Теория государства и права

Навіть якщо програми й діяльність чиновництва із самого початку санкціоновані ухваленими законами, це ще не означає, що відповідальність парламенту стосовно цих програм і діяльності на цьому закінчується. Навпаки, відповідальність парламенту щодо тих програм і відомств, які їх здійснюють, є постійною з таких трьох причин. По-перше, парламент несе постійну відповідальність за визначення обставин, що вимагають нових чи змінених законів, які б слугували інтересам народу. Парламент не може здійснювати цю функцію, якщо він не має точної й повної інформації про те, чи закони достатньо чинні для забезпечення того, щоб існуючі програми слугували цілям, задля яких їх створювали. По-друге, парламент повинен щорічно законодавче оформляти бюджет, з якого державні кошти асигнуються на потреби відомств і програм. Депутати зобов'язані переконуватися у тому, що гроші ефективно й законно витрачаються і будуть витрачатися. Парламент не може здійснювати цю функцію, якщо не має точної та повної інформації про те, як ці гроші витрачаються, як витрати враховуються і як позначаються на ефективності програм. По-третє, парламент відповідає за забезпечення

55

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

того, щоб до,його виборців — народу — ставилися справедливо й відповідно до закону ті, хто керує санкціонованими парламентом програмами.

Парламенти виконують зазначені вище функції через здійснення контролю за фактичним виконанням адміністративними органами схвалених програм. Законотворчі функції парламентів дозволяють їм контролювати всі аспекти діяльності відомств і виконання програм. Відповідно, відомства й посадові особи, які ними керують, зобов'язані надати інформацію щодо функціонування програм і так співпрацювати з парламентом, щоб той міг ефективно виконувати свою контрольну функцію від імені громадян.

В усьому світі для виконання своїх контрольних функцій парламенти застосовують різноманітні методи. Важливо зрозуміти два аспекти підходу парламентів до контролю: (1) Парламенти не застосовують який-небудь один метод контролю, а вдаються до різноманітних методів. Неможливо за допомогою одного методу отримати точну й повну інформацію про виконання програм. (2) Парламентарії не прагнуть одноосібне здійснювати свої контрольні функції. У демократичному суспільстві парламентські представники повинні покладатися на громадян і приватні організації, які допомагають їм встановлювати факти, пов'язані з виконанням урядових програм.

Хоча кожна країна не схожа на іншу, проте корисно придивитися до того, як законодавчий орган принаймні однієї країни здійснює контроль за діяльністю адміністративних органів. Далі буде подано опис контрольної діяльності Конгресу Сполучених Штатів.

По суті, існують чотири механізми, за допомогою яких здійснюється постійний нагляд за діяльністю адміністративних органів, чиїм завданням є виконання доручень уряду. Усі вони пов'язані між собою. Нерідко застосування одного з них вимагає залучення іншого:

1. Адміністративне право/закон. 2. Контроль Конгресу. 3. Громадянське суспільство: а) Неурядові організації (НУО) б) Преса 4. Громадяни.

1. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО/ЗАКОН

Адміністративне право поширюється на ті урядові органи (агентства), на які у Сполучених Штатах покладено виконання різноманітних програм соціального, економічного спрямування і тих, що стосуються підвищення життєвого рівня.

56

постійно спостерігають за діяльністю агентств і аналізують звіти, подані їхнім керівництвом до Конгресу.

Закон 1948 року про адміністративну процедуру забезпечує основні правові рамки для створення агентств. У ньому обумовлені мінімально необхідні процедури, яких повинні дотримуватися агентства, видаючи нормативні акти і приймаючи рішення стосовно окремих громадян та/ або компаній. Крім того, Конгрес часто ухвалює закони, що тягнуть за собою більш конкретні процедурні вимоги, які виходять за межі, встановлені Законом про адміністративну процедуру. Закон вимагає від агентств дотримання більш детальних вимог, які може встановити Конгрес1. Якщо у законі, на підставі якого створюється агентство, такі вимоги докладно не визначені, судді й адміністративні посадові особи звертаються до намірів законодавців та до історії ухвалення закону (крім того, що зважають на мінімум, встановлений Законом про адміністративну процедуру), щоб належним чином з'ясувати відповідні повноваження, обсяги роботи і загальні очікувані результати.

