Конституционное право

240

Глава VIII. -Законодательная власть: парламент

ламенты, оставляя за собой перспективно-нормативное регулирование и выборочный контроль за деятельностью государственной администрации, передают текущие задачи, требующие постоянной деятельности с анализом ситуаций и принятием решений, пусть часто рекомендательных, упомянутым специализированным коллегиальным и единоличным органам, учреждениям, в которых на штатной основе заняты высококвалифицированные профессионалы.

Эти органы и учреждения весьма разнообразны по своим задачам, полномочиям, порядку формирования и деятельности, принципам ответственности. Часть из них имеет чисто консультативный характер, другие располагают определенными властными полномочиями. Некоторые обслуживают не только парламент, но и исполнительную власть. Одни имеют весьма широкое распространение, другие встречаются только в отдельных странах. В большинстве случаев они имеют конституционный статус, и тенденция их кон-ституционализации становится постепенно глобальной.

Мы постараемся кратко осветить весь этот спектр, хотя, разумеется, не претендуем на охват абсолютно всех такого рода институтов.

2. Счетные палаты. Эти органы помогают парламенту контролировать исполнение государственного бюджета и других финансовых законов, а нередко также следить за финансово-хозяйственной деятельностью государственных корпораций и предприятий, иных единиц публичного сектора. Наименования их бывают различны: Верхйвная палата контроля в Польше, Бюджетное управление Конгресса (не смешивать с бюджетным бюро, входящим в администрацию Президента) и Генеральное счетное управление в США, Национальное аудитное ведомство во главе с генеральным контролером и аудитором в Великобритании, Генеральный контроль республики (Contraloria General de la Republica) в Колумбии, Аудитная комиссия на Филиппинах. В некоторых странах, обычно принадлежащих к романской правовой системе, они считаются специфическими судебными органами и соответственно именуются:

Счетный трибунал в Бразилии и Испании, Счетньїй суд в Румынии и Италии. Германский Основной закон в ч. 2 ст. 114 указывает, что члены Федеральной счетной палаты обладают судейской независимостью. Иногда эти функции возлагаются на единоличный орган с его аппаратом; например, в Намибии это Генеральный аудитор (ст. 127 Конституции).

В ряде стран конституции содержат дефиниции (определения) счетных палат, устанавливают их задачи и подчас функции. Так, согласно ст. 136 Испанской конституции, Счетный трибунал явля-

§ 8. Органы, учреждения и должностные лица при парламентах 241

ется верховным органом контроля счетов и управления хозяйством государства, а также публичного сектора. Счета государства и государственного публичного сектора представляются Счетному трибуналу и оцениваются им.

Надо отметить, что не все конституции привязывают счетные палаты к парламентам, однако, даже когда они конципируются как вообще независимые органы (в том числе и от парламента), их функциональная связь с парламентом существует, поскольку именно парламент в конечном счете пользуется плодами их труда. В ряде конституций это прямо констатировано. В той же ст. 136 Испанской конституции сказано, что Счетньїй трибунал непосредственно подчинен Генеральным кортесам и осуществляет делегированные ими функции по изучению и проверке генерального счета государства. Ежегодно он представляет Генеральным кортесам доклад, сообщая о выявленных нарушениях и ответственности, которая, по его мнению, должна последовать.

Большое место уделяет Счетной палате австрийский Федеральный конституционный закон. В отличие от Испании Счетная палата в Австрии подчинена только нижней палате — Национальному совету; по вопросам финансовой деятельности Федерации она выступает в качестве органа Национального совета, а по вопросам финансовой деятельности земель, общинных союзов и общин — в качестве органа соответствующего Ландтага (ч. 1 ст. 122).

Порядок формирования счетных палат различен. Так, в Испании, согласно Органическому закону о Счетном трибунале 1982 года, обе палаты Генеральньк кортесов избирают большинством 3/5 своего состава по шесть счетных советников, которые вместе с прокурором образуют пленум Трибунала. Советники избираются на 9 лет без права переизбрания. Они независимы и несменяемы. По предложению пленума Король назначает на три года из числа советников председателя Трибунала.

Конституция Филиппин предусмотрела в разд. 1 отдела «Г» ст. IX, что Аудитная комиссия состоит из председателя и двух комиссаров — прирожденньїх филиппинских граждан, достигших 35 лет, имеющих диплом публичного бухгалтера и не менее 10 лет аудиторского стажа либо являющихся членами Филиппинской коллегии адвокатов (Bar) с не менее, чем 10-летней юридической практикой, а также не баллотировавшихся непосредственно перед назначением ни на какую выборную должность.

