Теория государства и права

За демократичного суспільного устрою впевненість парламентарія у тому, що він не втратить свого робочого місця у парламенті, визначається насамперед характером стосунків у площині "парламентарій — виборець". Якщо взаємозв'язок між обраним законодавцем та його виборцями слабкий, то такий законодавець дуже ризикує, що виборці залишать його безробітним відразу після чергових виборів. В Україні заслуговують на згадку два нещодавні випадки, що свідчать про владу виборців. Перший стався під час виборів 1994 року. На повторне обрання тоді претендували 188 парламентаріїв, із яких лише 56 залишилися в парламенті. Однією з причин, через які виборці забалотували таку велику кількість претендентів у парламентарії, була відсутність належного зв'язку з обраним депутатом. За умов демократії першим засобом демонстрації негативного ставлення виборця до свого представника у законодавчому зібранні є голосування. І тут важливо пам'ятати, що голосування є грою з нульовою сумою: ви або виграєте, або програєте.

Другий із згаданих випадків на рівні інститутів державної влади стався під час нещодавнього обговорення закону про владу. Виявляється, однією з головних причин, через які парламент ухвалив закон, були дані опитування. З них випливало, що 37% населення схвалюють дії президента. Що ж стосується парламенту, то дані опитування свідчили: представницьке зібрання підтримують лише 10% виборців, а вагомі 64% електорату довіри до нього не мають. Було видно, що якби негайно провести референдум про статус президента і парламенту, переможцем вийшов би президент.

28

Отже, якщо законодавці хочуть залишатися на своєму посту більше від одного терміну, або якщо вони бажають, щоб парламент завоював повагу й підтримку народу, то необхідно створити численні канали зв'язку між законодавцями та їхніми виборцями. Адже за умов демократії вирішальним чинником є воля народу. Влада в кінцевому підсумку береться з рук конкретних громадян. І якщо виборці не схвалюють дій своїх представників, то звільняють його від депутатських обов'язків відразу ж, як настає пора чергових виборів. Насамкінець важливо відзначити, що законодавцеві не конче треба боятися волевиявлення розчарованого народу. Адже приклад умілих політиків з різних куточків світу показує, що розчарованість народу можна перетворити на джерело потужної підтримки. Показуючи громадянам широкі можливості, які дає використання права голосу, і таким чином піднімаючи їхній дух, законодавці можуть знайти виборців, які неухильно підтримуватимуть їх.

Одним із засадничих принципів системи демократичного врядування є відкритість законотворчого процесу, завдяки якій створюються сприятливі умови для участі у цьому процесі багатьох соціальних груп. У деяких країнах участь таких груп офіційно регламентується. В інших країнах ці стосунки та взаємні зв'язки можуть бути менш формальними, хоча й гарантуються нерідко законом. Завдяки відкритості законотворчого процесу для громадян, а також груп, що усвідомлюють та організовано обстоюють власні інтереси, врядування стає більш демократичним: адже кінцевий продукт законотворчої діяльності формується з урахуванням більшої кількості людських позицій. Окрім того, відкритість законотворчого процесу дає громадянам змогу переконатися, що принцип самоврядування тією чи іншою мірою застосовується. Завдяки згаданому вже врахуванню різних точок зору з'являється додаткова можливість навчати громадян, а також забезпечувати суспільну підтримку діяльності законодавчих органів та законодавців. Коли громадяни відчувають себе частиною законотворчого процесу, тоді зростає ймовірність, що вони схвально поставляться до продукту, одержаного в перебігу цього процесу. Часто відкриті системи є більш ефективними, ніж закриті, бо соціальні групи, яких найбільше стосується той чи інший законопроект, мають змогу заявити про свої прагнення і допомогти у виробленні політичних рішень. А ці групи можуть краще від політиків знати, які конкретні питання слід порушувати. Крім цього (і це вже підкреслювалося вище), налагоджування зв'язку з виборцями є ефективним шляхом до збереження законодавцем свого парламентського місця.

Є два надзвичайно важливі аспекти зв'язку з виборцями — інституційний та індивідуальний. Налагодити зв'язок з виборцями на іституційному рівні означає зробити роботу парламенту відкритішою, а

29

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

його здатність реагувати на потребу громадян в інформації ще кращою, і таким чином відкрити перед цими громадянами можливість участі у процесі вироблення політичного курсу. Зв'язок на індивідуальному рівні — це особистий зв'язок парламентарія з різними групами, які усвідомлюють та організовано обстоюють власні інтереси, а також з пресою та окремими громадянами на більш регулярній основі. Нижче буде розглянуто передовсім зв'язки інституційного характеру. Аби показати ступінь відкритості різних законодавчих зібрань, тут буде коротко показано основні конституційні положення, які стосуються відкритості у законотворчій діяльності, та унаочнено міру доступності до пленарних засідань, до засідань комітетів, підкомітетів, атакож до самих законодавців. Нижче буде також розглянуто практику публікації законодавчих документів у західних країнах (Сполучені Штати Америки, Швеція, Франція), а також державах, у яких демократія ще розбудовується (Польща, Болгарія, Угорщина).

