Правоохранительные органы

Аналіз чинного законодавства показує, що у питаннях правової регламентації діяльності правоохоронних органів існує чимало прогалин, неточностей, протиріч, які поро-

16

джують багато проблем теоретичного і практичного характеру. Однією з таких проблем є проблема визначення поняття «правоохоронні органи».

Це поняття є одним із найуживаніших у праві. Проте, застосовуючи його в нормативно-правових актах, публічних виступах тощо суб'єкти такого застосування навряд чи завжди усвідомлюють, що саме вони хотіли виразити. Нормативна невизначеність цього поняття часто може призводити до колізій і непорозумінь при застосуванні тих чи інших положень закону. Наприклад, зовсім незрозуміле із ст. 7 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», з якими ж насправді органами мають взаємодіяти підрозділи, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність», із ст. 7 Закону України «Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними»- запити яких саме органів мають виконувати банки, а також кредитні, митні, фінансові та інші установи, підприємства, організації, із ст. 19 Закону України «Про громадянство України»- внаслідок вступу у які саме органи іноземної держави втрачається громадянство України. Таких прикладів можна навести багато.

Питання про визначення поняття «правоохоронні органи» є дискусійним в теорії права. Одні науковці вважають, що цим поняттям охоплюються всі державні органи і громадські організації, хоча б у деякій мірі наділені правоохоронними функціями.' Інші пропонують розглядати це поняття у широкому (всі державні органи, які наділені певними повноваженнями в галузі контролю за додержанням законності і правопорядку) і вузькому (державні органи, спеціально створені для забезпечення законності і правопорядку, боротьби із злочинністю і яким з цією метою надані повноваження застосовувати передбачені законом заходи примусу та перевиховання правопорушників - суд, органи юстиції, прокуратури, внутрішніх справ, безпеки) розумінні.2 Немає однозначності в розумінні цього поняття і

1 Див., наприклад: Лихова С. Про визначення поняття «правоохоронні органи» // Радянське право.- 1984.- № 11.- С. 74-76; В. Осадчий. Правоохоронні органи як суб'єкти кримінально-правового захисту // Право України.- 1997.- № 11.- С. 71-72.

2 Див.: Тевдін.Р. Про. поняття ^<<гірад охоронні органи» у вузькому та широкому розумінні // Г

17

1O7CQQO

серед практичних працівників самих правоохоронних органів.

Традиційно до правоохоронних органів відносили органи прокуратури і міліції. Що стосується інших державних органів, то питання про належність їх до правоохоронних органів і зараз вирішується неоднозначно. Це стосується і такого органу державної влади як суд, хоча жодних сумнівів щодо віднесення суду до правоохоронних органів не повинно виникати. Як вірно зазначає В. І. Осадчий, «суд... є правоохоронним органом. Належність же його до самостійної «гілки» влади-зовсім інше питання».' Тому словосполучення «органи державної влади, в тому числі правоохоронні, контрольно-ревізійні та суди», що зустрічається у ст. 34 Закону України «Про державну таємницю», видається не зовсім коректним з правової точки зору.

Що ж стосується віднесення до правоохоронних органів юстиції, то тут має місце певна тавтологія. Адже під юстицією [від латинського yustitia - справедливість, законність] завжди розумілися, по-перше, правосуддя, і, по-друге, система судових установ, або власне суд. Зрозуміло, що органи державної виконавчої служби, судової експертизи, нотаріату і адвокатури, які діють під егідою Міністерства юстиції України, як і само це Міністерство, не мають повноважень щодо виконання правоохоронних функцій. Тому навряд чи їх можна віднести до правоохоронних органів. Крім того, із законодавства України прямо випливає, що правоохоронними органами є лише державні органи (скажімо, у п. «б» ст. З Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів» застосовується таке словосполучення як «правоохоронні та інші державні органи»). Проте з іншого боку, діяльність Міністерства юстиції України і адвокатури безпосередньо пов'язана з діяльністю правоохоронних органів.2

* * *

Неоднозначне розуміння вказаної правової категорії обумовлене головним чином відсутністю чіткого визначення поняття «правоохоронні органи» у законодавстві Украї-

В. Осадчий. Правоохоронні орган» як суб'єкти коимінально-пш. о захисту // Право України.- 1997.-N» 11.- С 72 «РИМІН»™««НП»-БІЛЬШ докладно про це див. у розділі VI цього посібника.