242

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

(комиссия образована на основе пропорционального представительства партий Конгресса). Лица, состоявшие прежде в Аудитной комиссии, не могут быть назначены в нее вновь. В случае досрочного выбытия члена комиссии новый член комиссии назначается лишь на оставшийся срок.

Председатель и вице-председатель Счетной палаты Австрии избираются Национальным советом по предложению его главного комитета и могут быть им отозваны. Они не должны состоять в каком-либо общем представительном органе, а в течение последних четырех лет перед избранием — в Федеральном правительстве или Правительстве земли. Чиновники Счетной палаты назначаются и служебные звания им присваиваются Федеральным президентом по предложению председателя Счетной палаты. Чиновники не вправе участвовать в руководстве и управлении подконтрольными Счетной палате предприятиями, а также прочими предприятиями, если их деятельность направлена на получение прибыли (ч. 4 и 5 ст. 122, ч. 1 ст. 125, ст. 126 Федерального конституционного закона).

Процедура работы палат комиссий регулируется законодательно, причем зачастую имеет определенные черты судебного процесса. Как правило, во всех странах, где такие органы существуют, законами, а подчас и конституциями, гарантируется их независимость.

В «социалистических» странах таких органов обычно не бывает (исключение составляла Польша, где Верховная палата контроля, упраздненная в 1952 году, была через пять лет восстановлена). Поскольку там реальным хозяином всех общественных средств является коммунистическая партийная олигархия, действующая через правительственный аппарат или непосредственно, парламентский или независимый контроль в этой сфере, с ее точки зрения, явно неуместен. Государственный финансово-экономический контроль если и устанавливается, то под эгидой правительства. Например, в составе китайского правительства — Государственного совета предусмотрена должность главного ревизора (часть первая ст. 86 Конституции). Он должен следить за тем, чтобы мелкие начальники не украли то, что предназначено для крупных.

3. Уполномоченные по правам человека (омбудсманы). Это должностные лица, которые обязаны следить за тем, чтобы государственные органы, прежде всего исполнительная власть, не нарушали права человека и гражданина. Этот институт появился в Швеции в XIII веке, но лишь 700 лет спустя шведское слово «омбуд-сман» вошло в конституционно-правовые тексты ряда других стран (например, в Конституцию Намибии). Во многих странах было ус-

§ 8. Органы, учреждения и должностные лица при парламентах 243

тановлено собственное наименование этого института: Уполномоченный по гражданским правам — в Польше, Уполномоченный (Уполномоченные) Государственного собрания по правам граждан и Уполномоченный (Уполномоченные) Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств — в Венгрии, Народная правозащита — в Австрии, Адвокат народа — в Румынии, Парламентский комиссар по делам администрации — в Великобритании, Посредник — во Франции, Защитник народа — в Испании, Комиссия по правам человека — на Филиппинах, Уполномоченный Бундестага по обороне — в Германии.

Этот орган рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав нередко после того, как исчерпаны все законные пути для их разрешения, и, если сочтет необходимым, вновь возбуждает производство в соответствующих государственных органах, анализирует .состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры. Сам же омбудсман или иной аналогичный орган разрешить дело обьічно не может.

Как правило, данный орган образуется парламентом, хотя есть и иные способы: французский Посредник, согласно Закону об учреждении должности Посредника 1973 года, назначается на 6 лет декретом Совета министров (строго говоря, этот институт сходен с омбудсманом только по функциям; с Парламентом он никак не связан, если не считать права парламентариев обращаться к нему по делам, которые, по их мнению, заслуживают его вмешательства); британский Парламентский комиссар по делам администрации назначается тоже Правительством, однако в отличие от Франции тесно связан в своей деятельности с Парламентом и даже может быть смещен по требованию обеих палат. Но обратимся к более типичным примерам и начнем со Швеции — родоначальницы рассматриваемого института.

Согласно § 6 гл. 12 шведского закона Форма правления, составляющего часть конституции, Риксдаг может избрать одного или несколько Омбудсманов для контроля за применением законов и иных законодательных актов в публичной деятельности. Акт о Риксдаге в § 10 установил, что Омбудсман избирается на четыре года, но по ходатайству комиссии, проверяющей его работу, Риксдаг может сместить Омбудсмана досрочно. Выборы проводятся тайным голосованием, и для избрания необходимо абсолютное большинство поданных голосов, но в третьем туре голосования достаточно относительного большинства. Так же избирается и заместитель Омбудсмана. Пункты 8.10.1 и 8.10.2 дополнительных постановлений к указанному параграфу предусматривают, что Конституци-

244

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

онная комиссия Риксдага в течение 20 дней после своего образования назначает из своего состава делегацию по делам Омбудсма-нов из 6 членов, которая по желанию Омбудсмана консультируется с ним в отношении порядка работы и по другим вопросам организационного характера. Эта делегация готовит выборы Омбудсмана и его заместителя, консультируясь с представителями партийных групп в конференции при тальмане.