2. КОНТРОЛЬ КОНГРЕСУ

Члени Конгресу мають формальні й неформальні засоби контролю діяльності агентств. Першорядним офіційним повноваженням Конгресу є право створювати й скасовувати агентства. Президент також має право своїми розпорядженнями створювати агентства. Такі розпорядження опісля затверджуються або відхиляються рішенням Конгресу. Однак більшість агентств засновуються лише на підставі рішення Конгресу. Конгрес має також право визначати сферу повноважень і тематику програм агентств шляхом періодичного перегляду предметного охоплення програм і через процес виділення асигнувань. Кожна програма, яку виконує агентство, має отримати законодавчу санкцію Конгресу. Крім того, асигнування на програми повинні виділятися окремими законами. Процедурні вимоги й умови програм можуть супроводжувати виділення суми асигнувань. Конгрес до того ж впливає на конкретну структуру програм та агентств своїми рішеннями щодо планів реорганізації, підготовленими виконавчою владою. Найменш формальні засоби Конгресу включають здатність впливати на імідж і взагалі на репутацію агентств (преса).

Загалом, контроль з боку Конгресу відбувається у такі способи: 1. Робота з конкретними випадками. Нерідко виборці звертаються до свого обранця з проханням допомогти їм оформити адміністративне рішення в органах виконавчої влади. Хоча самі законодавці не можуть безпосередньо допомагати виборцеві у його стосунках з окремим агентством або у вирішенні певної проблеми, членам їхнього апарату це

57

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

не заборонено.' Така діяльність називається роботою з конкретними випадками. Крім допомоги виборцям, законодавці використовують таку роботу як засіб контролю при оцінюванні діяльності урядових установ. Працюючи безпосередньо з виборцями і чиновниками відповідного агентства, працівники апарату законодавця можуть стежити за тим, чи виконують агентства конкретні програми так, як було задумано. Якщо агентство не виконує програму відповідно до доручення законодавчого органу, законодавець може організувати слухання або настрахати скороченням асигнувань агентству у наступному бюджетному циклі, якщо воно не почало виконувати своє доручення. Отже, робота з конкретними випадками, крім того, що дає змогу здійснювати постійний нагляд за поведінкою агентств, має ще й контрольний характер. Оскільки чиновники агентств знають, що працівники апарату законодавця працюватимуть зі скаргами виборців, вони мають більше стимулів виконувати доручення Конгресу.

2. Процес виділення асигнувань. Виділення асигнувань у рамках бюджетного процесу означає регулярний аналіз та перегляд діяльності агентств Конгресом. Кожен комітет, пов'язаний з асигнуваннями, має певну кількість підкомітетів, які проводять слухання з конкретних питань політики. Наприклад, підкомітет з питань оборонної готовності сенатського комітету з фінансових питань аналізує й переглядає бюджет міністерства оборони. До таких слухань агентства готують різноманітні дані, супроводжуючи їх деталізацією своїх офіційних бюджетів та іншою додатковою інформацією, яку запитали законодавці.

3. Постійні комітети. Коли постійні комітети розглядають нові закони або вносять зміни до існуючих, представники зацікавлених агентств нерідко запрошуються для відповідей на запитання, пояснення проблем, пов'язаних з програмою, за яку вони відповідальні. Інакше кажучи, комітети Конгресу мають нагоду для аналізу й перегляду програм.

