление (ст. 64), согласно которому ни один акт Короля не может иметь силы, если не контрассигнован министром, который тем самым берет на себя ответственность за акт. Это вытекает из изложенного в ст. 63 принципа: «Особа Короля неприкосновенна; его министры ответственны.» Мы видим, что в данном случае глава государства дискреционных полномочий вообще не имеет. Бельгия подобно Великобритании, Нидерландам, Норвегии принадлежит к числу так называемых старых монархий, где конституционный статус монарха давно уже не обновлялся. И хотя свои прерогативы монархи в этих странах осуществляют по указаниям правительств или их глав, возможны ситуации кризисные, в которых монархи могут использовать свои прерогативы и в дискреционном порядке. Например, за последние 70 лет в истории Великобритании было четыре случая, когда монарх самостоятельно решал вопрос о назначении Премьер-министра, поскольку ни одна из партий не получала абсолютного большинства мест в Палате общин или победившая партия не могла определить своего лидера. Напротив, новые монархические конституции в демократических государствах (например, в Японии, Швеции) сколько-нибудь серьезных прерогатив часто за монархами не признают, оставляя им, по существу, роль символов национального единства, и от собственного авторитета монарха зависит, как эта роль будет реализована. 2) Что касается полномочий главы государства при президентской форме правления, то для них характерно, что глава государства осуществляет наряду со своими функциями также непосредственное руководство функционированием центральной исполнительной власти. Так, согласно разд. 1 ст. VII Конституции Республики Филиппины 1987 года, Президенту Филиппин вверена исполнительная власть. Конституция в разд. 16 указанной статьи устанавливает, что Президент предлагает и с согласия комиссии по назначениям, ко- 260 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство торую мы упоминали в предыдущей главе, назначает глав испол-. нительных департаментов, послов, других публичных министров и; консулов, офицеров вооруженных сил от полковника или капитана первого ранга и выше, иных должностных лиц, назначение которых возложено на него Конституцией. Он также назначает всех других; должностных лиц Правительства, иной порядок назначения кото-1 рых не предусмотрен законом или назначать которых он уполно-1 мочен законом. Конгресс может законом уполномочить Президента 1 единолично назначать нижестоящих должностных лиц. Он может і производить назначения во время любых перерывов в работе Кон- * гресса, но эти назначения действительны только до тех пор, пока : комиссия по назначениям не выразит свое неодобрение или пока заседания Конгресса не будут снова отсрочены. Согласно разд. 17, Президент осуществляет контроль в отношении всех исполнительных департаментов, бюро и учреждений, обеспечивая добросовестное исполнение законов. В соответствии с разд. 18, Президент является верховным главнокомандующим всеми вооруженными силами Филиппин и, когда это необходимо, может призвать вооруженные силы пресечь или подавить незаконное насилие, вторжение или мятеж. В случае вторжения или мятежа, если этого требует публичная безопасность, он может не более, чем на 60 дней, приостановить действие привилегии судебного приказа хабеас корпус или ввести на Филиппинах или в любой их части военное положение (martial law) с представлением в течение последующих 48 часов личного или письменного доклада Конгрессу. На очередном или специальном заседании Конгресс совместным голосованием палат и большинством голосов всех своих членов может отозвать решение Президента, причем отзыв не может быть отклонен Президентом. Таким же образом по инициативе Президента Конгресс может продлить действие его мер, определив срок, если вторжение или мятеж продолжаются и публичная безопасность требует этого. По ходатайству любого гражданина, заявленному в соответствующем порядке, Верховный суд может проверить достаточность фактической основы для упомянутых мер Президента или для их продления и в течение 30 дней должен промульгировать свое решение. Состояние военного положения не приостанавливает действия Конституции, функций гражданских судов или законодательных собраний, не управомочивает на введение юрисдикции военных судов й агентств в отношении гражданских лиц там, где способны действовать гражданские суды, и не приостанавливает автоматически привилегию судебного приказа. (О судебных приказах мы расскажем в следующей главе; здесь отметим лишь, что это одна 261 § 1. Глава государства из судебных гарантий прав и свобод.) Приостановление этой привилегии применяется только к лицам, привлеченным к судебной ответственности по обвинению в мятеже или в содействии вторжению или связано с ним. Любое лицо, арестованное или задержанное в данной связи, подлежит освобождению, если ему в течение трех дней не предъявлено обвинения перед судом. Раздел 19 уполномочивает Президента, за исключением случаев импичмента и других предусмотренных Конституцией случаев, на помилование, смягчение наказаний и освобождение от них, уменьшение сумм штрафов и- конфискаций после вступления в силу приговора суда. С согласия большинства всех членов Конгресса Президент может объявлять амнистии. Согласно разд. 20, Президент может заключать или гарантировать иностранные займы в пользу Республики Филиппины с предварительного согласия Валютного управления и с соблюдением установленных законом ограничений. Валютное управление ежеквартально представляет Конгрессу полный отчет о своих решениях по использованию займов, заключенных или гарантированных Правительством или корпорациями, принадлежащими Правительству либо контролируемыми им, если эти займы увеличивают иностранный долг. Международные договоры заключаются Президентом и требуют согласия не менее 2/3 всех членов Сената (разд. 21). В течение 30 дней после открытия каждой очередной сессии Президент представляет Конгрессу основу общего билля об ассигнованиях, бюджет расходов и источников финансирования, включая существующие и предполагаемые меры по обеспечению государственных доходов (разд. 22). Он может обращаться к Конгрессу при открытии очередных сессий, а также в любое другое время (разд. 23). Согласно разд. 27 ст. VI, Президенту принадлежит право отлагательного вето в отношении принятых Конгрессом законов, которое преодолевается 2/3 голосов членов каждой палаты при поименном голосовании. 