Конституционное право

В Англии первоначально Парламент состоял из высших феодалов (баронов) и высшего духовенства (прелатов). С середины XIII века на заседания Парламента стали приглашаться по два представителя от собраний графств и крупных городов, причем сначала они заседали в одном собрании. Постепенно великие бароны (лорды), передававшие свой титул и связанные с ним привилегии по наследству, усилили свое влияние: их монополией стало осущес-

131

§ 2. Структура парламента и организация его палат

твление в Парламенте судебных функций и влияние на ^назначение Королем высших чиновников. С середины XIV века лорды, включая высшее духовенство, стали заседать отдельно от представителей графств и городов — общин. Так сложилась двухпалатная структура британского Парламента. В середине XVII века Английская революция привела к установлению республики и ликвидации Палаты лордов, однако затем в период диктатуры О. Кромвеля Парламент вообще отсутствовал, после чего в ходе Реставрации был восстановлен в прежней двухпалатной структуре.

В континентальной Западной Европе сословно-представитель-ные учреждения в некоторых странах, например французские Генеральные штаты, испанские Кортесы, включали особое представительство каждого сословия — дворянства, духовенства и так называемого третьего сословия, то есть всех прочих, среди которых, естественно, главную роль играла наиболее имущая часть.

В период революций конца XVIII века создавались однопалатные парламенты, которые, по мнению революционеров, лучше были приспособлены для революционного творчества? Однако сосредоточение в руках этих парламентов всей политической власти привело к столь же некомпетентному, сколь и деспотическому управлению. Достаточно вспомнить, как французский Конвент отправлял на гильотину своих же членов. Не случайно в 1795 году во Франции, после того как Термидор завершил революционные конвульсии, был учрежден двухпалатный парламент. В США в 1787 году однопалатный Конгресс был заменен Конгрессом двухпалатным.

Преимущество двухпалатности виделось в том, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений. Еще Шарль Монтескье, описывая английский Парламент того времени, отмечал: ^«Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены (решений. — Авт.)...»' Позднее Л. Дюги писал: «Лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная^работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга»2. Джеймс Брайс видел назначение верхней палаты в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим спо-

Монтескье Ш. Избранные произведения. М.: Политиздат, 1953, с. 298. Дюги Л. Указ. соч., с. 468.

132

Глава VIII. Законодательная власть, парламент

собом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения»:.

«Социалистическая» доктрина выступала за однопалатный верховный представительный орган под лозунгом его якобы большей демократичности, допуская двухпалатность лишь для федеративных государств. Упразднение верхних палат рассматривалось как демократическая реформа народного представительства. Исключение составляла упомянутая уже Югославия, где накануне краха «социализма» и распада федерации парламенты ее субъектов, согласно Конституции Социалистической Федеративной Республики Югославии 1974 года, состояли из трех палат, одна из которых должна была обеспечивать представительство граждан, другая — представительство общин, а третья — представительство общественно-политических организаций. В действительности же одной палаты, как правило, было достаточно потому, что и состав, и вся деятельность верховных! представительных органов предопределялись руководством правящей коммунистической партии. И в Югославии усложненная конструкция Скупщин просто маскировала этот факт, отражая в какой-то мере противоречия между этническими и иными элитами в руководстве страны.

Ныне в развитых странах вопрос о числе палат парламента — обычно не предмет политических столкновений. Разумеется, там, где верхние палаты формируются недемократически, как, скажем, в Великобритании, на чем еще остановимся ниже, проблема демократизации может иметь какое-то значение. В большинстве же развитых стран вопрос о том, иметь в парламенте одну палату или две, решается, исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.

Федеративные государства^обычно имеют двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия и др.). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.). В Америке однопалатные парламенты характерны преимущественно для малых государств (Коста-Рика, Сальвадор и др.), хотя в некоторых из таких государств парламенты двухпалатные

Брайс Дж. Американская республика, ч. I. M.: 1889, с. 120.

§ 2. Структура парламента и организация его палат 133

(это главным образом бывшие британские колонии, например Тринидад и Тобаго, Ямайка). В большинстве стран Тропической Африки парламенты однопалатные, особенно в автократических республиках (Мавритания, Малави и др.), а роль этих органов чисто декоративная. В Азии также однопалатные парламенты характерны больше для стран с авторитарными и тоталитарными режимами/(Индонезия, Китай, Вьетнам), тогда как в странах с либеральными и демократическими режимами (Индия, Филиппины, Малайзия) парламенты обычно двухпалатные.