4. Розслідування. Постійні комітети провадять розслідування для визначення потреби у змінах законодавства, з'ясування того, наскільки добре виконуються закони, і викриття негідної поведінки або неефективної роботи чиновників. Члени Конгресу високої думки про розслідування як про один із засобів контролю.

5. Слухання. Регулярні слухання можуть стати дієвим механізмом контролю. На таких слуханнях можна надзвичайно докладно вивчати конкретні частини програм і конкретну адміністративну практику, або ж їх можна присвятити більш загальному аналізові й переглядові програм. Слухання можуть також провадитися з приводу політичних намірів або планів, розроблених для введення в дію певного закону, тим

58

самим дозволяючи»тримати агентства в певних рамках щодо відповідності намірам законодавців.

6. Вимоги щодо звітування. Чимало законів вимагають від агентств подання спеціальних звітів до постійних комітетів про ведення політики та програм. Такі звіти дають додаткові можливості для контролю їхньої діяльності.

7. Контрольно-ревізійні служби законодавчого органу. Першочерговим обов'язком незалежних, політичне незаангажованих контрольно-ревізійних служб Конгресу є допомога у здійсненні контрольних функцій. Прикладом такого органу є Головна контрольна служба Сполучених Штатів (ГКС), якій підзвітні операції федеральних міністерств та агентств і яка контролює офіційну звітність різноманітних органів виконавчої влади. Якщо конкретніше, то до функцій ГКС входять: перевірка й аналіз того, у який спосіб виконуються федеральні програми; визначення принципів та правил ведення обліку федеральними агентствами, спрямованих на забезпечення точності та достовірності систем обліку; власне облік усіх державних коштів та інших ресурсів; забезпечення доступності фінансових даних для Конгресу та громадян.

3. ГРОМАДЯНСЬКЕ СУСПІЛЬСТВО

У будь-якому суспільстві повинно мати місце вільне співробітництво між усіма секторами: державним, недержавним, підприємницьким та науковим. Пов'язаний з цим діалог створює всім секторам добрі можливості для сприяння конструктивному суспільному розвиткові та демократії. Неурядові організації (НУО) є неприбутковими організаціями, покликаними надавати соціальні послуги або представляти конкретні інтереси у суспільстві. НУО зазвичай мають невеликий апарат, що нерідко складається з добровольців, та незначний поточний бюджет, їхні кошти, як правило, складаються з пожертвувань приватних осіб та компаній. Хоча НУО діють незалежно від уряду, вони часто взаємодіють з ним. Головною функцією НУО є роль "сторожових псів": вони стежать, щоб уряд та його агентства робили те, що їм доручено, та діяли у межах своїх повноважень, встановлених конституцією чи законами. Прикладами НУО можуть бути Торгова палата Сполучених Штатів (НУО підприємців), Американська асоціація пенсіонерів, Міжнародна асоціація представників міської адміністрації, Клуб "С'єрра" (природоохоронна НУО), Американська асоціація суддів, Бойскаути Америки та Американська медична асоціація.

а. НУО є важливими учасницями забезпечення контролю над агентствами. Зокрема, вони виконують такі завдання:

1. Поточний контроль та оцінка. НУО іноді створюються для поточного контролю дій окремих агентств. Більшість таких груп є за

59

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

своєю природою добровільними, з незначними бюджетами, що складаються з пожертвувань їхніх членів.

2. Освіта. Навчаючи людей на місцях і тих, кого безпосередньо стосуються заходи агентств, НУО створюють потужну допоміжну ланку своєї спостережницької діяльності, що сприяє відстоюванню громадських інтересів.

3. Мобілізація мас. Якщо проблему ідентифіковано, НУО здатні здобути підтримку через своїх рядових членів і зв'язки з іншими НУО. Така оперативна підтримка мас у багатьох випадках допомагала зупинити дії агентств або ж підтримати їх у Конгресі.