3) При смешанной форме правления ситуация и полномочия главы государства весьма разнообразны, как разнообразны сами смешанные республики. Мы уже говорили, что среди них есть такие, которые, за исключением избрания президента народом, практически не отличаются от парламентарных, а есть такие, как, скажем Франция, где положение президента позволяет ему, по выражению одного из сподвижников Ш. де Голлл, быть «замком свода» всего конституционного здания1. ' См.: Круглоголов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. М.: Наука, 1980, с. 35. 262 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва її правительство Среди зарубежных демократических государств Франция дает пример, можно сказать, крайний, однако здесь нецелесообразно излагать конституционные полномочия французского Президента, поскольку это неизбежно будет повторено в следующем томе учебника. Что касается других стран, воспринявших французскую модель (это бывшие колонии Франции), то они реализуют ее в условиях авторитарных политических режимов, когда любые ограничения президентской власти со стороны иных конституционных органов в основном фиктивны. Поэтому мы решили взять не совсем крайний пример, но близкий к нему, обратившись к Конституции Румынии 1991 года. Эта Конституция в ст. 80, определяя роль Президента, устанавливает, что он представляет государство и является гарантом национальной независимости, единства и территориальной целостности страны, следит за соблюдением Конституции и надлежащим функционированием публичных властей, осуществляя в этих целях функцию посредничества между властями государства, а также между государством и обществом. Нетрудно провести здесь определенную параллель с цитированной выше ст. 5 французской Конституции. Начнем, естественно, с полномочий Президента в сфере исполнительной власти. Согласно ст. 85 Конституции, Президент выдвигает кандидатуру Премьер-министра и назначает Правительство на основе вотума доверия, выраженного Парламентом. Отдельных членов Правительства Президент отзывает и назначает по предложению Премьер-министра. Он может консультироваться с Правительством по срочным и особо важным проблемам (ст. 86) и участвовать в заседаниях Правительства, на которых обсуждаются проблемы, представляющие национальный интерес и касающиеся внешней политики, обороны страны, обеспечения общественного порядка, а по просьбе Премьер-министра также и в других случаях; Президент председательствует на заседаниях Правительства, в которых участвует (ст. 87). Что касается отношений с Парламентом, то, согласно ч. 3 ст. 60, Президент созывает Парламент после выборов в течение 20 дней, а согласно ч. 2 ст. 63, может созывать внеочередные сессии Парламента. В соответствии со ст. 88, Президент может обращаться к Парламенту с посланиями о главных политических проблемах нации. Президент промульгирует законы в течение 20 дней и может требовать их пересмотра Парламентом или проверки конституционности (ст. 77). После консультации с председателями обеих палат и лидерами парламентских групп Президент, в соответствии со ст. 89, может распустить Парламент, если он в течение 60 дней после первого предложения не выразил доверия, необходимого для сфор- 2б:і § 1. Глава государства мирования Правительства, и отклонил не менее двух предложений об инвеституре (утверждении) Премьер-министра. После консультации с Парламентом Президент может вынести вопрос, представляющий национальный интерес, на референдум (ст. 90). В области внешней политики (ст. 91) Президент заключает международные договоры, о которых вело переговоры Правительство, и в 60-дневный срок представляет их для ратификации в Парламент. По предложению Правительства он аккредитует и отзывает дипломатических представителей и одобряет установление, упразднение или изменение ранга дипломатических представительств. При нем аккредитуются иностранные дипломатические представители. В области обороны (ст. 92) установлено, что Президент является главнокомандующим вооруженными силами и председательствует в Верховном совете обороны страны. С предварительного одобрения Парламента он может объявлять частичную или общую мобилизацию, а в исключительных случаях представляет такое свое решение на последующее одобрение Парламента в течение пяти дней. В случае, если против Румынии совершена вооруженная агрессия, Президент принимает меры для ее отражения и посланием немедленно доводит их до сведения Парламента. Если Парламент не находится на сессии, то собирается по праву в 24 часа. Статья 93 управомочивает Президента вводить согласно закону осадное положение или чрезвычайное положение по всей стране или в отдельных местностях и в течение пяти дней вносить эти меры на одобрение Парламента. Если Парламент не на сессии, он собирается по праву в течение 48 часов и действует в течение всего периода осадного или чрезвычайного положения. Конституция в ст. 94 наделяет Президента и другими, типичными полномочиями главы государства: производить награждение и присваивать почетные звания, присваивать звания маршала, генерала и адмирала, назначать на предусмотренных законом условиях на публичные функции, осуществлять помилование. Согласно ч. 2 ст. 140, Президент назначает трех судей Конституционного суда и по предложению Высшего совета магистратуры назначает прочих судей, а также прокуроров (ч. 1 ст. 124, ч. 1 ст. 133). В ст. 99 Конституция установила, что декреты Президента, изданные в осуществление полномочий в области внешней политики, обороны и безопасности, а также о Награждениях, присвоении званий и помиловании нуждаются в контрассигнатуре Премьер-министра. Этим румынская Конституция существенно отличается 264 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство от французской, согласно которой чрезвычайные меры Президента контрассигнатуры не требуют: этот весьма важный вопрос он решает единолично. Румынский Президент единолично осуществляет остальные свои полномочия, кроме только что перечисленных. 