Нижние или единственные палаты часто именуются Национальное собрание или Национальная ассамблея1 (Франция, Вьетнам, большинство стран Африки), Национальный совет (Австрия, Швейцария, Словакия), Палата депутатов (Италия, Бразилия, Румыния, Чехия), Палата представителей (США, Япония, Хорватия, Бельгия). Верхние палаты, пожалуй, в большинстве стран, где они существуют, именуются без лишних мудрствовании Сенатами, а в некоторых федерациях названия верхних палат отражают либо данную форму политико-территориального устройства, либо названия субъектов данной федерации, представленных в верхней палате. Так, в Австрии, Германии верхняя палата именуется Федеральный (или Союзный) совет (именно так переводится «Бундесрат»), в Швейцарии — Совет кантонов, в Индии — Совет штатов. Подобно этому в Хорватии, хотя она и унитарное государство, верхняя палата парламента именуется Палата жупаний (по названию территориальной единицы высшего уровня).

Необходимо, однако, предупредить, что далеко не всегда по названию органа можно определить его место в системе. Например, в Парламенте Намибии нижняя палата именуется, как часто бывает, Национальное собрание (или ассамблея — традиция в нашей печати еще не сложилась), а верхняя палата — Национальный совет (в противоположность Австрии и Швейцарии); в Швейцарии Федеральным (Союзным) советом именуется не палата парламента, а правительство.

2. Формирование палат. Единственные или нижние палаты парламентов формируются почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов. Исключений из этого правила очень немного.

'• Различия по содержанию между словами «собрание» и «ассамблея» нет: это полные синонимы, из которых один — исконно русский, а другой — заимствованный. Употребление их применительно к тем или иным странам диктуется у нас традицией, которая устанавливается средствами массовой информации, причем без какой-либо логики. Это относится и к переводной политической и правовой терминологии вообще.

134

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

Наиболее серьезный пример такого исключения — Всекитайское собрание народных представителей, которое, как отмечалось, избирается Собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, а также собраниями представителей военнослужащих. Изредка можно встретить назначение депутатов таких палат; например, Президент Индии может, как упоминалось, назначать в Народную палату Парламента двух представителей англо-индийской общины.

Что касается верхних палат, то здесь наблюдается значительное разнообразие. Так, порядок формирования Палаты лордов британского Парламента представляет собой живой анахронизм, пережиток феодализма. Значительная часть палаты — это титулованные особы (пэры), занимающие свои места в палате по наследству;

Королева по представлению Кабинета вправе назначать новых пэров и с недавнего времени пэресс, жалуя им соответствующие титулы (например, бывшая Премьер-министр Маргарет Тэтчер стала после отставки баронессой); другая часть — пожизненные пэры и пэрес-сы, назначаемые Королевой по представлению Кабинета в силу заслуг или в силу занимаемой должности (как, например, упоминавшиеся судебные лорды либо духовные лорды — высшие иерархи англиканской церкви). В 1988 году в состав Палаты лордов входили 785 наследственных пэров, два архиепископа, 24 епископа, 379 пожизненных пэров, 21 судебный лорд — всего, стало быть, 1211 человек.

Но Великобритания — это исключение, причем почти что уникальное. Другое, хотя и несколько более частое, исключение — назначение всего состава верхней палаты или его большинства главой государства (нередко по представлению правительства), а иногда и главой правительства; назначение нередко производится на срок. Полностью назначаемы верхние палаты парламентов в таких государствах, как, например, Барбадос, Белиз, Гренада, Иордания, Таиланд, Ямайка. Любопытно, что, например, в Белизе, на Ямайке часть сенаторов назначается по представлению лидера оппозиции. В Сенате Парламента Федерации Малайзии из 69 членов 43 назначаемых.

Этот термин имеет її другое значение, которое будет объяснено далее.

13о

§ 2. Структура парламента її организация его палат

Очень своеобразен порядок формирования германского Бундесрата. который хотя фактически выполняет функции верхней палаты парламента, формально таковой не считается (равно как и Сенат в Польше). Бундесрат состоит из членов правительств германских земель, делегируемых этими правительствами. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представительства этой земли в Бундесрате.

А правилом является выборность всего состава верхней палаты или подавляющего его большинства, причем выборы бывают либо прямые, либо косвенные. Избирательные цензы нередко выше, чем при выборах в нижнюю палату, о чем речь уже шла в предыдущей главе.

Прямыми выборами избираются сенаторы в США (по два от штата), в Польше (по два—три от воеводства), члены Совета кантонов в Швейцарии (по два от кантона или по одному от полукантона). В Италии 315 сенаторов избираются прямыми выборами (как правило, не менее 7 на область), а кроме того, Президент может назначить пожизненными сенаторами 5 граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в общественной, научной, художественной и литературной областях, и каждый бывший Президент становится пожизненным сенатором по праву, если не откажется от этого.

Варианты косвенных выборов верхних палат парламентов весьма разнообразны. Нередко они определяются не конституциями, а избирательными законами. Л. Дюги полагал, что «непрямое голосование обеспечивает лучший отбор, ослабляет ожесточение избирательной борьбы, предохраняет от необдуманных увлечений»'. Многостепенные выборы целесообразны, когда имеется в виду обеспечить представительство коллективов, корпораций. Конечно, как было показано в предыдущей главе, партийные предпочтения избирателей при этом существенно искажаются.