ПРО ПЕРШОРЯДНУ ВАГУ ВІДКРИТОСТІ ЗАСІДАНЬ ПАРЛАМЕНТУ І ЙОГО КОМІСІЙ ДЛЯ ГРОМАДЯН

Основна перевага доступності засідань парламенту і його комітетів для громадян вбачається у тому, що, коли громадяни можуть спостерігати за творенням продукту законотворчої діяльності або до певної міри стати учасниками творення, вони з більшою імовірністю підтримають цей продукт. Звичайно, не кожен громадянин прагне скористатися з рівного для всіх права доступу до парламентських сесій чи засідань, проте є групи громадян, які усвідомлють велике значення того чи іншого політичного рішення для себе особисто. Громадяни, що не знають, як з'явилося політичне рішення, наслідки якого вони не вважають добрими, схильні запідозрювати парламент у корупції та неефективній роботі. А створення кращих можливостей для спостереження за перебігом законотворчого процесу та безпосередньої участі у ньому підвищує ймовірність того, що громадяни будуть більше задоволені результатом. При цьому треба відзначити, що механізм, яким забезпечується доступність, має бути чітко налагодженим. Законодавці, яким вдається зібрати групу людей для участі у керуванні державою, створюють для себе додатковий осередок своєї підтримки. Групи виборців, що усвідомлюють свої інтереси й організовано обстоюють їх, спроможні уважно стежити за діями своїх обранців і таким чином не давати їм відступитися від передвиборних обіцянок. Законодавець може дивитися на це позитивно чи негативно, проте умілий законодавець віднаходить засоби, щоб поставити таку увагу собі на службу. Забезпечуючи громадянам доступ до засідань, законодавець одержує змогу показати,

ЗО

що він і справді наполегливо працює над тим, аби було схвалено обіцяні програми.

ПЕРШОРЯДНА ВАЖЛИВІСТЬ ДОСТУПУ ДО ЗАКОНОДАВЧОЇ ДОКУМЕНТАЦІЇ

Щойно сказане стосується і справи поширення законодавчої документації. Не всі групи можуть прийти до парламенту, щоб спостерігати за перебігом пленарних засідань чи розглядом законопроектів у комісіях. Дивитися ці засідання по телебаченню чи слухати їх перебіг по радіо такі групи теж не завжди можуть. Отож законодавець може повернути собі на користь створення надійних та інформаційно насичених документів. Він може посилатися на такі документи, коли переконує виборців у тому, що виступає на підтримку тих чи інших політичних заходів, і доводить, що голосував таким чином, а не інакше. Прагнення скористатися з можливості доступу до цих документів буде поширеним не серед широких суспільних мас: скористаються не всі громадяни, а найбільш активні. І, як уже зазначалося, умілий законодавець може забезпечити собі підтримку саме таких активних, об'єднаних у групи громадян під час виборів.

КОНГРЕС СПОЛУЧЕНИХ ШТАТІВ АМЕРИКИ

Конгрес Сполучених Штатів Америки, що складається з двох палат (434 члени Палати Представників та 100 членів Сенату) є одним з найбільш доступних законодавчих зібрань у світі.

Американська практика

Конституція Сполучених Штатів Америки наділяє американців правом звертатися до уряду із поданнями про відновлення справедливості. Тож кожного року мільйони американців користуються ним і звертаються безпосередньо до Конгресу, надсилаючи обраному ними парламентарієві листи. Ці листи адресують не Конгресові в цілому, а законодавцеві

31

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

особисто. Американські законодавці ставляться до листів надзвичайно серйозно і майже завжди надсилають листа у відповідь або особисто зустрічаються з їх авторами. У багатьох випадках законодавець призначає одного із своїх штатних працівників, котрий повинен опікуватися проблемою, яку має той чи інший конкретний громадянин. Такому працівникові, наприклад, може бути доручено простежити за розглядом скарги громадянина в урядовому агентстві. Така діяльність набула більшого поширення протягом останніх десятиліть. Контакти, про які йдеться, слугують не лише засобом, за допомогою якого громадянин має змогу заявити про свої потреби та вирішити власні проблеми, а й знаряддям, що дає змогу громадянинові одержувати відомості про роботу Конгресу й урядових агентств.

На додаток до особистих контактів із законодавцями, багато громадян та організацій беруть непряму участь у роботі Конгресу як члени або симпатики організованих груп, що обстоюють свої інтереси, або як лобісти. Лобіст — це особа чи організація, основне завдання якої полягає в тому, щоб впливати на перебіг законотворчого процесу через прямі зв'язки з Конгресом чи президентською адміністрацією. Існування в плюралістичному американському суспільстві лобістів та груп, що обстоюють свої інтереси, сприяє відкритості у роботі Конгресу. Адже часто ці лобісти і групи є найкращим джерелом інформації про дії законодавчого зібрання на тому чи іншому напрямку, а також найбільш ефективним знаряддям доведення тієї чи іншої точки зору до відома цього органу державної влади. Оскільки обидві головні політичні партії Сполучених Штатів Америки обстоюють широкий спектр інтересів, то групи, що обстоюють свої власні інтереси, виступають як захисники інтересів більш вузьких — тих, які є, наприклад, у фермерських об'єднань, організацій ветеранів, у захисників природного середовища, бізнесових кіл, промислових організацій, об'єднань літніх громадян тощо.