4) Полномочия главы государства при советской форме правления лучше всего рассмотреть на примере Кубы, форма правления которой из существующих ныне «социалистических» государств наиболее близка к классической советской. В соответствии с Конституцией Республики Куба 1976 года некоторые функции главы государства возложены на Государственный совет, хотя, согласно части второй ст. 72, главой государства и главой Правительства является Председатель' Государственного совета. Государственньто совет, избираемый Национальной ассамблеей народной власти из своего состава, осуществляет, в частности, согласно части второй ст. 87 Конституции, верховное представительство Кубинского государства внутри и вне страны. Его компетенция, определенная в ст. 88 Конституции, представляет собой незакрытый перечень функций и полномочий из 20 позиций, из которых характерньїми для главы государства можно считать следующие: — созыв внеочередных заседаний Национальной ассамблеи (п. «а»); — назначение выборов в Национальную ассамблею (п. «б»); — издание распоряжений о проведении референдумов, о которых постановила Национальная ассамблея (п. «е»); — объявление всеобщей мобилизации, объявление войны и заключение мира, если Национальная ассамблея не заседает и нет гарантии ее срочного созыва (п. «ж»); — замена, по представлению Председателя, членов Совета министров в период между сессиями Национальной ассамблеи (п. «з»); — назначение и смещение по представлению Председателя дипломатических представителей (п. «л»); ' Испанский термин Presidente можно переводить и как «Председатель», и как «Президент». У нас установилась традиция в данном случае переводить «Председатель», что более характерно для главьі коллегиального органа, однако при этом не учитывается конституционная характеристика этого института как главы государства. Правильнее, вероятно, было бы перевести «Президент». Аналогичная проблема возникает при переводе с некоторых славянских языков, а также с венгерского, где нет специального термина «президент», а глава государства и глава коллегиального органа именуется председателем (например, председник в сербском языке, predsednik в словенском, predsjednik в хорватском, претседател — в македонском, einok в венгерском языке). Правда, здесь, когда речь идет о главе государства, принят перевод «Президент». 265 § 1. Глава государства «м»); производство награждений и присвоение почетных званий (п. осуществление помилования (п. «о»); ратификация и денонсация международных договоров (п. — дача агремана (согласия на аккредитацию) иностранным дипломатическим представителям или отказ в нем (п. «р»). Остальные полномочия Государственного совета обусловлены главным образом тем, что в межсессионные периоды он действует как высший орган власти вместо Национальной ассамблеи (издание декретов-законов, общеобязательное толкование законов, общие инструкции судам и Генеральной прокуратуре республики, приостановление исполнения актов Совета министров и местных Ассамблей народной власти, отзыв актов местных исполнительных комитетов). А вот Председатель Государственного совета имеет, в частности, такие полномочия главы государства, предусмотренные ст. 91 Конституции, как: — представлять государство и Правительство и руководить их общей политикой (п. «а»); — организовывать деятельность Государственного совета и Совета министров и руководить ею, созывать их заседания и председательствовать на них (п. «б»); — принимать отставку членов Совета министров (п. «е»); — принимать верительные грамоты иностранных дипломатических представителей (может делегировать это полномочие любому своему заместителю по Государственному совету); — осуществлять верховное главнокомандование Революционными вооруженными силами (п. «з»). Прочие полномочия Председателя Государственного совета связаны с его председательством в обоих органах, главным образом в Совете министров (контроль за деятельностью министерств и других центральных органов государственной администрации, принятие на себя руководства любым из них и др.). Примечательно, что согласия Государственного совета и его Председателя с принятыми Национальной ассамблеей законами не требуется, а промульгация их осуществляется Председателем Национальной ассамблеи. Это отвечает характерному для советской формы правления принципу полновластия представительных органов, но на деле значения не имеет, поскольку содержание будущих законов заранее определено руководством Коммунистической партии Кубы, первый секретарь центрального комитета которой занимает должность Председателя Государственного совета. Примечательно также, что перечисление титулов главы Кубинского государства Фиделя Кастро в печати начинается с указания на его 266 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство должность Верховного главнокомандующего, затем указывается, что он первый секретарь ЦК КП Кубы, а уже затем — что Председатель Государственного совета (и Совета министров). Этот ряд предпочтений говорит сам за себя. 4. Монарх: особенности статуса. Главное отличие монарха от любых других государственных должностных лиц — это то, что его должность главы государства принадлежит ему по праву рождения. Он ее наследует и занимает, как правило, пожизненно. Порядок престолонаследия устанавливается в конституционном или законодательном порядке. В учебнике А.А. Мишина приводятся три основные системы престолонаследия': — салическая: наследование престола исключительно по мужской линии (Япония, Бельгия, Норвегия); — кастильская: наследование престола предпочтительно по мужской линии, младший брат исключает старшую сестру (Испания, Великобритания, Нидерланды); — австрийская: женщина наследует только при полном отсутствии мужских линий. В этом перечне отсутствует четвертый вариант, при котором женщины наследуют престол на равных правах с мужчинами. В качестве примера именно такого конституционного регулирования престолонаследия можно привести положения шведского Акта о престолонаследии 1810 года в редакции 1979 года, входящего в состав конституции этой страны. Согласно § 1 указанного акта, «право наследования Шведского престола после Короля Карла XIV Иоганна принадлежит потомкам мужского и женского пола от потомка кронпринца Иоганна Баптиста Юлия по праву нисходящей линии Короля Карла XVI Густава. Старшие брат и сестра и потомки старших брата и сестры имеют предпочтение перед младшими братом и сестрой и потомками младших брата и сестры.» Согласно § 4, Король должен всегда исповедовать «чистую евангелическую веру, как она принята и изложена в Аугсбургском исповедании и в решении Уппсальского собрания 1593 года». В этой вере должны воспитываться принцы и принцессы, притом в пределах государства. Принцам и принцессам, в соответствии с § 5, разрешается вступать в брак только с согласия Правительства, данного по предложению Короля; в противном случае принц или принцесса лишаются права на престолонаследие для себя и своих потомков. В случае вакантности престола и отсутствия законного наследника решение вопроса о преемнике монарха часто передается парламенту. См.: Государственное право буржуазных и развивающихся стран, с. 243. 