Так, французские сенаторы избираются по департаментам (территориальным единицам до 1982 г. высшего уровня, а ныне — среднего). В каждом департаменте образуется избирательная коллегия, в которую входят все генеральные советники (генеральный совет — представительный орган самоуправления департамента), далее — избранные в департаменте депутаты Национального собрания и региональные советники (регион — нынешняя территориальная единица высшего уровня) и, наконец, делегаты или их заместители, избранные муниципальными советами. Выборы здесь, таким образом, дву- и трехстепенные.

Дюги Л. Указ. соч., с. 506.

136

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

Большинство испанских сенаторов избираются прямыми выборами, но, кроме того, каждое автономное сообщество (территориальная единица высшего уровня) избирает одного сенатора и еще одного на каждый миллион населения, причем выборы этих сенаторов производятся законодательными собраниями автономных сообществ, то есть являются двустепенными.

Смешанная система выборов сенаторов существует и в Бельгии. Часть из них избирается прямыми выборами в провинциях. Другая часть избирается провинциальными советами. Наконец, третья часть назначается избранньми сенаторами.

В Австрии члены Федерального совета и их заместители избираются ландтагами — парламентами земель. В Намибии члены Национального совета избираются областными советами. При этом в Австрии члены верхней палаты не должны состоять в избравшем их представительном органе, а в Намибии, наоборот, должны.

Представительство в верхних палатах субъектов федераций или территориальных единиц высшего уровня унитарных государств организуется на паритетной основе (США, Намибия, Швейцария, Хорватия, Югославия, Бразилия) или пропорционально численности населения, обычно с гарантией представительства малонаселенных единиц (Австрия, Италия, Франция, Индия). В то же время, если в США в Сенате (как, впрочем, и в Палате представителей) представлено население только штатов, то в Индии, Бразилии в верхние палаты избираются представители населения также федеральных территорий.

Совсем особым способом формируются верхние палаты парламентов Норвегии и Исландии. Избранный гражданами норвежский парламент — Стортинг — избирает на первом же заседании из своего состава (150 депутатов) верхнюю палату — Лагтинг из 38 депутатов, а остальная часть Стортинга составляет нижнюю палату

— Одельстинг. Точно так же новоизбранный исландский парламент

— Альтинг, включающий 60 депутатов, избирает на первом своем заседании Верхнюю палату из 20 депутатов, тогда как остальные 40 депутатов образуют Нижнюю палату.

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат. При этом нижние палаты обычно обновляются полностью, а верхние — нередко по частям, хотя встречаются случаи (например, в Бельгии, Италии), когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком. В США Палата представителей избирается, как отмечалось, на два года и обновляется целиком, а Сенат, члены которого избираются

§ 2. Структура парламента и организация его палат 137

на 6 лет, обновляется по третям каждые два года. Во Франции Национальное собрание избирается на пять лет' и обновляется полностью, а сенаторы избираются на 9 лет и одна треть Сената переизбирается каждые три года.

3. Роспуск парламентов (палат). Выше, в главе VI, мы уже говорили о том, что при парламентарных и смешанных формах правления одним из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью является досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов, чтобы избиратели своим голосованием разрешили конфликт. В тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате. Так, если, согласно части первой ст. 88 итальянской Конституции, «Президент Республики может, заслушав их председателей, распустить обе палаты или одну из них», то, согласно части первой ст. 12 французской Конституции, «Президент Республики может после консультации с Премьер-министром и председателями палат объявить о роспуске Национального собрания». Здесь конституции не ограничивают усмотрения президентов, если не считать того, что акты итальянского Президента, согласно ст. 89 Конституции, должны быть контрассигнованы соответствующими членами Совета министров, а следовательно, вопрос о роспуске Парламента или палаты решает правительство, усмотрение которого здесь также не ограничено.

Примечательны в этом отношении положения ст. 57 Конституции Республики Намибия 1990 года. Часть 1 этой статьи открывает, казалось бы, неограниченные возможности роспуска нижней палаты: «Национальное собрание может быть распущено Президентом по совету Кабинета, если правительство (очевидно, в широком, британском смысле слова: центральная власть. — Авт.) неспособно управлять эффективно.» Но вот ч. 2 этой статьи не может не заставить Президента задуматься, прежде чем подписать указ о роспуске: «Если Национальное собрание будет распущено, то в течение девяноста (90) дней от даты такого роспуска должны состояться выборы нового Национального собрания и нового Президента.»

Строго говоря, согласно ст. L.O. 121 Избирательного кодекса Франции, ^полномочия Национального собрания истекают в день открытия очередной сессии в апреле пятого года, следующего за избранием Собрания». Это значит, что срок полномочий конкретной палаты зависит от того, в каком месяце она была избрана, и вполне может оказаться несколько меньше или больше пять лет.