18

ни. Як показує його аналіз, законодавець надто нечітко, суперечливо і непослідовно визначав це поняття у різних законах України, які так чи інакше стосуються діяльності правоохоронних органів. Така ситуація не тільки свідчить про відсутність єдиного підходу у розумінні того, які органи є правоохоронними, не просто ускладнює вирішення теоретичних проблем у цій сфері, але й здійснює негативний вплив на діяльність цих органів, оскільки безпосереднім чином впливає на правове регулювання компетенції таких органів, правового і соціального статусу їх працівників тощо.

Аналіз чинного законодавства показує, що у відповідних статусних законах України прямо названі правоохоронними лише три державних органи. Це Служба безпеки України (ст. 1 Закону України «Про Службу безпеки України»), Управління державної охорони України (ст. 11 Закону України «Про державну охорону органів державної влади України та посадових осіб») і Військова служба правопорядку (ст. 1 Закону України «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України). Хоча вже із ст. 17 Закону України «Про Службу безпеки України» випливає, що Управління державної охорони, як і митні органи, нібито не є правоохоронними органами (у цій статті вказано, що Служба безпеки України взаємодіє з Управлінням охорони вищих посадових осіб України, правоохоронними та митними органами України).

Що стосується інших органів, у тому числі органів міліції і прокуратури, то вони в законах, які визначають їх статус, прямо не називаються правоохоронними. Такий висновок випливає і зі змісту норм, які містяться в інших законах України.

Так, із ст. 14 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» випливає, що правоохоронними органами є прокуратура, Міністерство внутрішніх справ, Служба безпеки України, а також податкові інспекції і слідчі.

У ст. 6 Закону України «Про оперативно-розшукову

19

діяльність» до правоохоронних органів прямо віднесені органи дізнання. Проте, правильність такого підходу викликає зауваження. Адже, згідно зі ст. 101 Кримінально-процесуального кодексу України органами дізнання є не тільки міліція, податкова міліція, органи безпеки, митні органи, начальники виправно-трудових установ, слідчих ізоляторів, органи державного пожежного нагляду, органи прикордонної охорони, а й начальники лікувально-трудових профілакторіїв і виховно-трудових профілакторіїв, командири військових частин, з'єднань, начальники військових установ, капітани морських суден, що перебувають у далекому плаванні тощо. Зрозуміло, що військово-медичні чи військово-навчальні заклади та установи, екіпажі морських суден навряд чи мають хоч щось спільне з органами охорони правопорядку.

Із статті 7 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» випливає, що правоохоронними органами є підрозділи, які здійснюють оперативно-розшукову діяльність. Тобто ними є підрозділи: а) органів внутрішніх справ- кримінальна та спеціальна міліція, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю, оперативно-розшукові підрозділи ДАЇ; б) органів служби безпеки - розвідка, контррозвідка, військова контррозвідка, підрозділи захисту національної державності, боротьби з корупцією та організованою злочинною діяльністю, оперативно-технічні і оперативного документування; в) прикордонних військ з оперативно-розшукової роботи; г) оперативного забезпечення охорони Управління державної охорони; д) оперативні підрозділи податкової міліції; є) оперативні підрозділи органів і установ Державного департаменту України з питань виконання покарань; е) оперативні, оперативно-технічні і підрозділи власної безпеки розвідувального органу Міністерства оборони України.

Із змісту ст. 8 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» випливає, що правоохоронними органами с ті, що уповноважені приймати повідомлення про крадіжки, розтрати, недостачі, інші серйозні правопорушення, і приймати по них рішення згідно з чинним законодавством. За змістом ст. 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» правоохоронними органами є органи, зобов'язані розглядати матеріали про порушення законодавства, що містять ознаки злочину. 20

Відповідно до назви і змісту ст. 17 чинного Митного кодексу України митні органи є правоохоронними.1

Дещо інший підхід щодо визначення правоохоронних органів застосовано у Законі України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів». В абзаці першому частини 1 ст. 2 цього Закону прямо зазначено, що правоохоронні органи - це органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції.

Як бачимо, цей перелік певним чином суперечить наведеним вище нормам інших законів України, а також має деякі внутрішні суперечності. Наприклад, із нього випливає, нібито правоохоронними органами треба визнавати органи державної пожежної охорони і внутрішні війська МВС України, що викликає певні сумніви. Прямо визнаються правоохоронними органи рибоохорони і державної лісової охорони, але не визнаються такими спеціальні підрозділи Міністерства екології та природних ресурсів України або спеціальні підрозділи, створювані для охорони заповідних територій.