Насамкінець потрібно нагадати про таку важливу складову демократичного врядування, як діяльність законодавців, що ведеться у період між попередніми та наступними виборами з метою визначення ставлення громадян до запланованих політичних заходів у той час, коли законодавці вирішують, який політичний курс обрати і якому з альтернативних варіантів надати перевагу. Законодавці використовують зібрані таким чином відомості, з тим аби відкоригувати той політичний курс, який вони розробляють особисто, а також для визначення способу, у який слід голосувати. Крім того, законодавці використовують ці відомості для пошуку характеру змін та доповнень, які треба вносити до законопроекту, що вже розглядається. Зайве нагадувати, що законодавці

32

думають насамперед про те, як їхні дії (негативно чи позитивно) можуть позначитися на майбутніх виборах.

Конституційні положення

Хоча конституцією Сполучених Штатів Америки не передбачено, що засідання Конгресу мають проводитися відкрито, сама відкритість певною мірою гарантується трьома конституційними положеннями. Першим встановлено, що кожна палата повинна вести журнал своїх засідань, який має періодично публікуватися без купюр, окрім випадків, коли розголошення відомостей зашкодить національній безпеці. У другому положенні висунуто вимогу, згідно з якою всі голосування мають бути відкритими, крім випадків, коли переважна більшість (80%) законодавців вирішить інакше. Згідно з третім положенням, документально фіксуватися і публікуватися має не загальна кількість голосів, поданих "за" чи "проти", а список законодавців із позначкою, як голосував кожен із них.

Відкритість засідань

Обмежень на вхід до зали пленарних засідань (крім тих, де йдеться про національну безпеку) не існує. Спеціальні галереї у Палаті Представників та Сенаті відкриті для кожного громадянина, що бажає спостерігати за розглядом того чи іншого питання. Засідання комітетів та підкомітетів, де проводиться значна частина законодавчої роботи, теж відкриті. Комітети й підкомітети зобов'язані оголошувати питання, що розглядатиметься, а також дату, час і місце таких слухань. Робити це потрібно принаймні за тиждень. Існує шість типів засідань, на яких відкритим голосуванням Сенат може ухвалити рішення про закритий розгляд. Це:

1) засідання, де буде розголошено відомості, що стосуються національної безпеки чи секретів, пов'язаних з закордонними справами;

2) засідання, що стосуються виключно керування персоналом комітетів чи працівниками апарату;

3) засідання, що можуть спричинитися до звинувачення особи у скоєнні злочину чи неправомірній поведінці, до заплямування чи завдання шкоди професійній репутації особи, або можуть мати своїм наслідком суспільну неповагу до особи, викликану іншим чином чи спричинитися до вочевидь невиправданого втручання у приватне життя особи;

4) засідання, де буде розкрито особу будь-якого інформатора чи працівника правоохоронних органів, або буде розголошено будь-які відомості, що стосуються розслідування чи судового переслідування з приводу кримінального правопорушення у випадку, коли з метою ефективного виконання закону вимагається дотримуватися секретності;

З - 82478 33

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

5) засідання, «а якому буде розголошено відомості, що становлять комерційну таємницю і є складовою фінансової чи комерційної інформації, яка вочевидь стосується лише конкретної особи;

6) засідання, де буде розголошено відомості, які повинні зберігатися у таємниці згідно з іншими положеннями законодавства або постановами Уряду.

Кількість закритих засідань Конгресу є незначною, більшість з них є відкритими для громадськості. Засідання може стати закритим ще й у тому разі, коли спостерігач почне поводити себе негідним чином: тоді головуючий має право дати наказ звільнити зал від сторонніх і далі проводити засідання у закритому режимі.

Водночас громадяни мають можливість спостерігати пленарні засідання, засідання комітетів та підкомітетів по телебаченню. Засідання обох палат (а також ті засідання комітетів та підкомітетів, які на думку телекомпанії можуть зацікавити громадськість) транслюються двома каналами кабельного телебачення цілодобово в режимі прямого ефіру. І, нарешті, репортажі про засідання Конгресу демонструються у щоденних вечірніх випусках новин.

Доступність документів

Офіційне видання Конгресу США "Протоколи засідань Конгресу" публікує щоденні стенографічні звіти про пленарні засідання обох палат. "Протоколи засідань Конгресу" є у багатьох бібліотеках США. їх можуть одержувати і приватні особи. Хоча стенограми більшості засідань комітетів та підкомітетів Конгресу і не публікуються у "Протоколах засідань Конгресу", вони загалом є доступними для громадськості. Крім того, кожний комітет та підкомітет готує детальний звіт про слухання за кожним законопроектом та поправки до нього як з боку більшості, так і з боку меншості. Через Службу документації Конгресу ці матеріали за запитом може одержати кожний (розгляд запиту триває 4 місяці) без оплати. З багатьма документами можна ознайомитися в бібліотеках. Інформацію про законодавчі пропозиції можна одержати і в Службі документації Конгресу. Зацікавлені громадяни мають право ознайомлення із законопроектом як через свого представника, так і через законодавця, що виступив із даною пропозицією. У "Протоколах засідань Конгресу" фіксуються також результати щоденних голосувань. Звіти комітетів та підкомітетів також містять інформацію про результати голосування з приводу відповідних пропозицій.