138

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями. Так, в Германии Федеральный президент может распустить Бундестаг в двух случаях: 1) в соответствии с ч. 4 ст. 63 Основного закона, если Бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать Федерального канцлера абсолютным большинством своих членов и 2) в соответствии со ст. 68, в течение 21 дня по предложению Федерального канцлера, если Бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверия Федеральному канцлеру, несмотря на требование последнего, и не выбрал нового Федерального канцлера.

В Венгрии Президент республики распускает Государственное собрание с назначением новых выборов, если Государственное собрание одного созыва в течение 12 месяцев не менее, чем в четырех случаях лишило доверия (megvonja a bizalmat) Правительство или в случае прекращения полномочий Правительства не избрало Министра-председателя в течение 40 дней, считая с первого предложения кандидатуры Президентом республики, (ч. 3 § 28 Конституции). Здесь, правда, неясно, идет ли речь об отказе в доверии в ответ на требование Правительства о выражении его или о вотуме недоверия по собственной инициативе Государственного собрания. Возможно, что имеется в виду и то, и другое.

Конституция Чехии в ч. 1 ст. 35 предусмотрела следующие основания для роспуска нижней палаты Парламента:

«I. Президент республики может распустить Палату депутатов, если

а) Палата депутатов не выразила доверия новоназначенному Правительству, Председатель которого был назначен Президентом по предложению председателя Палаты депутатов,

б) Палата депутатов в течение трех месяцев не приняла решения по правительственному законопроекту, с рассмотрением которого Правительство связало вопрос о доверии,

в) сессия Палаты депутатов была прервана на более продолжительное время, чем это допустимо,

г) Палата депутатов на протяжении более трех месяцев была неспособна принимать решения, хотя ее сессия не была прервана и хотя она в этот период была повторно созвана на заседание».

Последние два основания обращены против возможных широких обструкций внутри палаты, которые могли бы серьезно препятствовать ее деятельности.

В ч. 2 этой статьи установлено, что Палату депутатов нельзя распустить за три месяца до окончания ее срока полномочий. Такое и иные ограничения времени, когда роспуск допустим, встречаются и в других конституциях. Например, итальянский Президент не

§ 2. Структура парламента и организация его палат 139

может осуществлять право роспуска в последние шесть месяцев своих полномочий (часть вторая ст. 88 Конституции). Французский Президент, распустив Национальное собрание, не может сделать этого повторно, пока не пройдет год после выборов нового Национального собрания (часть четвертая ст. 12 Конституции), и не может распустить Национальное собрание во время применения чрезвычайных полномочий (часть пятая ст. 16).

В венгерской Конституции содержится довольно редкое положение. Согласно ч. 2 ее § 28, «Государственное собрание может объявить о своем роспуске и до истечения своих полномочий.» Но согласно § 28-а, во время исключительного и чрезвычайного положения Государственное собрание не может быть распущено и не может самораспуститься. Если в это время истек срок его полномочий, он соответственно продлевается. В случае состояния войны, угрозы войны или чрезвычайного положения Президент республики может вновь созвать Государственное собрание, если оно было распущено или самораспустилось, и оно само решает о продлении срока своих полномочий.

4. Двухпалатные системы. Различаются две основные разновидности двухпалатной парламентской системы — система слабой верхней палаты и система сильной верхней палаты.

Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу. Так, Палата лордов британского Парламента может задержать принятый Палатой общин билль (законопроект) не более чем на год, а если билль — финансовый, то не более чем на месяц (ч. 1 ст. 1 Акта о Парламенте 1911 года, ст. 1 Акта 1949 года об изменении Акта о Парламенте 1911 года). Польский Сейм может абсолютным большинством голосов отклонить возражение Сената против принятого им закона (ч. 4 ст. 17 Малой конституции).

Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Так, из части второй раздела 7 статьи I Конституции США недвусмысленно вытекает, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса. То же следует из положения ст. 70 итальянской Конституции: «Законодательная функция осуществляется совместно обеими Палатами».

Встречаются и смешанные случаи. Так, согласно ст. 45 и 46 французской Конституции, законопроект может без конца ходить между Национальным собранием и Сенатом («челнок», свидетельствующий, что Сенат — сильная верхняя палата), если не вмеша-

140

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

ется Правительство, по требованию которого окончательное решение принимается Национальным собранием (это не относится к проектам органических законов, касающихся Сената, по которым согласіі" Сената необходимо в любом случае). Германский Бундесрат — типичная слабая верхняя палата, однако ст. 81 Основного закона предусматривает случай, когда нужный Федеральному правительству закон, с которым не согласен Бундестаг, принимается по существу Бундесратом; конкретно мы это рассмотрим ниже.