4. Політичні акції (можуть включати судові позови). НУО можуть підтримувати (або ні) місцевого кандидата, який підтримує агентство, готувати протести громадськості проти агентств, публікувати проти агентств статті у місцевій та загальнонаціональній пресі і домагатися звільнення з посади керівних чиновників.

5. Свідчення у Конгресі. Представники НУО часто запрошуються для свідчень у комітетах Конгресу про діяльність окремих агентств. Оскільки НУО або працюють у тій же галузі, що й агентство, або працюють безпосередньо з агентством, або відкрито спостерігають за його діяльністю, вони часто є найціннішим джерелом інформації, необхідної для контролю.

6. Преса. Преса також вважається основною складовою частиною громадянського суспільства, тому що існування вільної преси найчастіше забезпечує свободу слова. Без одного неможливо мати друге. Останнім часом преса була засобом розкриття різних надуживань владою та порушень з боку урядових чиновників та агентств. З 1961 року кількість слухань у Конгресі та час, що витрачається на контрольну діяльність, різко зросли, почасти у зв'язку із збільшенням числа журналістських розслідувань.

4. ГРОМАДЯНИ.

Громадяни, яких безпосередньо зачіпає те, що агентства роблять (або не роблять), мають кілька можливостей у сприянні контролю. Взагалі, головний спосіб, у який громадяни здатні контролювати діяльність агентств, полягає у порушенні питань, які сприйматимуться політиками як загроза на наступних виборах.

1. Зв'язуються te своїм обранцем у Конгресі і повідомляють його про те, що відбувається (або не відбувається).

2. Зв'язуються безпосередньо з агентством, як правило через генерального інспектора, і подають офіційну скаргу та повідомляють агентство про його дії.

3. Зв'язуються з місцевими групами громадськості (подібними до НУО), які опікуються тією ж проблематикою, що й агентство, і просять їх взяти участь у процесі попередження. У деяких випадках ці громадські групи (як от Рада захисту природних ресурсів) мають юридичне право висувати звинувачення і подавати позови проти агентств за невиконання ними своїх функцій.

4. Безпосередньо порушити судову справу на підставі нормативного акту, що регламентує діяльність агентства, за невиконання ним своїх функцій. Конгрес часто включає до законів, якими запроваджуються програми, положення, де обумовлено, що громадяни можуть порушувати справи у федеральних судах, якщо агентство належно не виконує програму або порушує права громадян, визначені у законі.

1 Варто зауважити, що для того, аби стати законом, законопроект потребує підпису президента.

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

ГОДИНА ЗАПИТАНЬ (КАНАДА) Том СИНКЛЕР

Результати більшої частини парламентських дебатів легко передбачити; вони, за незначними винятками, не містять елемента невизначеності. Справді, навряд чи будь-який із заходів уряду, який має підтримку стійкої більшость у парламенті, ризикує бути відхиленим. Безперечно, опозиційні партії можуть сприяти зволіканню з вирішенням певних питань, але в більшості випадків переважає воля уряду. З іншого боку, ніхто не знає, кому пощастить вийти переможцем з "години запитань".

Тому не дивно, що, незважаючи на свою незначну тривалість у 45 хвилин, година запитань є найзначнішою подією парламентського дня, яка приваблює міністрів, депутатів, які не обіймають урядових постів, журналістів і глядачів більше, ніж всі інші робочі моменти у парламенті. Подекуди вона схожа з боротьбою між нездоланною силою (той, хто ставить запитання і налаштований загнати міністра на слизьке) і непорушним об'єктом (міністр, який не має наміру дозволити себе настрахати). Невеличка група рішучих депутатів від опозиції може примусити уряд звітувати, навіть якщо той має переконливу більшість. Міністри й опозиція прагнуть протягом години запитань, коли всі погляди прикуті до зали засідань, набрати очки.

Голова Палати відкриває годину запитань приблизно о 14:15 у період з понеділка до четверга і об 11:15 у п'ятницю. Більшість запитань адресується міністрам, хоча регламент дозволяє депутатам опитувати і голів комітетів.