34

ШВЕДСЬКИЙ РИКСДАГ

У 1971 році відбулося перше засідання однопалатного парламенту Швеції — Риксдагу, що прийшов на зміну двопалатному. Остання після створення Риксдагу конституційна зміна у Швеції формально утвердила її як парламентську державу і зосередила політичну діяльність довкола цієї законодавчої структури у складі 349 чоловік. Кількість членів Риксдагу було зменшено з 350 до 349, з тим щоб які-небудь дві партії не змогли набрати однакової кількості місць, створивши тим самим патову ситуацію у парламенті.

Вибори до Риксдагу відбуваються раз на три роки на основі пропорційного багатопартійного представництва. В той час як США є класичним прикладом відкритості законодавчих органів та законодавчого процесу, що базується на багатьох варіантах доступу та численних неформальних зв'язках між законодавцями, виборцями, лобі та пресою, — Швеція є втіленням корпоративності. Громадяни та групи громадян, яких цікавить участь у політичних процесах, часто зорганізовуються на місцевому рівні, а потім приєднуються до груп зі схожими інтересами на загальнодержавному рівні. Найбільші за чисельністю корпоративні групи у Швеції складають робітники та підприємці. Цим групам надана офіційна консультативна роль у перегляді законів, що безпосередньо торкаються їхніх інтересів. Підприємці та робітники мають консультативне право в усіх випадках зміни законодавства. З представниками ж інших груп населення консультуються лише тоді, коли законопроекти прямо зачіпають їхні інтереси. Хоча саме політичним авторитетом тієї чи іншої групи найчастіше визначається рівень її впливу на хід законодавчого процесу, шведська корпоративна структура представляє інтереси як більшості, так і опозиції. Попри те, що у Швеції парламент та законодавчий процес не настільки відкриті для окремих громадян, як у СІЛА, її корпоративна структура гарантує врахування інтересів різноманітних груп населення.

Шведська практика

Політичний процес у Швеції організовано надзвичайно досконало. Вище вже зазначалось, що Швеція є найяскравішим прикладом корпоративно-консультативної системи. Що ж до відкритості політичного процесу для окремих громадян, то шведське законодавство зобов'язує, щоб усі офіційні документи та протоколи, як правило, відразу ставали доступними для громадськості. Крім того, при Риксдагу створено посаду уповноваженого з розгляду скарг громадян на дії бюрократії та органів місцевого самоврядування.

з*

35

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

Подібно до законодавчих інститутів багатьох інших країн, функції шведського парламенту зводяться до затвердження, відхилення або остаточного формулювання рішень, початкове розроблених іншими структурами. У Швеції такими структурами є відповідні міністерства. Після передачі розробленого урядом законопроекту подається пропозиція про створення комісії. Ця пропозиція надсилається до всіх зацікавлених урядових і неурядових організацій, що висловлюють свої зауваження з цього приводу. Після надходження і розгляду зауважень "за" і "проти" створення нової комісії (до певного встановленого терміну) і в разі прийняття урядового рішення про роботу нової комісії починається ще один етап подачі та розгляду зауважень. Комісія має свій штатний персонал, об'єднаний у секретаріат, членами якого, як правило, є працівники відповідних міністерств. Щодо офіційного представництва, то до складу комісії заведено включати представників різних парламентських партій, державних службовців, представників підприємців та робітництва (тобто двох найбільших корпоративних груп), експертів та представників усіх інших зацікавлених сторін. З початком роботи комісії починається процес постійної передачі розроблених секретаріатом або членами комісії проектів документів від членів комісії до організацій, які вони представляють. Після закінчення робота комісії підготовлений нею звіт передається для ознайомлення до всіх зацікавлених державних та недержавних організацій. Тільки після цього пропозиція уряду подається на обговорення до законодавчого органу. Велика кількість негативних зауважень може призвести до призначення нової комісії для розробки досконалішого варіанту документа, і весь цей процес починається знову. Групи, що усвідомлюють та організовано обстоюють свої інтереси, створили власні великі та добре укомплектовані дослідницькі відділи, що здатні легко підключатися до роботи комісій. Згаданою дорадчою процедурою користуються у своїй роботі як спеціальні тимчасові комісії, так і постійні комітети.