В целом можно констатировать тенденцию, формулируемую следующим образом: чем менее демократичен порядок формирования верхней палаты, тем она слабее. Опыт США, Великобритании, Италии, Франции это подтверждает. Однако это все же не более, чем тенденция. Есть примеры слабых верхних палат, формируемых вполне демократично, как, скажем, польский Сенат, члены которого избираются непосредственно гражданами, как и сенаторы США или Италии. Обратных примеров — сильных верхних палат, формируемых недостаточно демократично — в развитых странах нам обнаружить не удалось.

Еще одна тенденция, вытекающая из отмеченного характера различных верхних палат: когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью либо в подавляющей части и при этом специальные полномочия верхней палаты подчас более значительны, чем у нижней; наоборот, при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены и по предметам ведения, причем нижняя палата обычно имеет преимущества.

Правда, необходимо оговориться, что эта тенденция просматривается значительно слабее, чем предыдущая: довольно много есть примеров, ее опровергающих. Приведем, однако, подтверждающие.

Например, в США — типичной стране с сильной верхней палатой — специальные полномочия палат невелики и взаимно уравновешиваются. Если Сенат вправе давать согласие на назначение Президентом должностных лиц и на ратификацию им международных договоров, то Палата представителей первой рассматривает билли, относящиеся к сбору государственных доходов. В процедуре импичмента Палата представителей пользуется исключительным правом инициативы, а Сенат — исключительным правом выносить решение. Можно, конечно, сказать, что полномочия Сената уравновешены полномочиями Палаты представителей недостаточно, и с ЭТ11Л1 трудно спорить, но определенный баланс все же имеется. По всем остальным вопросам полномочия верхней и нижней палат одинаковы.

Другой подобный пример дает Политическая конституция Колумбии 1991 года. Для того, чтобы закон считался принятым Кон

141

§ 2. Структура парламента и организация его палат

грессом, необходимо согласие обеих палат (ст. 165, предложение первое), а если палаты не приходят к согласию, законопроект считается отклоненным (ст. 161, предложение второе). Предметы обычной законодательной компетенции Конгресса (а есть еще и специальная) насчитывают 25 позиций, изложенных в ст. 150. Что касается специальных полномочий, то их 7 у Сената (ст. 173) и 5 у Палаты представителей (ст. 178). Некоторое преобладание Сената, притом не только количественное, здесь также ощущается.

Иной интересный пример дает югославская Конституция. Согласно ее ст. 90 вопросы из компетенции Союзной скупщины, которая состоит из двух палат — Веча граждан и Веча республик, оба веча решают равноправно, хотя требуемое для решения большинство подчас бывает в них различным. Если же оба веча не придут к согласию по поводу проекта союзного закона, то в конце концов у Союзной скупщины прекращается мандат (ст. 93).

В Великобритании Палата лордов Парламента имеет, как отмечалось, некоторые судебные полномочия, однако контроль за правительством — почти исключительная сфера ведения Палаты общин. В отношении последнего сходная ситуация в Германии, Франции. Причем распущена в этих трех странах может быть тоже только нижняя палата. Такой вот получается баланс.

В чрезвычайной обстановке германский законодательный корпус становится однопалатным. Если палаты не могут собраться, действует заранее сформированный ими Совместный, комитет, о котором мы уже говорили.

5. Руководство палат. Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. Если парламент однопалатный, то председатель палаты именуется председателем парламента. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента, как, например, предусмотрено частью второй ст. 141 колумбийской Конституции для совместных заседаний .Конгресса: председателем и вице-председателем Конгресса являются соответственно председатель Сената и председатель Палаты представителей. В странах с англо-саксонской правовой системой председатель палаты, особенно нижней, именуется спикер (буквально:

тот, кто говорит, в данном случае — от чьего-то имени). В некоторых других странах также встречаются своеобразные труднопе-реводимые терминологические обозначения председателей, как, например, талъман шведского Риксдага.

В подавляющем большинстве случаев, особенно когда речь идет о нижних или единственных палатах, председатели избираются палатами после выборов на весь срок полномочий (своих или па-

142

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

латы). В отличие от этого ч. 1 ст. 78 и ч. 1 ст. 82 швейцарской Конституции предусматривают избрание председателей палат и их заместителей только на время каждой очередной или чрезвычайной сессии. В Китае ВСНП вообще не имеет председателя: согласно части второй ст. 62 Конституции КНР, в период сессии ВСНП руководство работой сессии осуществляет президиум, который, согласно Закону об организации Всекитайского собрания народных представителей, избирается на подготовительном заседании и возлагает на нескольких лиц (надо понимать, из своего состава) поочередное председательствование на заседаниях сессии.