Слід зазначити, що представляючи на сесії Верховної Ради України 23 грудня 1993р. проект Закону України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів» народний депутат України В. М. Слє-саренко зокрема вказав, що члени робочої групи, які готували законопроект, не робили своїм завданням дати універсальне визначення або вичерпний перелік правоохоронних органів, і перелік останніх зробили лише стосовно до мети цього закону; хоча вони включили до нього тільки десять систем, працівники яких діють у зоні підвищеного ризику і значно частіше інших зазнають незаконного тиску, погроз і насильства незаконному тиску, погрозам і насильству, але вказали і на те, що правоохоронними можуть

1 Такий підхід зберігається і в проекті нового Митного кодексу України.

21

визнаватися інші органи, які здійснюють правоохоронні функції.1

Згідно з абзацом другим частини 1 ст. 2 Закону України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів» державному захисту підлягають також працівники Антимонопольного комітету України (до речі, у ст. 29 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» також вказано, що особисті і майнові права працівників Антимонопольного комітету України охороняються законом нарівні з працівниками правоохоронних органів). Проте, незрозуміле, чому тільки працівники цього державного органу поставлені у таке привілейоване становище: закон не відніс їх до працівників правоохоронних органів, але надав їм відповідний державний захист. Якщо законодавець виходив при цьому із того, що змістом їхньої діяльності є протидія правопорушникам, то чому забуті працівники Фонду державного майна, Держнаглядохоронпраці, органів державної санітарно-епідеміологічної служби, мисливського господарства, у справах захисту прав споживачів та багатьох інших. Адже діяльність усіх їх істотно пов'язана з протидією правопорушникам, і вони піддаються не меншому тиску, погрозам і насильству, ніж працівники Антимонопольного комітету чи, наприклад, державної пожежної охорони.

Положення про Управління по роботі правоохоронних органів Адміністрації Президента України, затверджене указом Президента України від 20 липня 2001 р. № 536/2001, прямо відносить до правоохоронних органів: органи прокуратури, органи внутрішніх справ, Державний комітет у справах охорони державного кордону України, органи державної податкової служби, митні органи, державну контрольно-ревізійну службу, Державний департамент України з питань виконання покарань,- і до окремої групи державних органів відносить суди разом з Вищою радою юстиції і органами юстиції. У своєму ж розпорядженні «Про заходи щодо зміцнення дисципліни працівників та вдосконалення кадрової роботи у правоохоронних органах» від 26 березня 2002р. №53/2002-рп Президент України додатково включає до правоохоронних і

1 Бюлетені восьмої сесії Верховної Ради України дванадцятого скликання.- Т. 10.- № 46-50.- Видання Верховної Ради України, 1993.-С. 29-30.

22

Службу безпеки України, але вже не включає до них Державний комітет у справах охорони державного кордону України. Взагалі не включаються Президентом України до переліку правоохоронних органів Управління державної охорони і Військова служба правопорядку у Збройних Силах України (утворена Законом України від 7 березня 2002 p.). Крім того, важко погодитися з тим, що правоохоронними органами визнаються не ті чи інші органи відповідного відомства, а відповідні центральні органи управління (Державний комітет у справах охорони державного кордону України, Державний департамент України з питань виконання покарань).

Наведені вище законодавчі положення не дають достатніх підстав для того, щоб дати чітке визначення поняття «правоохоронні органи». Вони дозволяють лише визначити приблизний перелік таких органів та й то досить умовно, оскільки різними законами та іншими нормативно-правовими актами по-різному визначається статус одних і тих самих державних органів.

Вирішення цієї проблеми значною мірою залежить від вирішення питання про те, які саме функції державних органів слід визнавати правоохоронними.

* * *

Однак, як з'ясовується, зробити це на підставі чинного законодавства також не зовсім просто. Аналіз відповідних нормативно-правових актів свідчить, що питання про визначення поняття функції та визначення правоохоронних функцій у законодавстві України є не менш заплутаним, ніж питання про визначення власне переліку правоохоронних органів.

По-перше, чинне законодавство не містить визначення таких понять як «правоохоронні функції» і «правозастосов-чі функції». При цьому слід зазначити, що немає жодного державного (і не тільки державного) органу, який би у своїй діяльності не застосовував правові норми, тобто не виконував правозастосовчих функцій. Такі функції виконують усі державні органи.1

1 Щоправда існує й інша думка, відповідно до якої правозастосування означає як здійснення відповідних дій, що тягнуть правові наслідки, так і прийняття правових актів, які породжують правові наслідки, що мають конкретний характер для конкретних суб'єктів. Див., наприклад: Совершенствование аппарата управления областного Совета народных депутатов. Монография. Отв. ред. И. Ф. Бутко.-К..: Наукова думка, 1986.-С. 37-38.