Коституційні положення

Відповідно до Закону про свободу преси (Конституція 1974 року), шведські громадяни та преса мають право доступу до більшості офіційних документів. Документи майже всіх сфер адміністративної служби — виняток складають "секретні" матеріали, що стосуються військової безпеки, міжнародних відносин або приватних інтересів окремих осіб (тобто, кримінальні справи і медичні карти) — є доступними для громадськості. Ніхто не зобов'язаний пояснювати свого бажання ознайомитися з державним документом, крім випадків, коли визначення намірів необхідне органам влади для того, щоб встановити, чи не може надання документа завдати шкоди чиїмсь інтересам. 36

Відкритість засідань

Як і в більшості парламентів світу, законотворча діяльність Риксдагу здійснюється через роботу комітетів. Засідання комітетів є закритими, якщо їх члени не проголосують за відкритий режим засідань; у більшості випадків члени комітетів голосують проти відкритості, оскільки це, на їхню думку, сповільнює законодавчий процес. Документ, що узагальнює висновки та рішення комітету, як правило, складається представниками партії більшості. Засідання парламенту є відкритими для громадськості, а парламентські документи - загальнодоступними. Преса також має відповідний доступ до засідань парламенту. У приміщенні парламенту є спеціальна ложа преси, яка може вмістити більше 40 чоловік; поруч знаходяться кабінети для парламентських журналістів, які працюють тут щоденно (15 кімнат для представників агентств новин та газет, що мають своїх постійних кореспондентів у парламенті). Для парламентських журналістів також влаштовуються щотижневі брифінги, на яких, зокрема, повідомляється, над якими питаннями працюватимуть законодавці протягом наступного тижня. На запити громадян про законодавчу діяльність —а їх можна подавати у письмовій або усній (телефоном) формі — зобов'язані відповідати помічник з питань інформації та прес-секретар парламенту. У тому разі, коли запити громадян вимагають розширеної відповіді, помічник відсилає громадян до відповідних парламентських органів. Парламент Швеції докладає багато зусиль для того, щоб громадяни мали можливість отримати негайну пряму відповідь про його діяльність або могли одержати її, звернувшись до відповідних інституцій. Нарешті, галерея для відвідувачів Риксдагу завжди відкрита для громадськості під час парламентських засідань.

Доступність документів

Хоча більшість засідань комітетів Риксдагу є закритими, існує велика кількість документів, що висвітлюють рішення, ухвалені як у комітетах, так і на пленарних засіданнях. З метою оперативного інформування громадськості про те, що відбувається у парламенті, Риксдаг випускає часопис "Швидкіхвилини", де вміщуються тексти виступів парламентаріїв та результати голосування. "Швидкі хвилини" під час сесій виходять з друку щодня і містять дані про попередній день роботи парламенту. "Парламентський журнал" виходить 40 разів на рік і вміщує короткий виклад основних урядових законопроектів, інструкції Кабінету слідчим комісіям, звіти, законопроекти, підготовлені членами парламенту, запити тощо. Крім того, цей загальнодоступний часопис вміщує звіти про парламентські дебати з важливих питань порядку денного. "Покажчик питань Риксдагу" ознайомлює з тими питаннями порядку денного, з яких

37

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

парламент прийняв рішення, а також з запитами та питаннями, які розглядалися на сесіях протягом року. "Покажчик членів Риксдагу" подає інформацію про законодавчі пропозиції, запити, питання та виступи кожного з парламентаріїв. "Щорічник парламенту", котрий дає короткий загальний огляд діяльності Риксдагу, призначено для широкого кола читачів. Окрім загальної інформації про Риксдаг, щорічник містить стислий звіт про запропоновані урядом та депутатами законопроекти — як ухвалені, так і ті, з приводу яких постійними комітетами висловлювалась незгода. Щорічник наводить коротке резюме обговорень найважливіших запитів та вичерпну інформацію про бюджет з таблицями включно. "Покажчик законодавчих пропозицій членів парламенту" інформує про всі законодавчі пропозиції кожного з парламентаріїв, подані протягом всього терміну їхнього депутатства. Покажчик, який постійно доповнюється, подає назви кожного із законопроектів, прізвища його головних авторів та дані про їхню партійну приналежність, а також назви постійних комітетів, від яких надійшов законопроект. Всі ці численні публікації допомагають виборцям та групам громадян зі спільними інтересами стежити за діяльністю їхніх представників.

ФРАНЦУЗЬКИЙ ПАРЛАМЕНТ

Іншим прикладом відкритості законодавчого процесу є парламент Французької республіки, що складається з Національних зборів (500 депутатів) та Сенату (300 сенаторів). Як і в Конгресі США, дії законодавців тут у більшості випадків є відкритими для громадськості: лише небагато з засідань відбуваються за зачиненими дверима. Проте не так давно члени французького парламенту вирішили, що підвищення ефективності закодавчого процесу є справою важливішою, ніж його відкритість, і тепер парламент Франції є відкритим не настільки, як Конгрес США. Багато французьких законодавців взагалі доводять, що більший рівень відкритості сповільнює процес законотворення.

Конституційні положення

Французька конституція обумовлює, що засідання обох палат повинні бути відкритими для громадськості, але кожна з палат може зробити свої засідання закритими на вимогу прем'єр-міністра або десятої частини депутатів. У конституції Франції в прямій формі зазначено, що засідання обох палат мають бути відкритими, але, на відміну від США, у Франції дозволяється проводити закриті засідання. При цьому для запровадження режиму закритості необхідна згода дуже малої кількості законодавців. У Франції законотворча робота відбувається головним чином на рівні Національних зборів, а не в комітетах чи підкомітетах, і через те таким важливим залишається доступ до діяльності обох палат.