Конституции не всегда регулируют статус председателей палат;

нередко они ограничиваются лишь упоминанием о том, что такие должностные лица существуют и избираются палатами или занимают свою должность на ином основании. В качестве примера можно привести текст ст. 51 Конституции Намибии:

«I. На первом заседании новоизбранного Национального собрания Национальное собрание под председательством Секретаря (это штатный чиновник публичной службы, который возглавляет аппарат Национального собрания. — Авт.) изберет одного своего члена в качестве Спикера. Затем Национальное собрание изберет другого своего члена в качестве Заместителя спикера. Заместитель спикера будет действовать как Спикер, если и когда Спикер отсутствует.

2. Спикер или Заместитель спикера перестанет занимать свою должность, если он или она перестанет быть членом Национального собрания. Спикер или Заместитель спикера может быть смещен с должности резолюцией Национального собрания и может отказаться от должности или членства в Национальном собрании, обратившись письменно к Секретарю Национального собрания.

3. Если должность Спикера или Заместителя спикера станет вакантной, Национальное собрание изберет своего члена для заполнения вакансии.

4. Если и Спикер, и Заместитель спикера отсутствуют, когда нужно исполнять обязанности, Национальное собрание под председательством Секретаря изберет своего члена, чтобы действовал в качестве Спикера.» Обращает на себя внимание положение, содержащееся в ч. 4: в свете нашей парламентской практики, характеризующейся частым и массовым отсутствием депутатов на заседаниях, оно представляется вполне актуальным.

Председатели палат зачастую играют роль, выходящую за пределы простого ведения заседаний и технической организации работы палаты. (Гак, спикер Палаты общин британского Парламента единолично определяет порядок обсуждения вопросов в палате. По своему усмотрению он решает, в каком порядке должны выступать

143

§ 2. Структура парламента и организация его палат

депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса, а в противном случае может лишать их слова, единолично отклоняет предложения о прекращении прений.

В Германии согласно Регламенту Бундестага 1952 года президент этой палаты и два секретаря образуют на заседаниях Бундестага его президиум, полномочия которого, впрочем, невелики. Зато сам президент палаты пользуется примерно такими же полномочиями, как и его коллега в британской Палате общин. Он, в частности, может за грубые нарушения порядка удалить депутата из зала, даже не призывая его предварительно к порядку.

В Испании в каждой палате избирается бюро, которое имеет установленную регламентом компетенцию. Например, согласно Регламенту Конгресса депутатов 1982 года, бюро является руководящим органом палаты и коллегиально представляет ее. Состоит бюро из председателя Конгресса, четырех вице-председателей и четырех секретарей. Председатель Конгресса руководит деятельностью бюро и координирует ее. Бюро принимает решения и мерьунеобходимые для организации работы палаты и управления ею; вырабатывает проект бюджета Конгресса, руководит его исполнением и контролирует его и представляет палате отчет об исполнении бюджета;

распоряжается о производстве расходов палатой и может делегировать это право; свидетельствует парламентские документы и

См.: Парламенты. М.: Прогресс, 1967, с. 143—144.

.44

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

решает об их допустимости; решает о прохождении всех парламентских документов; по заслушании совета представителей фракций намечает общие направления деятельности палаты, устанавливает календарный план работы палаты и комиссий во время сессии и координирует работу органов палаты; осуществляет иные полномочия, предусмотренные Регламентом, и те, которые не переданы в ведение других органов.

Что касается полномочий председателя Конгресса, то он осуществляет представительство палаты, обеспечивает нормальный ход работы, руководит дебатами, распоряжается о производстве платежей, если не делегировал это полномочие. Он исполняет Регламент и следит за его исполнением, толкует его в сомнительных случаях и восполняет в случаях пробелов. Если в последнем случае предлагается принять резолюцию общего характера, председатель должен поддерживать мнение, за которое выступают бюро и совет представителей фракций.

Сходная система во Франции и Италии. Бюро французского Национального собрания включает председателя палаты, 6 его заместителей, трех квесторов и 12 секретарей, бюро итальянской Палаты депутатов — председателя палаты, четырех его заместителей, трех квесторов и 8 секретарей. Состав этих коллегиальных органов обычно формируется с учетом представительства фракций. При этом, если, например, в Испании весь состав бюро Конгресса депутатов избирается на весь срок полномочий, то во Франции на весь срок полномочий избирается только председатель Национального собрания, а остальные члены переизбираются ежегодно. Подобная же норма содержится в ч. 2 ст 61 Конституции Румынии. А вот ст. 147 колумбийской Конституции установила, что руководящее бюро каждой палаты переизбирается полностью ежегодно и, более того, ни одного его члена нельзя избрать вновь в бюро в течение 4-летнего мандатного периода.

Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не избираемые палатами их члены, а другие лица ex officio (по должности). Например, согласно части четвертой разд. 3 ст. II Конституции США, «Вице-президент Соединенных Штатов будет Президентом Сената, но не будет иметь голоса, кроме случаев, когда голоса разделились поровну». Часть пятая же предусмотрела, что «Сенат изберет... Президента pro tempore (временного.— Авт.) на случай отсутствия Вице-президента или исполнения им обязанностей Президента Соединенных Штатов». Вице-президенты возглавляют по должности верхние палаты парламентов также в Индии и еще в ряде стран.