267 § 1. Глава государства В арабских монархиях вопрос о престолонаследии в каждом конкретном случае может решать королевская семья, которая вправе отдать престол не обязательно старшему сыну выбывшего короля. Иногда для престолонаследия, определенного королевской семьей, требуется согласие парламента. Если монарх несовершеннолетний или не достиг возраста, установленного конституцией, либо серьезно и длительно болен, либо вообще отсутствует (например, при отсутствии наследника вакантного престола), на соответствующий период устанавливается регентство, то есть обычно парламент назначает одного или нескольких регентов, которые, соответственно, единолично или коллегиально осуществляют полномочия монарха. Но установление регентства может происходить и в ином порядке. Так, согласно входящему в состав шведской конституции акту Форма правления 1974 года (§ 3—6 гл. 5), в случае болезни", поездки за границу или иного препятствия для Короля в исполнении его обязанностей главы государства его замещает в качестве регента член королевской династии в порядке престолонаследия, если к этому нет препятствий. Если королевская династия угаснет, Риксдаг назначит регента и его заместителя. Тот же порядок действует, если Король выбыл, а наследник не достиг 25 лет. При невозможности исполнить эти положения о регентстве Риксдаг по решению Правительства может назначить временно исполняющего обязанности регента, а если никто из имеющих на это право не может выступить в качестве регента, то по решению Правительства обязанности временного регента будет исполнять тальман Риксдага или в его отсутствие вице-тальман. Если же в течение шести месяцев Король не мог исполнять обязанности или не исполнял их, Правительство заявляет об этом Риксдагу, который решает, должен ли Король считаться покунув-шим престол. Требование определенной религиозной принадлежности довольно часто предъявляется монархам. Подчас им запрещается покидать страну без разрешения парламента либо правительства или без консультации с ними. / Монарх считается лицом неприкосновенным. Выше мы цитировали на этот счет ст. 63 Бельгийской конституции, а здесь можем привести § 7 гл. 5 шведской Формы правления, согласно которому Король не может привлекаться к ответственности за свои действия и то же относится к действиям регента в качестве главы государства. Монарх имеет исключительное право на особый титул — короля, императора, шаха и т.п. и государственные регалии (символы верховной власти) — трон, корону, скипетр и др. За ним признается право на содержание его личного двора, для чего парламент устанавливает ему содержание — цивильный лист. В той же 268 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство Бельгии, согласно ст. 77 Конституции цивильный лист устанавливается законом на период каждого царствования. Супруга царствующего монарха обьічно носит тот же титул, что її он (естественно, в женском роде), но полномочий главы государства не осуществляет. Напротив, супруг монарха-женщины соответствующего титула не носит, но может иметь специальный титул. Наследные принцы нередко имеют специальные титулы. Например, согласно ч. 2 ст. 57 Испанской конституции, наследному принцу с момента рождения или приобретения данного статуса принадлежат титул принца Астурийского и другие титулы, традиционно связанные с преемством короны Испании. Хотя и редко, но встречаются случаи, когда одно и то же лицо является монархическим главой нескольких государств. Это так называемая личная уния. В наше время своеобразным ее примером служит тот факт, что Королева Великобритании считается одновременно главой государства в ряде стран, бывших некогда британскими колониями и сохраняющих статус так называемого доминиона. Когда-то доминион представлял собой наиболее мягкую форму колониальной зависимости, а с 1931 года доминионы суть суверенные государства, признающие главой государства британского монарха. Как известно, Великобритания и большинство ее бывших колоний образуют Содружество (Commonwealth), именовавшееся ранее Британским содружеством наций, затем просто Содружеством наций. Сначала все государства Содружества признавали британскую Королеву своим главой государства, а затем, когда в 1950 году Индия стала республикой и ее примеру последовал ряд других членов Содружества, то эти государства, избравшие своих президентов, стали признавать британскую Королеву лишь главой Содружества. Ныне из 49 стран Содружества она является главой государства в 17-ти, к числу которых принадлежат такие значительные государства, как Канада, Австралия, Новая Зеландия. В каждом из этих 17 государств британская Королева назначает по рекомендации правительства соответствующего государства своего представителя — Генерал-губернатора, который и осуществляет полномочия главы государства по упомянутой вестминстерской модели. Эти государства часто имеют писаные конституции, определяющие статус Генерал-губернатора. Но в ряде государств конституции довольно сдержанно относятся к возможности воцарения своего монарха также в другой стране. Так, согласно ст. 62 Бельгийской конституции, Король не может быть одновременно главой другого государства без согласия обеих палат, причем каждая палата может обсуждать этот вопрос только в присутствии не менее 2/3 своего состава и для решения нужно не менее 2/3 голосов. , § 1. Глава государства 269 Следует кратко остановиться на упоминавшейся нами выборной монархии1. В Малайзии Верховный правитель (Янь ди-пертуан агонь) избирается на пять лет Советом правителей. В его состав входят 9 наследственных султанов штатов-монархий, из числа которых избирается Верховный правитель, и четыре губернатора штатов-республик. Последние правом голоса при выборах главы государства не пользуются. Здесь действует принцип ротации: султаны избираются на должность Верховного правителя поочередно. В Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) Президент также выбирается на пять лет Высшим федеральным советом из числа образующих Совет 7 эмиров, среди которых правители двух крупнейших эмиратов имеют преимущество. Один из них — правитель Абу-Даби — бессменно переизбирается на должность Президента ОАЭ. В Свазиленде наследник престола избирается племенным советом из весьма многочисленных сыновей короля (например, у умершего в 1982 году короля осталось 150 детей от 70 жен).