В случаях, предусмотренных инструкцией Риксдага, Омбудсман может выступать с ходатайствами. Он может присутствовать на заседаниях суда или органа администрации и имеет доступ к протоколам и документам этих органов. Суд и орган администрации, а также государственные и коммунальные служащие обязаны представлять Омбудсману требуемые им сведения. То же относится к иному лицу, которое подконтрольно Омбудсману. Прокурор обязан помогать Омбудсману по его просьбе.

Приведем еще один пример. В Конституции Намибии Омбудсману посвящена целая глава 10 (ст. 89—94). Согласно ее положениям, Омбудсман независим и подчиняется только Конституции и закону. Никакой член Кабинета или парламента, никакое иное лицо не может вмешиваться в осуществление Омбудсманом его функций, и все органы государства должны оказывать необходимое содействие в охране независимости, достоинства и эффективности работы Омбудсмана. Эту должность может занимать либо судья Намибии, либо лицо, обладающее юридической квалификацией, позволяющей практиковать во всех судах Намибии. Омбудсман назначается Президентом по рекомендации Комиссии юридической службы. Он находится в должности до достижения 65 лет, но Президент может продлить его пребывание в ней до достижения 70 лет.

Омбудсман обязан расследовать жалобы относительно предполагаемых или очевидных случаев нарушений основных прав и свобод, злоупотреблений властью, несправедливого, грубого, бесчувственного или неуважительного обращения с жителем Намибии со стороны официального лица любого органа власти (центрального или местного), свидетельствующего о несправедливости или коррупции или таком поведении официального лица, которое в демократическом обществе рассматривается как незаконное, притесняющее или нечестное. В обязанности Омбудсмана входит также расследование жалоб на действия Комиссии публичной службы, административных органов государства, сил обороны, полицейских сил, тюремной службы, поскольку такие жалобы относятся к невозможности достичь согласованной организации таких служб, или равного доступа к поступлению в такие службы, или справедливого управ

§ 8. Органы, учреждения и должностные лица при парламентах 245

ления в отношении этих служб. Обращает на себя внимание такая конституционная обязанность Омбудсмана, как расследование жалоб на расхищение и разбазаривание природных ресурсов, нерациональное их использование, разрушение экосистем и природных красот Намибии.

Он обязан и вправе предпринимать действия, направленные на исправление положения, возмещение ущерба, реституцию и т.п., в частности вступая в переговоры между сторонами и побуждая их к компромиссу, рекомендуя обратиться с жалобой к должностному лицу, вышестоящему по отношению к тому, чьи действия обжалуются, направляя дело Генеральному обвинителю (Prosecutor-General), обращаясь в компетентный суд, оспаривая действительность законодательства или подзаконного регулирования, проверяя конституционность законов, действовавших до освобождения, чтобы обратиться с соответствующими рекомендациями к Президенту, Кабинету или Генеральному прокурору (Attorney-General).

Омбудсману вменяется в обязанность энергично расследовать любые случаи предполагаемой или подозреваемой коррупции или хищения публичных средств должностными лицами и предпринимать необходимые шаги, включая доклады Генеральному обвинителю или Генеральному аудитору.

Об осуществлении своих полномочий и функций Омбудсман ежегодно докладывает Национальному собранию.

Проводя расследование, Омбудсман вправе вызьшать повесткой любое лицо и истребовать любой документ, обвинять лицо в случае неявки по такой повестке или непредставления документов перед компетентным судом, допрашивать любое лицо, требовать от любого лица сотрудничества и правдивого и откровенного раскрытия любой информации, известной лицу и связанной с расследуемым делом.

Омбудсман может быть досрочно смещен Президентом по рекомендации Комиссии юридической службы. Это возможно только на основании умственной неспособности или тяжкого проступка. В последнем случае Комиссия юридической службы проводит расследование, а Президент по ее рекомендации может временно отстранить Омбудсмана от должности.

Несмотря на такое довольно детальное регулирование, Конституция предусматривает издание парламентом специального акта об Омбудсмане.