145

§ 2. Структура парламента и организация его пала7

В Великобритании Палату лордов возглавляет лорд-канц^іер — член Кабинета, назначаемый Премьер-министром и возглавляющий, как отмечалось, также судебную систему страны. Он принимает участие в дебатах и в голосовании, а возникающие процедурные вопросы решает не он, а лидер палаты, то есть лидер правительственной партии (в Палате лордов она может быть и в меньшинстве).

В Австрии в Федеральном совете председательствуют поочередно представители земель, сменяющие друг друга каждые полгода в алфавитном порядке названий земель, причем председательствует тот представитель земли, который был выдвинут в Федеральный совет первым (ч. 1 и 2 ст. 36 Федерального конституционного закона).

В ряде стран в составе руководства парламентских палат имеются также секретари, которых не следует смешивать с секретарями, состоящими во вспомогательном аппарате парламентов или палат. В данном случае секретари избираются из числа депутатов. Выше мы уже упоминали примеры Германии, Испании, Италии, Франции. Так, Регламент испанского Конгресса депутатов предусматривает, что секретари следят за составлением и с утверждения председателя заверяют протоколы пленарных заседаний, заседаний бюро и совета представителей фракций, а также свидетельства, которые должны выдавать. На заседаниях они помогают председателю обеспечивать порядок во время дебатов и корректировать ход голосований. В соответствии с распоряжениями председателя они способствуют нормальному ходу работ в палате и выполняют другие функции, поручаемые им председателем или бюро. Регламент Национальной ассамблеи народной власти на Кубе предусматривает избрание одного Секретаря, на которого, помимо функций, имеющихся у испанских секретарей, возлагаются также задачи редактирования протоколов заседаний и принятых постановлений, контроля за выполнением последних, прохождения и контроля (!) обращений депутатов, установления наличия кворума на заседаниях и результатов голосований.

Следует отметить также квестпоро., имеющихся в некоторых парламентах и тоже избираемых из числа депутатов. Например, Регламент французского Национального собрания 1959 года. констатируя финансовую автономию Собрания, предусмотрел, что «деятельность финансовых и административных служб возложена на квесторов, действующих под высоким руководством бюро. Ни один новый расход не может быть произведен без их предварительного заключения». Примечательно, что Регламент обязал председателя палаты и квесторов иметь местожительство в БурГхінског-і дворце, где имеет свое местопребывание Национальное собрание.

146

Глава VIII. Законодательная власть: парламент

6. Комитеты (комиссии) парламентов и палат. Это в основном вспомогательные органы (учреждение), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Классифицировать эти многочисленные и довольно разнообразные формирования можно по различным основаниям. Употребление термина «комитет» или «комиссия» зависит от соответствующей национальной терминосистемы, хотя порой в парламенте могут создаваться и комитеты, и комиссии, которые определенным образом между собой различаются. Впрочем, в венгерском языке существует только единый термин bizottsag, обозначающий и комиссию, и комитет: переводите, как хотите.

Прежде всего комитеты (комиссии) следует разделить на постоянные и временные. Первые создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а вторые — для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается.

Постоянные комитеты (комиссии) нередко перечисляются в регламентах, а некоторые из них порой упоминаются и в конституциях. В ряде случаев в них могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В подавляющем большинстве случаев комитеты (комиссии) имеют предметно-определенную компетенцию, и система их в известной мере соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна комитетам (комиссиям). В Палате общин британского Парламента наряду с такими комитетами создаются и комитеты без установленной предметной компетенции, которые обозначаются литерами А, В, С и т.д. и рассматривают переданные им билли.

Обязательно создаются постоянные комитеты (комиссии) финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности и некоторые другие. Особняком стоят постоянные комитеты (комиссии), которые призваны решать внутренние дела палаты:

мандатно-иммунитетные, регламентные и т.п.

Приведем в качестве примера систему постоянных комиссий палат японского Парламента''. В каждой палате действуют следующие постоянные комиссии: 1) комиссия по делам Кабинета министров, 2) комиссия по делам местного самоуправления, 3) юридическая комиссия, 4) комиссия по иностранным делам, 5) финансовая комиссия, 6) комиссия по вопросам образования, 7) комиссия по социальным вопросам и труду, 8) комиссия по вопросам сельского

'• См.: Гуреева Н.П., Прокопов В.И. Парламент Японии//Парламенты мира, с. 563—566.