38

Відкритість засідань

Широкому загалові дозволяється спостерігати за ходом парламентських дебатів з двоярусних гостьових галерей, що нависають над залою засідань Сенату. Однак кількість місць, відведених для "пересічних громадян", є незначною, бо більшість місць зарезервовано для високопоставлених осіб, гостей парламенту та журналістів. Громадяни, що бажають відвідати засідання парламенту, повинні дістати перепустку від служби безпеки. Втім, зробити це неважко. Сенат, як і Конгрес США, може оголосити своє засідання закритим у разі негідної поведінки когось із спостерігачів. На відміну від США, у сьогоднішній Франції відсутня практика телепоказу парламентських засідань у повному обсязі. Такі спроби робилися, але вони виявилися нежиттєздатними, оскільки телекомпанії мали труднощі з постійною глядацькою аудиторією. Доступ до засідань обох палат парламенту та законодавців має преса, і репортажі про парламентські дискусії та слухання дуже часто з'являються у вечірніх випусках газет.

Доступність документів

Офіційне видання парламенту, "Journal Officiel" ("Офіційний бюлетень"), який у посиланнях звичайно фігурує як "JO", складається з чотирьох основних частин: перший розділ містить остаточні, офіційні версії всіх законодавчих актів, ухвалених парламентом, а також усі президентські та урядові декрети; другий подає стенографічні записи дебатів та протоколи пленарних засідань у відповідності з вимогами конституції; третій розділ висвітлює позиції Ради з економічних та соціальних питань та друкує звіти про її діяльність; і, нарешті, четвертий розділ містить опубліковані документи адміністративного характеру.

Хоча стенографічні записи засідань комітетів не друкуються у щоденному виданні "JO", комітети обох палат після кожного свого засідання подають звіт, що містить інформацію про характер їхньої роботи та результати голосування з обговорюваних питань. Ці звіти виходять окремою серією під назвою "Парламентські документи" ("Documents Parlementaires") і поширюються за передплатою разом з "JO". Оскільки протягом останніх років комітети збільшили тривалість слухань, видання цієї серії стали виходити частіше.

Законопроекти, що розглядаються, та поправки до них згідно з усталеною практикою друкуються у серії "Парламентські документи". Тут також подаються інші робочі парламентські документи, які не потрапляють до щоденного видання "JO". Крім того, Національні збори

39

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

видають щотижневий звіт про свою діяльність — "Бюлетень Національних зборів" ("Bulletin de ГАззетЫйе Nationale"), який містить короткий виклад змісту законопроектів, що саме зараз розглядаються, звіти з парламенту та комітетів, промови, усні запитання та відповіді, повідомлення про зміни у складі депутатів та посадових осіб, розклад засідань, запланованих на наступний тиждень, перелік парламентських документів, опублікованих протягом тижня, а також аналіз депутатського голосування. Аналогічне періодичне видання публікується Сенатом і має назву "Бюлетень оперативних повідомлень" ("Bulletin d'Informations Rapides"). Пленарні голосування членів французького парламенту з приводу остаточного затвердження законодавчих актів, так само як голосування під час пленарних засідань щодо поправок, пропозицій та з інших процедурних питань, згідно з усталеною практикою відображається у поіменних списках депутатів у розділі "Парламентські дебати" "Офіційного бюлетеня". Голосування депутатів у комітетах регулярно подаються у звітах комітетів, про публікацію яких ішлося вище.

УГОРСЬКИЙ ПАРЛАМЕНТ

У 1989 році, коли Угорщина стала цілковито незалежною державою, чимало аналітиків передрікали, що вона, так само як і інші країни східного блоку, які мали традиції незалежності та історичні зв'язки з Західною Європою, вестиме перед у справах, які стосуються відкритості законодавчого процесу та демократичної участі у державному управлінні. Безумовно, нинішній однопалатний парламент Угорщини, який нараховує 386 членів, є значно відкритішим та доступнішим, ніж був за комуністичних часів, однак можна сказати, що очікування аналітиків не справдилися. Хоча конституція перехідного періоду, прийнята 1989 року, гарантує певний ступінь законодавчої відкритості, на практиці участь народу в процесі державного управління не стала найвищим пріоритетом посткомуністичного режиму в цій країні.

Конституційні положення

Згідно з угорською конституцією перехідного періоду, парламентські сесії є відкритими для публіки. Однак на вимогу Президента республіки, Ради міністрів чи будь-якого законодавця парламент може проголосувати за проведення закритих сесійних засідань. Для ухвалення рішення у цьому випадку необхідно дві третини голосів. Такий високий поріг передбачає, що закриті засідання мають відбуватися рідко. У конституції, однак, не вказано, якими мають бути засідання комітетів —відкритими чи закритими.