23

За логікою законодавчої техніки визначення поняття «правоохоронні функції» мало б передбачатися у Законі України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів», у ст. 2 якого міститься посилання на те, що правоохоронними можуть визнаватися інші органи, які здійснюють правоохоронні функції. Однак, при підготовці і прийнятті вказаного Закону, як і інших законодавчих актів, цього зроблено не було.

По-друге, у законах, які визначають правовий статус тих чи інших правоохоронних органів, відсутній єдиний підхід щодо розуміння суті такого загального поняття як «функція»; функції таких органів визначаються за різними критеріями, вони плутаються із повноваженнями, завданнями, компетенцією цих органів, а в окремих випадках взагалі не визначаються.

Так, відповідно до ст. 7 Закону України «Про міліцію» міліція виконує адміністративну, профілактичну, оператив-но-розшукову, кримінально-процесуальну, виконавчу та охоронну функції.

У Законі України «Про Службу безпеки України» функції цього державного органу взагалі не визначені. Лише у ст. 10 згадується про існування у системі Служби безпеки України функціональних підрозділів: розвідки, контррозвідки, військової контррозвідки, захисту національної державності, боротьби з корупцією і організованою злочинною діяльністю, інформаційно-аналітичного, оперативно-технічного, оперативного документування, слідчого, урядового зв'язку, по роботі з особовим складом, адміністративно-господарського, фінансового, військово-медичного та інших. Зважаючи на те, що певна частина цих підрозділів є допоміжними і виконує суто внутрішні функції, а інша частина виконує специфічні і не властиві для правоохоронного органу функції (розвідувальна, забезпечення урядового зв'язку), а також з огляду на завдання Служби безпеки України, визначені у ст. 2 Закону, до правоохоронних функцій цього органу можна віднести лише кримінально-процесуальну, оперативно-розшукову, профілактичну та деякі інші.

У ст. 8 Закону України «Про державну податкову службу в Україні», яка носить назву «Функції Державної податкової адміністрації України», йдеться про обов'язки цього органу.

24.

Тобто в одному разі закон під функціями пропонує розуміти призначення державного органу, його роль, місце в структурі державного апарату, коло проблем, за вирішення яких він відповідає. В іншому - функції розуміються як певне коло дій, які має виконувати державний орган.

Проте другий підхід є помилковим. Адже навряд чи затвердження форм податкових розрахунків, звітів, декларацій або надання фізичним особам - платникам податків та інших обов'язкових платежів ідентифікаційних номерів (пункти 3 і 1-3 ст. 8 Закону України «Про державну податкову службу в Україні») визначають функціональне призначення Державної податкової адміністрації. Скоріше, такі дії є частиною обов'язків цього державного органу. Функціями ж його є профілактична, контрольна та інші. Що ж до статей 9 і 10 вказаного Закону, то і в них визначаються фактично не функції, а обов'язки відповідних державних податкових адміністрацій та державних податкових інспекцій. Так само і в ст. 8 Закону України «Про Військову службу правопорядку у Збройних Силах України», яка носить назву «Функції Служби правопорядку», фактично перелічені її обов'язки, Лише аналіз останніх дозволяє дійти висновку, що функціями цього органу є профілактична, проведення дізнання, адміністративного провадження, правовиховна, розшукова, виконання дисциплінарних стягнень і кримінальних покарань тощо.

А ось у статті 19 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» застосовано інший підхід, і до функцій податкової міліції віднесено контрольну, оперативно-розшукову, кримінально-процесуальну та охоронну функції (інше питання, що в цій статті функції податкової міліції не зовсім узгоджуються з її завданнями. Як прямо випливає із останніх, вона виконує також профілактичну функцію, адміністративної юрисдикції, а також охорони певних категорій громадян).

У ст. 20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» говориться вже не про функції і не про обов'язки, а про компетенцію спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів, хоча по суті у цій статті визначаються саме обов'язки цих органів.