4. Прочие конституционные органы, учреждения и должностные лица. В учебнике нет возможности в обобщенном виде изложить статус таких конституционных институтов. Слишком они

246

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

разнообразны и по названиям, и по характеру функций. Поэтому. мы приведем лишь отдельные примеры, которые, не исчерпывая всего разнообразия, дадут о нем более или менее адекватное представление. Не все они суть институты при парламентах, многие из них имеют независимый статус, не входя в систему ни одной из трех властей — законодательной, исполнительной и судебной. Однако посвящать им отдельную главу представляется нерациональным. Мы предпочли объединить их здесь, сознавая, что действуем далеко не строго. Нас извиняет лишь то, что проблематика таких институтов в отечественной литературе не разрабатывалась и общей концепции на их счет пока что не существует.

Конституция Вьетнама (ст. 94) предусмотрела в системе Национального собрания избираемый им орган — Совет национальностей, который должен изучать вопросы национальностей и вносить соответствующие предложения в Национальное собрание. Ему принадлежит право следить за осуществлением национальной политики, программ и планов социально-экономического развития в горных областях и ^районах, населенных этническими меньшинствами. Прежде чем принимать решения, затрагивающие национальности, Правительство должно консультироваться с Советом. Он имеет также полномочия, принадлежащие различным комитетам Национального собрания. В ст. 104 этой Конституции урегулирован статус Национального совета обороны и безопасности.

В Италии в данной связи следует отметить Национальный совет экономики и труда (НСЭТ), который, согласно ст. 99 Конституции, является консультативным органом палат и Правительства. Он образуется из экспертов и представителей производителей в пропорции, учитывающей количественную и качественную значимость категорий производителей.

Колумбийская Конституция в числе независимых органов, кроме Прокуратуры (Ministerio Publico) и Генерального контроля республики, предусмотрела в ст. 120 еще такие независимые органы, как Национальный избирательный совет и Национальную регистратуру гражданского состояния. Кроме того, в ст. 340 определены основы статуса Национальной системы планирования, состоящей из Национального совета планирования и территориальных советов, а в гл. 6 (ст. 371—373) — статус Банка республики. Вообще, надо заметить, конституционализация центральньїх банков — примечательная тенденция в современном мировом конституционном развитии.

247

Контрольные вопросы и задания

В Намибии конституционными органами, учреждениями и должностными лицами являются некоторые независимые комиссии — Комиссия публичной службы (ст. 112, 113) и Комиссия безопасности (ст. 114), Государственный фонд доходов (ст. 125), Центральный банк (ст. 128) и Национальная плановая комиссия (ст. 129), Комиссар тюрем (ст. 122, 123), Командующий силами обороны (ст. 119, 120), Генеральный инспектор полиции (ст. 116, 117).

Конституция Румынии предусмотрела в системе Парламента Законодательный совет, определив его в ч. 1 ст. 79 как специали-зированньш орган Парламента для дачи заключений о проектах нормативных актов в целях систематизации, унификации и координации всего законодательства. Законодательный совет ведет официальный учет законодательства Румынии. Кроме того, ст. 118 учредила Верховный совет обороны страны, в задачу которого входит единообразная организация и координация тех видов деятельности, которые касаются обороны страны и национальной безопасности.

Законодательный совет предусмотрен и Формой правления Швеции. Правда, согласно § 18 гл. 8 этого основного закона, Законодательный совет, состоящий из судей Верховного и Верховного административного судов, создан для дачи заключений Правительству на законопроекты, однако предложение второе данного параграфа уполномочивает запрашивать мнение этого органа и комиссии Риксдага.

Филиппинская Конституция, кроме упомянутой Аудитной комиссии, урегулировала статус еще двух так называемых конституционных комиссий — Комиссии гражданской службы и Комиссии по выборам (ст. IX), а также Омбудсмана и его заместителей (разд. 5—14 ст. XI), Комиссии по правам человека (разд. 17, 18 ст. XIII;

здесь, таким образом, два органа со сходным объектом деятельности), Национального ведомства экономики и планирования (разд. 9 ст. XII), Центрального банка Филиппин (разд. 20 ст. XII).

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Для чего нужен парламент? Нельзя ли обойтись без него?

2. Каковы отличия сословно-представительных учреждений от современных парламентов?

3. Каково место парламентов в системе разделения властей?

4. К какому виду относятся парламенты Германии и Италии с точки зрения классификации парламентов по объему их компетенции?

5. Что такое закон в формальном и материальном смысле? Что есть предмет закона?

9-377

248

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

6. Осуществляется ли законодательная функция в отсутствие парламента или помимо него?

7. Какие еще функции бывают у парламента?

8. С помощью каких полномочий реализуются функции парламента?

9. В чем проявляется представительный характер парламента? Необходимо ли парламенту это качество? Что оно дает?