В современном обществе институт монархии выглядит архаизмом, однако в тех странах, где существует, пользуется в силу традиции или заслуг конкретного монарха авторитетом и благодаря этому даже без властных полномочий способствует государственной преемственности и стабильности. Опросы общественного мнения, например в Великобритании, Японии, свидетельствуют, что подавляющее большинство населения поддерживает сохранение монархии. Но из этого не следует, что установление монархии целесообразно повсеместно: в странах с устойчивыми республиканскими традициями (например, в Швейцарии, во Франции) подобные идеи положительного отклика наверняка бы не получили. 5. Президент: порядок избрания и замещения, привилегии, ответственность. В демократической (и подчас в не слишком демократической и даже недемократической) республике глава государства — президент избирается на установленный в конституции срок. Выборов президентов мы уже в главе VII касались, но сейчас рассмотрим этот вопрос систематически. В президентских и смешанных республиках президент избирается народом (избирателями) чаще всего путем прямых выборов, но иногда, как в США, путем выборов косвенных, когда избиратели выбирают вьіборщиков, а те уже — президента. Такой порядок
' См.: Конституционное право развивающихся государств. Основы организации государства. М.: Наука, 1992, с. 187—188. 270 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство выборов, как отмечалось, обеспечивает президенту определенную независимость от парламента, поскольку избиратели дают ему особый мандат на управление. В парламентарные: республиках президент избирается парламентом (например, в Чехии, Словакии, Венгрии) или более широкой коллегией с участием парламента (например, в Италии, Индии, Германии). Так, согласно ч. 2 и 3 ст. 101 Конституции Словацкой Республики 1992 года, Президента избирает Национальный совет тайным голосованием и большинством 3/5 всех депутатов. Германский Федеральный президент избирается, согласно ч. 1 и 3 ст. 54 Основного закона, Федеральным собранием, которое состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избранных народными представительствами земель согласно принципам пропорциональных выборов. В советских республиках (речь в данном случае идет о форме правления, а не о республиках бывшего Советского Союза), в которых имеется институт президента (ныне практически во всех, если учесть специфику терминологического обозначения данного института на Кубе), он также «избирается» парламентом. Реально этот вопрос предрешается политбюро центрального комитета соответствующей коммунистической «партии» или даже самим генеральным или первым секретарем, который и становится обычно президентом (хотя бывают и исключения, когда он возглавляет правительство или вообще не занимает особой руководящей государственной должности). Согласно, например, первому предложению ст. 102 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 года, Президент государства избирается Национальным собранием из числа депутатов Национального собрания. Последнее примечательно, ибо последовательно вытекает из принципа так называемого единства власти — формального полновластия представи-тельньїх органов, в состав- которьіх наряду с прочими депутатами входят руководители всех органов власти. На процедуре выборов мы подробно останавливаться не будем: здесь применяется мажоритарная система чаще всего в два-три тура с перебаллотировкой кандидатов, получивших наибольшее число или не менее установленного минимума голосов. Впрочем, Конституция Республики Намибия 1990 года предусмотрела в п. «б» ч. 2 ст. 28, что туры голосования по выборам Президента будут проводиться до тех пор, пока какой-либо из кандидатов не получит абсолютного большинства поданных голосов. В странах, где президент избирается народом, иногда предусматривается, как, например, в США (поправка XII к Конституции), что если ни один из кандидатов не будет избран в единственном 271 § 1. Глава государства туре всеобщих выборов, то перебаллотировка кандидатов, получивших большее число голосов, осуществляется в парламенте или его нижней палате. Конституции обычно предъявляют к кандидатам в президенты определенные требования. Часто требуется достижение возраста 35—40 лет (в Китае и Монголии 45, в Италии аж 50), хотя в некоторых странах такого требования нет и президентом может стать лицо, которое пользуется пассивным избирательным правом по выборам в парламент (например, во Франции). Верхний возрастной предел, как правило, не устанавливается. В этом нет нужды, поскольку демократический порядок выборов президента позволяет не допустить избрания лица с маразматическими проявлениями, а кроме того, широко распространенный запрет избрания на третий срок (в некоторых странах, как в Мексике, — даже на второй) гарантирует от того, что раз избранное лицо засидится в президентском кресле до маразма. Есть и иные гарантии от такой опасности. Кандидат в президенты должен, разумеется, быть гражданином соответствующей страны, причем в некоторых странах, как в США, Намибии, Колумбии, Монголии, на Филиппинах, требуется, чтобы он был прирожденным, а не натурализованным гражданином. Примечательно, что в западноевропейских и даже пост-«социалисти-ческих» странах конституционные требования к кандидату в президенты обычно либеральны — достаточно, чтобы он обладал активным или пассивным избирательным правом и достиг установленного возраста (Германия, Италия, Чехия, Словакия, Венгрия). В 1 Болгарии и Монголии нужно еще, чтобы он прожил в стране последние пять лет перед выборами, а в Македонии — не менее 10 лет из последних 15-ти. Нередко президенту запрещается любое совместительство государственных должностей и мандатов. Во многих странах конституцией, законом или обычаем требуется, чтобы президент, находясь в должности, не состоял ни в какой политической партии, тогда как в других странах партийность президента считается вполне допустимой. Такова, скажем, практика в США, а ст. 96 Конституции Республики Хорватия 1990 года гласит: «Президент Республики не может заниматься никакой другой публичной или профессиональной деятельностью, за исключением партийной.» Политическая конституция Колумбии 1991 года запрещает Президенту или лицу, его замещающему, под страхом потери мандата в течение срока полномочий перемещаться на иностранную территорию без предварительного уведомления Сената, а в случае перерыва в его работе — Верховного суда правосудия. Более того, в 272 Глава DC. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство течение года, следующего за прекращением полномочий, бывший Президент или замещавшее его лицо не вправе покидать страну; без предварительного разрешения Сената (части первая, вторая, третья ст. 196). Торжественное вступление президента в должность, которое в США и некоторых других странах именуется инаугурацией (от лат. inaugurare — посвящать), включает обычно принесение присяги. Президент пользуется неприкосновенностью и рядом других привилегий, присущих главе государства: резиденциями, правом на штандарт, специальным вознаграждением, охраной и др., причем некоторые привилегии сохраняются и после того, как лицо перестало быть президентом (если оно не было смещено за правонарушения). В Италии бывшие президенты становятся по праву сенаторами, во Франции — членами Конституционного совета. Срок полномочий президента составляет обычно 4—5 лет, реже встречаются 6-летний (Мексика) или 7-летний (Италия, Франция) срок. Он может быть равен сроку полномочий парламента (нижней палаты), что не всегда означает совпадение этих сроков, или превышать его. Конституции часто предусматривают возможность продления срока полномочий президента, если из-за чрезвычайных обстоятельств оказывается невозможным своевременное проведение очередных президентских выборов. В ряде развивающихся стран с авторитарным политическим режимом учреждался даже институт пожизненного президента (например, в Малави), однако обычно таким президентам не удается досидеть у власти до конца жизни: рано или позно их свергают, как произошло, например, в Экваториальной Гвинее, Уганде, Тунисе. Президент в принципе неответствен за свою деятельность, но в отличие от монарха его неответственность имеет границы. Конституции, как правило, устанавливают ответственность президентов за правонарушения, чего мы уже касались в предыдущей главе в связи с полномочиями парламентов в данном вопросе, и очень редко их политическую ответственность. В главе VII мы приводили пример конституционного регулирования возможного отзыва австрийского Федерального президента. В этой связи интересно привести положения и ст. 106 словацкой Конституции, согласно которым Национальный совет может отозвать Президента с его должности, если он проводит деятельность, направленную против суверенитета и территориальной целостности республики, или деятельность, направленную на устранение ее демократического конституционного строя; предложение об отзыве вносится абсолютным большинством всех депутатов, а для принятия решения об отзыве требуется большинство 3/5 всех депутатов. § 1. Глава государства 273 Сопоставим приведенные положения с содержанием ст. 107, согласно которой Президента можно преследовать только за измену родине; обвинение в этом случае предъявляет Национальный совет, а разрешает дело Конституционный суд. Можно сделать вывод, что ст. 106 устанавливает лишь политическую ответственность Президента, а ст. 107 — его уголовную ответственность. Более типичными в отношении ответственности президента можно считать нормы ст. 65 чешской Конституции, согласно которым Президента нельзя задерживать и подвергать уголовному или административному преследованию. Преследовать его можно только за государственную измену и только перед Конституционным судом по обвинению Сената. Наказанием может быть утрата президентской должности и способности занять ее снова. Уголовное преследование за преступления, совершенные во время исполнения должности Президента республики, исключается навсегда. В этом чешская Конституция отличается от Конституции США, которая в части седьмой разд. 3 ст. I установила, что смещенное в порядке импичмента лицо подлежит затем за свои деяния судебному преследованию в соответствии с законом. ^Конституции различно решают вопрос о замещении должности Президента в случае его досрочного выбытия или препятствия к исполнению им своих обязанностей. В одних странах (США, Болгария) вместе с президентом избирается вице-президент, который помогает президенту, выполняя его поручения, временно замещает его в случае необходимости. В случае же досрочного выбытия Президента США Вице-президент становится Президентом до окончания срока полномочий выбывшего Президента (часть шестая разд. 1 ст. II, поправки XX и XXV к Конституции), а в Болгарии это имеет место только в случае, если Президент подал в отставку; в остальных же случаях должны проводиться новые президентские выборы, до которых Президента замещает Вице-президент, а если это невозможно, то председатель Народного собрания (ст. 97 Конституции). Необходимо подчеркнуть, что вице-президент, избранный в одной связке с президентом, не вправе открыто выступать против политики президента. Если он с этой политикой не согласен, то *. должен уйти в отставку. В других странах (Франция, Венгрия) институт вице-президента не предусмотрен, а конституции устанавливают порядок временного замещения президента на случай невозможности исполнения им своих обязанностей и с немедленным назначением президенте- • ких выборов, если президент выбыл досрочно. Во Франции Президента временно замещает председатель Сената, а если для него 274 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство имеются препятствия, то Правительство, которые, однако, не могут назначать референдум и распускать Национальное собрание; в это время не могут решаться вопросы доверия Правительству и изменения Конституции (части четвертая и одиннадцатая ст. 7 Конституции). Согласно § 29-д Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года, Президента временно замещает председатель Государственного собрания, который, однако, не может возвращать Государственному собранию законы на повторное рассмотрение, направлять их в Конституционный суд, распускать