За традицією, право поставити перше запитання надається лідерові опозиції або його представникові. Потім слово надається лідерам інших партій та депутатам опозиції, а іноді й незалежним депутатам або депутатам більшості.

Депутати не повинні попередньо повідомляти про свої запитання, хоча й мають дотримуватися деяких принципів, що склалися впродовж років. Так, вони повинні адресувати свої запитання головуючому і завжди

62

починати зі звертання "Пане голово, ...". Регламент також вимагає, щоб запитання не мали форми заяви, зауваження, аргументу або висловлювання своїх поглядів. Вони не повинні бути ні гіпотетичними, ні дріб'язковими, а також не стосуватися заяв, проголошених за межами Палати. Додаткові запитання повинні бути стислими і пов'язаними з первісним запитанням. Положення регламенту про вживання непарламентських висловлювань застосовуються і під час години запитань.

Рішення про прийнятність запитань приймає голова. Він керується не лише загальними принципами, а й цілою низкою нематеріальних чинників, таких як настрій, що панує в Палаті, загальні політичні обставини, які можуть вимагати від нього більш або менш суворого тлумачення прецедентів. Так, голова може прийняти рішення тлумачити сумнів на користь відповідача, якщо він є депутатом, який погано знається на тонкощах процедури, в той час як те ж саме запитання, поставлене досвідченим депутатом, може бути оголошене неприйнятним. В Оттаві завдання голови під час години запитань вважається одним з найтяжчих.

Година запитань посіла таке важливе місце в житті парламенту, що мало хто усвідомлює, наскільки цей інститут ще молодий. За доби Конфедерації регламент дозволяв лише письмові запитання. Депутати ставили усні запитання в будь-який момент парламентських дебатів, не дотримуючись ніяких обмежень щодо їхньої тривалості та кількості. З розвитком більш формальної системи партійної дисципліни практика усних запитань набувала дедалі більшої ваги. Різні комітети робили спроби кодифікувати положення регламенту, яким вони регулюються, але дуже часто їхні рекомендації залишалися на папері через побоювання, що це буде замахом на традиційну свободу слова депутатів.

Протягом десяти років після дискусії 1956 року про трубопровід низка скандалів і суперечок перетворила парламент на "осине гніздо", де взаємні обвинувачення і сутички стали нормою. Найбільш наочно в цьому можна було переконатися під час години запитань. У 1968 році, після кількох експериментів із встановленням часового ліміту, годину запитань було обмежено 45 хвилинами кожного дня, а в 1975 році, після доповіді постійного комітету з питань регламенту й організації роботи парламенту, годину запитань було нарешті офіційно внесено до порядку денного.

Час від часу пропонувалося внесення певних змін до години запитань, наприклад, вимогу від депутатів попередньо повідомляти про свої запитання, як це робиться в деяких інших парламентах. Однак загалом депутати віддають перевагу канадському стилеві ведення діалогу, іноді більш хаотичному, але й більш театральному. Часто нарікають на те, що

63

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

година запитань притягує непропорційно велику увагу порівняно з іншими, більш важливими епізодами роботи парламенту.

В умовах парламентської демократії існує чимало засобів примусити уряд звітувати і забезпечити захист особистих свобод. Для цього канадці мають Хартію прав і свобод, яка є складовою частиною Конституції, білль про права у кожній провінції, комісії з прав людини і омбудсменів*, зацікавлені суспільні групи і, безперечно, вільну пресу.

Однак година запитань залишається основним і часто найефективнішими способом задоволення скарг. Поточні й нагальні питання, порушені в Палаті, є чітким відбиттям того, що відбувається в країні. Навряд чи тут що-небудь зміниться попри численні існуючі парламентські та інші механізми.

'Омбудсмен — посадова особа, на яку покладаються функції контролю за діяльністю урядових установ.