Найбільш вдала спроба визначити перелік функцій, які

25

належать до правоохоронних, зроблена у Законі України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів». У частині 1 ст. 2 цього Закону до цих функцій віднесені:

а) розгляд судових справ у всіх інстанціях;

б) провадження і розслідування кримінальних справ та справ про адміністративні правопорушення;

в) оперативно-розшукова діяльність;

г) охорона громадського порядку і громадської безпеки;

д) виконання вироків, рішень, ухвал і постанов судів, постанов органів дізнання і досудового слідства та прокурорів;

е) контроль за переміщенням людей, транспортних засобів, товарів та інших предметів чи речовин через державний і митний кордон України;

є) нагляд і контроль за виконанням законів. Проте, з визначенням деяких із цих функцій як суто правоохоронних важко погодитися: наявність у того чи іншого державного органу однієї чи навіть двох із перелічених функцій, на наш погляд, ще не говорить про те, що цей орган має визнаватися правоохоронним. Наприклад, органи державної статистики здійснюють контроль за виконанням законів, і від імені цих органів певна категорія їх керівників має право розглядати справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням порядку подання статистичних даних. Проте, прирівнювати органи державної статистики до органів міліції, надавши їм однаковий статус правоохоронних, навряд чи буде правильно.

В літературі підхід до питання про зміст правоохоронних функцій часто буває надто спрощеним і при цьому надто широким. Наприклад, на думку І. Лавринчук, правоохоронна функція передбачає охорону кожного члена суспільства від несправедливого поводження з боку інших осіб.1 В. Осадчий вважає, що правоохоронна^функція - це гарантування функціонування суспільних відносин, врегульованих правом.2 Але те, про що пишуть згадувані науковці, є не функціями, а, скоріше, одним із завдань правоохоронних органів. Крім

1 /. Лаврінчук. Обставини встановлення правового статусу державного службовця // Право України.- 1999.- № 9.- С. 99.

2 В. Осадчий. Правоохоронні органи як суб'єкти кримінально-правового захисту // Право України.- 1997.-Х» 11.- С. 71.

26

того, про правоохоронні функції можна говорити лише у

МНОЖИНІ.

Безперечно, функціональний критерій треба визнати основним при визначенні діяльності того чи іншого державного органу як правоохоронної діяльності. Але при цьому важливо провести класифікацію правоохоронних функцій. Так, за їх значенням усі правоохоронні функції слід поділити на:

1) головні;

2) другорядні та допоміжні.

До головних правоохоронних функцій відносяться ті, що безпосередньо пов'язані з боротьбою зі злочинністю та правопорушеннями, які тягнуть за собою адміністративну відповідальність (включно так звані фінансові та адміністративно-господарські санкції*), тобто, іншими словами, пов'язані з боротьбою з правопорушеннями, які тягнуть за собою юридичну відповідальність у сфері публічного права.

Боротьба із злочинністю передбачає три основні напрямки: 1) загальна організація боротьби; 2) профілактика злочинності; 3) власне правоохоронна діяльність.

Загальна організація боротьби із злочинністю звичайно включає в себе певну інформаційно-аналітичну діяльність, кримінологічне прогнозування, визначення стратегії і тактики, прийняття, реалізацію програм боротьби із злочинністю, координацію цієї діяльності, прийняття законів у сфері боротьби із злочинністю, організацію відповідних наукових досліджень.

Профілактика злочинності - загальносоціальне і спеціально-кримінологічне запобігання злочинності, індивідуальне попередження злочинів - є компетенцією як названих вищих органів державної влади, так і спеціально створених державних органів.

Власне правоохоронною діяльністю займаються лише спеціально створені державні органи. Правоохоронна діяльність у сфері боротьби із ілочинністю, на наш погляд, включає застосування передбачених законом примусових заходів до осіб, що вчиняють суспільно-небезпечні діяння, і заходів з відновлення порушених в результаті їх вчинення прав і законних інтересів юридичних і фізичних осіб.

27

Відповідно тут можна виділити дії по виявленню, припиненню, розкриттю злочинів, застосуванню заходів кримінальної відповідальності і покарання до осіб, що вчинили суспільно-небезпечне діяння (каральна діяльність), дії по застосуванню інших заходів до осіб, що вчинили суспільно-небезпечне діяння (ресоціалізаційна діяльність), діяльність з відновлення порушених злочином прав і законних інтересів юридичних і фізичних осіб (правовідновлювальна діяльність).

Такі само напрямки характерні і для боротьби з правопорушеннями, які тягнуть за собою адміністративну відповідальність: спеціальні державні органи у межах своєї компетенції здійснюють профілактику цих правопорушень; правоохоронна діяльність у сфері боротьби з ними також включає застосування передбачених законом примусових заходів до осіб, що вчиняють суспільно-шкідливі діяння, і заходів з відновлення порушених в результаті їх вчинення прав і законних інтересів юридичних і фізичних осіб.