Государственное собрание, а помиловать может только осужденных вступившим в силу судебным приговором. А председателя на это время замещает его заместитель, утвержденный Государственным собранием. Коротко следует упомянуть Президента и Вице-президента Швейцарии. Они назначаются Федеральным собранием сроком на один год без немедленного переназначения и возглавляют Федеральный совет, выполняющий задачи правительства и главы государства. Каких-либо их полномочий именно как главы государства действующая Конституция Швейцарской конфедерации 1874 года не устанавливает. Наконец, нельзя не остановиться вкратце на специфической особенности статуса главы государства в Исламской Республике Иран гіо ее Конституции 1979 года с изменениями 1989 года. В этой стране избираемый всеобщими выборами не более чем на два четырехлетних срока Президент является высшим должностным лицом после института Руководства, о котором скажем чуть ниже. Он отвечает за проведение в жизнь Конституции и действует в качестве главы исполнительной власти, за исключением вопросов, отнесенных к ведению Руководства (ст. 113—114 Конституции). Президент избирается из числа религиозных и политических деятелей и должен обладать такими качествами, как иранское происхождение, иранское гражданство, административные способности и находчивость, безупречное прошлое, честность и благочестие, убежденная вера в фундаментальные принципы Исламской Республики Иран и официальную религию страны (ст. 115). Выборы проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура с перебаллотировкой двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов в первом туре (ст. 117). Президент ответствен перед народом, Руководителем и Исламским консультативным собранием (ИКС) — законодательным органом (ст. 122). Президент может иметь, согласно ст. 124, заместителей, и с его согласия первому заместителю могут быть поручены ведение дел Совета министров и координация функций остальных заместителей. 275 § 1. Глава государства
Президент подписывает законы, принятые ИКС и путем референдума, и направляет их властям, ответственным за их проведение в жизнь (ст. 123), подписывает (либо поручает это своим законным представителям) международные договоры (ст. 125), отвечает за национальное планирование и бюджет, ведает государственными вопросами занятости (ст. 126), назначает по представлению министра иностранных дел послов (ст. 128), присуждает государственные отличия (ст. 129), назначает министров, которые должны получить доверие ИКС (ст. 133), возглавляет Совет министров и ответствен перед ИКС за его действия (ст. 134), может смещать министров (ст. 136). Глава иранского государства в полном смысле этого слова — это Руководитель, который, согласно ст. 107 Конституции, назначается сведущими людьми, избираемыми народом. Статья 109 устанавливает требования к Руководителю, согласно которым он должен обладать подготовкой, необходимой для функций муфтия (высшего духовного лица у мусульман-суннитов), справедливостью и благочестием, проницательностью и рассудительностью, смелостью, административными способностями и качествами, необходимыми для руководства. В ст. 110 определена его компетенция, охватывающая следующие полномочия: — определение общей политики республики после консультации с Советом нужд нации; — надзор за надлежащим осуществлением общей политики; — назначение референдума; — принятие на себя верховного главнокомандования вооруженными силами; — объявление войны и мира и мобилизация вооруженных сил; — назначение, смещение и принятие отставки членов Попечительного совета (в англ. переводе Guardian Counsil), высшей судебной власти страны, главы радио и телевидения республики, начальника объединенного штаба, главнокомандующего Корпусом стражей исламской революции, верховных командующих вооруженными силами; — разрешение разногласий между тремя видами вооруженных сил и регулирование отношений между ними; — разрешение проблем, которые не могут быть решены обычными методами, через Совет нужд нации; — назначение выборов Президента, смещение его с учетом интересов страны, если Верховный суд признает его виновным в нарушении его конституционных обязанностей или ИКС признает его некомпетентным; — помилование или смягчение наказаний осужденным в рамках исламских критериев по рекомендации Главы судебной власти. 276 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство Эта система двойного, если можно так выразиться, главы государства (двуглавого государства) обусловлена специфическими обстоятельствами исламской революции 1979 года, во главе которой находился популярнейший религиозный деятель аятолла Хомейни. Он стал первым Руководителем, и ему, можно предполагать, принадлежит идея такого института — носителя высшей власти, свободного вместе с тем от государственной рутины. 6. Вспомогательные органы и учреждения при главе государства. Возникновение таких органов и учреждений относится к сравнительно недавнему времени, хотя сегодня без них трудно себе представить функционирование главы государства, какую бы юридическую форму он ни имел. Подчас политическое их значение даже более весомое, чем значение формальных конституционных органов. До 1857 года Президенту США не выделялись средства даже на содержание личного секретаря. В указанном году Конгресс впервые ассигновал средства на содержание штата Белого дома (резиденции Президента), включая личного секретаря, управляющего резиденцией, курьера, а также резервный фонд. До убийства Президента Уильяма Маккинли в 1901 году главе государства не полагались даже секретные агенты охраны. В 1939 году было учреждено Исполнительное управление Президента (ИУП), которое ныне насчитывает примерно 1,5 тыс. человек и включает 9 подразделений: Аппарат Белого дома (специальные помощники Президента), Административно-бюджетное управление. Совет национальной безопасности, Экономический совет, Совет по качеству окружающей среды и др. Одни подразделения координируют деятельность внутри самой системы федеральной исполнительной власти, другие же обращают свои усилия вовне этой системы: согласовывают президентские программы с законодателями, поддерживают контакты с заинтересованными группами и т.