§ 2. Структура парламента її организация его палат 147

хозяйства, лесоводства и морского промысла, 9) комиссия по торговле и промышленности, 10) комиссия по транспорту, 11) комиссия по связи, 12) комиссия по строительству, 13) бюджетная комиссия, 14) ревизионная комиссия, 15) комиссия по вопросам парламентской деятельности, 16) дисциплинарная комиссия. Кроме того, в Палате представителей созданы еще две постоянные комиссии: по вопросам науки и техники и по вопросам окружающей среды. Следует отметить при этом, что названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии.

Что касается временных комиссий (комитетов), то к ним относятся, в частности, следственные, специальные (создаваемые для изучения какого-либо вопроса или разработки одного законопроекта). В Великобритании, США и многих других странах, воспринявших в той или иной мере нормы британского парламентского права, встречается такая разновидность временных комитетов, как комитеты всей палаты. Это тот же состав палаты, только организованный как комитет: председательствует там обычно председатель комитета путей и средств — второе по значению лицо в палате, процедура упрощена. Однако комитет всей палаты может только обсуждать вопросы, но не принимать решения. При обсуждении вопроса о государственных расходах он именуется комитетом по ассигнованиям, когда же обсуждаются вопросы налогов и других бюджетных поступлений, — комитетом путей и средств.

Во Франции в случае необходимости проведения закрытого заседания палата преобразуется в секретный комитет.

В некоторых двухпалатных парламентах наряду с комитетами (комиссиями) палат образуются также постоянные объединенные комитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат. Например, в Конгрессе США действуют четыре таких комитета: по налогообложению, по экономике, по деятельности Библиотеки Конгресса и по правительственной печати'. Временными объединенными комитетами (комиссиями) являются согласительные, хотя такой родовой характеристики зачастую не имеют.

См.: Лафитский В.И. Конгресс США//Парламенты мира, с. 320.

148

Глава VIII Законодательная власть: парламент

Формирование комитетов (комиссий) происходит разными путями, однако общепринятая практика заключается в том, что в них представлены пропорционально своей численности парламентские фракции. С учетом представительства фракций распределяются и должности председателей комитетов (комиссий), их заместителей, председателей подкомитетов (подкомиссий) и др. В США преимущество получают парламентарии с наибольшим стажем пребывания в соответствующей палате Конгресса.

В интересах обеспечения деятельности комитетов (комиссий) они обычно наделяются рядом прав: требовать информацию, в которой им не может быть отказано; вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц; устраивать парламентские слушания по важным проблемам и т.д. В нашей литературе в адрес комитетов (комиссий) часто делался упрек в том, что в разработке законопроектов они фактически подменяют палаты и инициаторов. Но это неизбежно: текст будущего закона,— как правило, документ сложный, его содержание должно быть непротиворечивым само по себе и не должно оказаться в противоречии с другими законами, прежде всего с конституцией. Поэтому совершенно невозможно составлять и редактировать его такой огромной коллегией, какую представляет собой палата, насчитывающая сотни членов. Даже в комитете (комиссии) не все члены достаточно глубоко вникают в законопроект; реально его составляет и редактирует достаточно узкая группа парламентариев, пользующаяся помощью экспертов. Палата же реагирует на него обычно через актив фракций.

Исходя из этого, конституции некоторых стран (например, Испании, Италии, Бразилии) наделили комиссии палат правом принимать в ряде случаев законы вместо палат. Так, части третья и четвертая ст. 72 итальянской Конституции гласят:

«Регламент может также установить, в каких случаях и в каком порядке рассмотрение и утверждение законопроектов осуществляется комиссиями, в том числе постоянными, образованными пропорционально составу парламентских групп. Но и в этих случаях законопроект до момента его окончательного утверждения возвращается в Палату, если Правительство, или десятая часть членов Палаты, или пятая часть комиссии потребует его обсуждения и голосования в самой Палате либо передачи его на окончательное утверждение Палатой голосованием без обсуждения. Регламент определяет форму гласности работы комиссий.

Обычная процедура непосредственного рассмотрения и утверждения Палатой всегда обязательна для законопроектов по вопросам конституционным и избирательным и для законопроектов по

149

§ 3. Статус парламентария

вопросам делегирования законодательной власти, дачи разрешения на ратификацию международных договоров, бюджета и расходов.»

В Греции, согласно ст. 68, 70, 71 Конституции, Палата депутатов может переложить часть своей законодательной работы на не более чем две секции, образуемые наряду с комиссиями с учетом представительства партий, групп и независимых депутатов. Законодательная компетенция распределяется между секциями сообразно существующим министерствам, а их решения могут приниматься не менее чем 2/5 общего числа их членов. Секции могут действовать и в период между сессиями Палаты. В то же время ч. 1 ст. 72 Конституции определяет наиболее важные вопросы, которые Палата может разрешать только на пленарном заседании.

Примеры других парламентских органов, которые, действуя без перерывов, замещают парламенты или палаты в периоды каникул, промежутков между сессиями и созывами, мы привели в предыдущем параграфе.