40

Відкритість засідань

На практиці присутність публіки на парламентських засіданнях є вельми проблематичною через жорстку систему охорони та брак місця. Засідання комітетів майже завжди є закритими. Однак пленарні засідання регулярно висвітлюються телебаченням і, схоже, ці передачі зібрали зацікавлену аудиторію. Хоча формування політики значною мірою є обов'язком національного парламенту, згідно із Законом про місцеве самоврядування від 1990 року муніципальним радам, тобто міським органам влади, було надано суттєвих повноважень самостійно вирішувати чимало важливих питань — таких, наприклад, як місцеве будівництво, переселення, управління водними ресурсами, захист довкілля тощо. Відповідно до вимог закону ці представницькі муніципальні ради зобов'язані проводити відкриті засідання, хоча вони можуть бути і закритими, якщо це видається необхідним. Такі закриті засідання відбуваються рідко. Законом передбачено, що публічні слухання з багатьох питань повинні оголошуватися роком наперед, щоб громадяни та представники місцевих груп мали можливість вивчити проблему, підготувати питання та внести пропозиції, які б враховували інтереси громадськості. Внаслідок цього недостатня відкритість національного парламенту почасти компенсується тим, що громадськість може відносно легко прилучатися до процесу прийняття рішень у місцевих органах влади.

Доступність документів

Угорський парламент має свій офіційний друкований орган, що його можна легко одержати в публічних бібліотеках країни. Це видання регулярно публікує стенографічні звіти про парламентські засідання, в тому числі дебати, пропозиції, поправки та резолюції. З іншого боку, стенограми засідань комітетів, як правило, не копіюються і не поширюються. Самі слухання у комітетах як із законодавчих питань, так і з питань, пов'язаних з розслідуванням певних подій чи обставин, зараз відбуваються рідко. Законопроекти, які саме розглядаються парламентом, у принципі доступні для вивчення, хоча існують певні обмеження щодо їхнього поширення, головним чином через нестачу коштів для друку та розповсюдження. Однак угорський парламент веде поіменний облік парламентських голосувань, і ці дані є цілком доступними : вони поширюються засобами масової інформації та електронного зв'язку. Протягом останніх кількох років угорські мас-медіа відігравали активну роль у висвітленні питань, пов'язаних з політичним життям та державним управлінням. Вони регулярно подають звіти про парламентські голосування.

41

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

ПОЛЬСЬКИЙ ПАРЛАМЕНТ

Як і Угорщина, Польща почала торувати демократичний шлях 1989 року. Однак, на відміну від Угорщини, структура прийняття політичних рішень як під час перехідного періоду, так і зараз відзначається високим ступенем відкритості. Знову таки певною мірою на противагу Угорщині, польська конституція містить відносно мало положень, які гарантують доступ населення до процесу державного управління. Однак на практиці парламент, який складається зі 100 членів Сенату та 460 членів Сейму, у своїй щоденній діяльності робить сильний наголос на відкритості та гласності.

Конституційні положення

В "Малій конституції" Польщі, прийнятій 1992 року і розрахованій на перехідний період, про законодавчу відкритість сказано дуже мало. Хіба що висувається вимога, щоб обидві палати парламенту працювали відкрито й гласно. Як Сейм, так і Сенат зобов'язані проводити дебати відкрито, хоча часом можуть відбуватися і таємні засідання, якщо цього вимагають "інтереси держави" і обговорюються проблеми, пов'язані з національною безпекою.

Відкритість засідань

На практиці Польща перевершує диспозитивні вимоги щодо відкритості законодавчого процесу, викладені у конституційних положеннях. Практично всі пленарні засідання та засідання комітетів відкриті для відвідування, і чимало поляків користуються цією доступністю. Лише поодинокі парламентські засідання мають таємний характер. Витяги з парламентських дебатів та слухань у комітетах часто транслюються по телебаченню у вечірніх новинах. Коли в парламенті обговорюються проблеми великої державної ваги, часто саме постійні телевізійні репортажі найпершими подають інформацію про події в законодавчому органі.

Доступність документів

Примірники офіційного урядового видання, в якому подаються стенографічні матеріали усіх дебатів у залі засідань та остаточних резолюцій, можна безперешкодно одержати в більшості публічних бібліотек Польщі. У цьому виданні також подаються тексти законопроектів, що розглядаються, запропоновані поправки та тексти вже затверджених законодавчих документів. У цих виданнях подається інформація про те, як кожний законодавець голосував при затвердженні кожного законопроекту, що ухвалювався протягом звітного періоду. Громадяни також можуть довідатися про голосування в парламенті з

42

масових видань, які досить часто публікують інформацію такого характеру. Таємне голосування в парламенті відбувається надзвичайно рідко.

Оскільки згідно з процедурними правилами парламенту для проведення закритого засідання необхідно, аби за таке рішення проголосувало 3/5 депутатів, а також через розпорошення політичних сил всередині парламенту законодавцям, які хотіли б провести таємне засідання, рідко вдається домогтися своєї мети.