д. Ряд исследователей полагает, что ИУП имеет больший политический вес, нежели Кабинет, состоящий из руководителей правительственных ведомств. Во Франции аппарат Президента республики — «дом Президента» — насчитывает более 500 человек и подразделяется на гражданский и военный. Важнейшая структура «гражданского дома» — Генеральный секретариат, выступающий главным инструментом политического действия Президента и координирующий деятельность министерств и иных ведомств. Генеральный секретарь, который руководит всем персоналом Елисейского дворца (резиденции Президента), является доверенным лицом Президента и поддерживает контакты с Правительством и Парламентом. Важную роль в 277 § 1. Глава государства аппарате играет также Кабинет, обеспечивающий повседневное обслуживание Президента, включая необходимые контакты Для координации деятельности ведомств Президент создает под своим руководством межминистерские советы. При парламентарных формах правления аппарат главы государства, как правило, более скромный. В монархиях он подчас имеет статус министерства двора. Вспомогательный аппарат позволяет главе государства получать альтернативную официальным каналам информацию, обеспечивать необходимое, подчас неформальное, взаимодействие с конституционными органами власти, силовыми учреждениями и др. Руководящий и в определенной части специализированный персонал этого аппарата представляет собой так называемое политическое чиновничество, лично связанное с главой государства и обычно покидающее свои должности с его выбытием. В «социалистических» государствах их глава, если возглавляет одновременно коммунистическую «партию», использует главным образом аппарат ее центрального комитета, который нередко играет значительно более важную роль, чем конституционные органы власти и их аппарат. Впрочем, обслуживающий главу государства чиновный персонал легко перетекает из «партийных» структур в собственно государственные и обратно. Некоторые вспомогательные органы и учреждения, действующие при главе государства, приобретают конституционный статус. Прежде всего это относится к органам военно-политического руководства, действующим под председательством главы государства при осуществлении им функции верховного главнокомандующего вооруженными силами. Конституционализация таких органов была характерна в последние десятилетия для «социалистических» государств. Например, разд, 4 главы Ш Конституции Китайской Народной Республики (ст. 93—94) специально регулирует статус уже упоминавшегося нами в томе 1 Центрального военного совета (ЦВС), образуемого Всекитайским собранием народных представителей. Конституционный статус этого органа, не включает, однако, его полномочий, которые остаются неизвестными. Хотя в Конституции КНР связь этого органа с главой государства — Председателем КНР — не обозначена, на практике Председатель КНР, будучи одновременно руководителем Коммунистической партии Китая, возглавляет ЦВС, представляющий собой, как отмечалось, государственную ипостась военного органа ЦК КПК. В ряде пост-«социалистических» стран эта тенденция оказалась унаследованной от «социалистического» прошлого. Так, согласно ч. 1 ст. 92 румынской Конституции, Президент, будучи главнокомандующим вооруженными силами, осуществляет функцию председателя Верховного совета обороны страны. 278 Глава IX. Исполн. власть: глава гос-ва и правительство Иранская Конституция в ст. 112 предусматривает Совет нужд нации, постоянные и сменяемые члены которого назначаются Руководителем. Он созывается Руководителем в случаях расхождения мнений между ИКС и Попечительным советом относительно соответствия законопроекта принципам шариата (мусульманского права) или Конституции, а также для рассмотрения иных вопросов. Конституция Греции предусматривает в ст. 39, что Президент республики образует при себе и под своим председательством Совет республики в случаях, предусмотренных Конституцией, а также в других случаях, которые, по его мнению, имеют серьезное значение для страны. Этот Совет включает бывших президентов, избиравшихся демократическим путем, Премьер-министра, председателя Палаты депутатов, руководителя основной оппозиционной партии и бывших премьер-министров, которые получали свою власть от Палаты депутатов или правительства которых пользовались доверием этой Палаты. |
Релевантная научная информация:
- История государства и права зарубежных стран. Часть 1. Под ред. проф. Крашенинниковой Н.А, и проф. Жидкова О. А. — М.: Издательская группа ИНФРА М— НОРМА, 1997. — 480 с - История государства и права
- Конституционное право: Учебник Отв. ред. А. Е. Козлов — М.: Издательство БЕК, 1997. — 464 с. - Конституционное право
- § 1. Государство в Афинах - История государства и права
- § 2. Римская республика - История государства и права
- § 3. Падение республики и переход к империи - История государства и права
- § 4. Римская империя - История государства и права
- § 2. Основные черты средневекового права в Западной Европе - История государства и права
- § 2. Феодальное государство в период территориальной раздробленности - История государства и права
- Глава 26. Арабский халифат - История государства и права
- § 1. Понятие формы правления и государственного режима - Конституционное право
- § 3. Республика - Конституционное право
- § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента - Конституционное право
- § 5. Законодательный процесс - Конституционное право
- § 1. Глава государства - Конституционное право
- § 2. Правительство - Конституционное право
- § 3. Конституционный контроль (надзор) и конституционная юстиция - Конституционное право
- § 2. Организация государственной власти субъектов федераций и иных государственно-автономных единиц - Конституционное право
- § 3. Организация публичной власти на местах - Конституционное право
- § 2. Форма и структура конституций - Конституционное право
- § 3. Принятие, изменение и отмена конституций - Конституционное право
Другие научные источники направления Конституционное право:
-
1. США. КОHСТИТУЦИЯ СОЕДИHЕHHЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ. 1787
2. Япония. КОHСТИТУЦИЯ ЯПОHИИ. 1947
3. ФРГ. ОСHОВHОЙ ЗАКОH ФЕДЕРАТИВHОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАHИИ . 1949
4. Б.А. Страшун. Конституционное (государственное) зарубежных стран учебник в 4 томах. Т.1.. 1993
5. КОПЕЙЧИКОВ. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО. 1995
6. А. Е. Козлов. Конституционное право: Учебник. 1997
7. n/a. КОHСТИТУЦИОHHЫЕ АКТЫ ВЕЛИКОБРИТАHИИ. 2000