10. Что такое законодательство как деятельность? Какие еще есть значения этого термина?

11. Какое значение имеют бюджетные и налоговые полномочия парламента?

12. Что такое ратификация и денонсация международных договоров? Для чего необходимо участие в этом парламента?

13. Какие существуют формы парламентского контроля?

14. Какими полномочиями располагает парламент в вопросах войны и мира, национальной безопасности и как он их может осуществлять?

15. Что такое делегированное законодательство, каковы здесь функции парламента? Сопоставьте статьи конституций Франции, Италии и Германии, предоставляющие парламентам право делегировать СВОИ ПОЛНОМОЧИЯ-16. Каков предмет парламентского права и каково его меето в системе конституционного права?

17. Какие существуют двухпалатные системы парламента и зачем они нужны?

18. Какова взаимосвязь между порядком формирования верхней палаты и ее полномочиями?

19. Каково значение института роспуска парламента (палаты)?

20. Какие существуют системы организации руководства палатами парламента и парламентом в целом? Почему в двухпалатных парламентах обычно нет председателя парламента?

21. Чем отличаются постоянные комиссии (секции) парламентов или их палат в демократических странах от постоянно действующих высших коллегиальных органов государственной власти в «социалистических» странах?

22. В чем .различие свободного и императивного мандата в теории и на практике? Как Вы относитесь к лоббизму? Как влияет общественное мнение на деятельность парламентариев?

23. Чем отличается индемнитет от иммунитета?

24. Каковы взаимоотношения между парламентариями и политическими партиями, в которых они состоят? Как Вы относитесь к практике фракционного принуждения? Как обстоит с этим дело в территориальных объединениях парламентариев?

249

Контрольные вопросы и задания

25. Почему в настоящей главе в большинстве случаев говорится не о депутатах, а о парламентариях?

26. Какова зависимость состава парламентариев от избирательных систем?

27. Как различается правовой статус парламентской оппозиции при различных формах правления?

28. Какая разница между сессией и заседанием?

29. В чем различие процедуры на пленарных заседаниях палат и в комитетах (комиссиях)? Для чего образуются комитеты всей палаты? Почему необходимы такие различия в процедуре?

30. Сравните конституционное регулирование процедуры заседаний парламентов (палат) в какой-либо из зарубежных демократических стран по Вашему выбору и в России.

31. Чем отличается законодательньїй процесс от процесса законотворчества? Каковы значения термина «законодательный процесс»? Какие стадии имеет законодательный процесс?

32. Каково значение нескольких чтений при обсуждении законопроекта?

33. Чем обусловлены особенности законодательного процесса в финансовой области?

34. Что такое органический закон (и сходные с ним иные виды законов)? Каковы особенности законодательного процесса применительно к таким законам? Чем они вызваны?

35. Чем обусловлены особенности принятия законов о ратификации международных договоров?

36. Сравните две-три конституции на выбор и определите, с какого момента <в соответствующих странах законопроект становится законом. А как в России?

37. В чем различие процедур выборов и назначений? Чем оно обусловлено?

38. Какие органы и должностные лица подотчетны парламентам (палатам) и в чем это выражается? Каково соотношение понятий подотчетности, подчиненности, ответственности?

39. В чем заключается взаимозависимость парламентского контроля за деятельностью правительства и парламентской ответственности последнего?

40. Чем отличается вопрос парламентария правительству или его члену от запроса?

41. Что такое интерпелляция? При каких формах правления она возможна и почему?

42. Какими могут быть результаты парламентских расследований?

43. В каких формах выражаечся политическая ответственность правительства перед парламентом? При каких формах правления

250

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

она имеет место? Имеет ли она юридический характер и если да то в чем это выражается?

44. Чем отличается вотум недоверия от отказа в доверии?

45. Что такое резолюция порицания (осуждения)?

46. Чем отличается импичмент (или иная подобная процедура) от политической парламентской ответственности?

47. Какие существуют гарантии от подмены парламента его вспомогательным аппаратом?

48. Чем отличаются консультанты от помощников парламентариев?

49. Для чего нужны органы, учреждения и должностные лица при парламентах? Чем отличаются органы от учреждений? Приведите примеры тех и других. Какие институты этой группы предусмотрены российской Конституцией?

50. Сопоставьте основные положения регламентов французского Национального собрания (в сб.: Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1989) и итальянской Палаты депутатов (в сб.: Италия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1988).

51. Составьте по США, Великобритании, Италии и Франции схемы с указанием структуры парламента и его взаимоотношений с главой государства, правительством и судами.

52. Какая разница между депутатом и делегатом?