НАРОДНІ ЗБОРИ БОЛГАРІЇ

За чотири роки, які минули після обрання Болгарією демократичної системи державного управління, у парламентському та політичному житті країни відбулися швидкі зміни. У цій сфері, яка раніше була майже повністю закритою, досягнуто значного ступеня гласності. Лише два роки тому громадяни не могли бути присутніми на пленарних засіданнях чи засіданнях комітетів парламенту без спеціального запрошення. Більшість засідань у парламенті проводилася у закритій атмосфері, тексти законопроектів, стенографічні записи парламентських дебатів та рішення, ухвалені на пленарних засіданнях, ніде не публікувалися. Дані про голосування законодавців також, як правило, були недоступними. З того часу відбулося багато змін, і болгарський парламент став одним з наивідкритіших законодавчих органів серед молодих незалежних держав.

Конституційні положення

Прийнята 1991 року конституція Болгарії містить велику кількість положень, які гарантують право громадян бути поінформованими про діяльність парламенту. Згідно з конституцією, усі засідання Народних зборів (однопалатного парламенту, який складається з 250 членів) повинні бути відкритими для громадськості; це стосується також засідань постійних комітетів та тимчасових комісій. Крім того, відповідно до вимог конституції усі голосування повинні проводитися відкрито, таємне голосування дозволяється тільки в тих випадках, коли йдеться про національну безпеку чи особисті таємниці, а такі питання розглядаються досить рідко. Згідно з іншим конституційним положенням, усі правові документи повинні бути загальнодоступними.

Хоча конституція Болгарії забезпечує високий рівень відкритості законодавчого процесу, одне її положення суперечить загальній орієнтації на все більшу гласність. Йдеться про заборону на створення лобістських груп, зорієнтованих на відстоювання інтересів бізнесових кіл, профспілок, правозахисних організацій та інших "об'єднань громадян". Тим, хто хоче брати участь у процесі прийняття законодавчих рішень, відстоюючи при цьому свої групові інтереси, необхідно спершу офіційно зареєструватися

43

ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ

як політична партія. Як наслідок, утворилося безліч політичних партій, чимало з яких ненабагато відрізняються від груп за інтересами, об'єднаних дуже вузькою ідеологією.

Відкритість засідань

Молода болгарська демократія досягла надзвичайних успіхів у побудові політичної системи, яка твердо додержується сформульованих у конституції принципів відкритості законодавчого процесу. Широкій публіці майже завжди дозволяється бути присутньою на пленарних засіданнях та засіданнях комітетів, за винятком тих випадків, коли більшість законодавців (50%) проголосує за проведення закритого засідання. Однак такі голосування відбуваються все рідше. Більшість парламентських засідань зараз знімаються телебаченням, і витяги з них можна побачити у вечірніх новинах. Як і Франція, Болгарія нездатна утримувати окремий телевізійний канал, присвячений виключно трансляції парламентських засідань.

Доступність документів

У перехідний період становення демократичного ладу голосування здебільшого мали відкритий характер з фіксацією поіменних даних стосовно кожного депутата. Однак голосування з будь-якого окремого питання може мати і закритий характер, якщо за це проголосує більшість законодавців. Дані про те, як кожний депутат голосував з приводу важливих питань чи законопроектів, звичайно публікуються наступного дня в масових виданнях. Що ж стосується повної інформації про те, як депутат голосував протягом своєї законодавчої діяльності, то громадяни можуть одержати її в самому парламенті або в публічних бібліотеках країни. Тексти законопроектів, що саме розглядаються, згідно з усталеною практикою друкуються в офіційних урядових виданнях, які можна вільно передплатити чи одержати в бібліотеці. Стенограми парламентських слухань та дебатів також ведуться, але вони не розповсюджуються серед широкого загалу, хоча кожний, хто цікавиться, може отримати примірники цих матеріалів у приміщенні парламенту. Нині парламент просто не має коштів на регулярну публікацію цих стенографічних матеріалів в офіційному урядовому виданні.

44

Додаток: Підсумкові таблиці

Таблиця І - Організація законодавчих органів Держава

Законодавчий орган

Вища палата членів

Кількість член/в

Нижня палата

Кількість

Сполучені Штати

Конгрес

Сенат

100

Палата Представників

435

Швеція

Риксдаг (5)

Сенат

349

Франція

Парламент

300

Національні збори

500

Болгарія

Народні збори (5)

Сенат

250

Угорщина

Парламент (5)

386

Польща

Парламент

Сенат

100

Сейм

460

Таблиця II - Дозвіл громадянам бути присутніми на засіданнях парламенту

Пленарні засідання

Засідання комітетів

Держава

Конституційна вимова

Існує на практиці

Конституційна вимога

Існує на практиці

Сполучені Штати

Ні

Так

Ні

Так

Швеція

Ні

Так

Ні

Ні

Франція

Так

Так (6)

Ні

Так (6)

Болгарія

Так

Так

Так

Так

Угорщина

Так

Так (6.7)

Ні

Ні

Польща

Так

Так

Ні

Так

(5) Однопалатний законодавчий орган.

(6) Публіка допускається на галереї для відвідувачів, але час перебування там дуже обмежений.

(7) Публіка допускається в будинок, але тільки після обтяжливої процедури отримання перепустки.