Таким чином, до головних правоохоронних функцій треба віднести:

1) профілактичну (профілактика правопорушень, які тягнуть за собою юридичну відповідальність у сфері публічного права);

2) захисну (захисту життя, здоров'я, прав, свобод та законних інтересів фізичних осіб);

3) охоронну (охорони громадського порядку, громадської безпеки і власності);

4) ресоціалізаційну (ця функція є найбільш характерною для органів і служб у справах неповнолітніх, служб, що здійснюють адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі);

5) оперативно-розшукову;

6) розслідування злочинів;

7) судового розгляду справ;

8) розгляду справ про адміністративні правопорушення;

9) розгляду справ про фінансові та адміністративно-господарські правопорушення (іншими словами, розгляд справ про адміністративні правопорушення, вчинені юридичними особами або громадянами-підприємцями);

10) виконання вироків, рішень, ухвал і постанов судів, постанов органів дізнання і досудового слідства та прокурорів.

28

Виконання саме цих функцій потребує специфічного правового, організаційного, кадрового, інформаційного, матеріально-технічного, фінансового, наукового та іншого забезпечення, що у свою чергу обумовлює необхідність створення спеціальних служб забезпечення.

Такі функції як функція боротьби з організованою злочинністю і функція боротьби з корупцією, хоча й передбачені окремими законами України, по суті є лише складовими названих головних правоохоронних функцій, тому окремо.вони не виділяються.

Крім названих вище функцій, у частині 1 ст. 2 Закону України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів» до функцій правоохоронних органів віднесені також контроль за переміщенням людей, транспортних засобів, товарів та інших предметів чи речовин через державний та митний кордон України і нагляд та контроль за виконанням законів.

Навряд чи можна погодитися з тим, що наявність у державного органу контрольної (наглядової) функції характеризує цей орган як правоохоронний. Функція контролю (нагляду) передусім означає наявність у державного органу повноважень здійснювати перевірки дотримання законодавства в усіх чи окремих сферах діяльності держави і суспільства, а також окремих юридичних і фізичних осіб. Наслідками контролю (нагляду) може бути не обов'язково застосування засобів примусу до правопорушників, а лише отримання і аналіз інформації, розробка соціальних програм тощо. Тому контрольна (наглядова) функція може виступати лише як другорядна серед функцій правоохоронних органів.

Взагалі до другорядних та допоміжних правоохоронних функцій слід віднести такі:

1) контрольна (наглядова);

2) дозвільна (надання дозволів на здійснення певної діяльності, у тому числі підприємницької, або вчинення певних дій);

3) правороз'яснювальна (у тому числі функція подання правової допомоги);

4) аналітична та/або методична;

5) інформаційна (інформування інших державних органів, у т. ч. правоохоронних);

29

6) нормотворча (з правом видання актів міжвідомчого характеру);

7) координаційна.

Нарешті, правоохоронні органи можуть виконувати й інші функції, які взагалі не можна віднести до правоохоронних: розвідувальна, забезпечення урядового зв'язку, подання соціальної допомоги (крім власне ресоціалізації громадян), антидиверсійна, конвойна тощо.

На наш погляд, до правоохоронних органів може бути віднесено лише такий державний орган, виконання яким, поряд з профілактичною, однієї чи кількох інших головних правоохоронних функцій є визначальним у його діяльності. При цьому виконання другорядних (допоміжних) правоохоронних функцій до уваги може не братися, хоча звичайно їх виконують майже усі правоохоронні органи. Виняток щодо профілактичної функції слід робити тому, що вона фактично виконується будь-яким державним правоохоронним чи контрольним органом.

* * *

Загалом аналіз чинного законодавства дає змогу визначити такі основні ознаки правоохоронного органу:

1) визначальним у його діяльності є виконання ним, поряд з профілактичною, ще принаймні однієї, а як правило кількох інших головних правоохоронних функцій;

2) виконання ним вказаних функцій потребує специфічного організаційного, правового, кадрового, матеріально-технічного, військового і тилового (три останніх передбачають, зокрема, забезпечення озброєнням, боєприпасами, спеціальними засобами, криміналістичною і спеціальною технікою, речовим та іншими видами майна), фінансового, інформаційного, наукового та іншого забезпечення;

3) до працівників цього органу законом пред'являються спеціальні вимоги щодо ділових і моральних якостей, стану здоров'я, рівня освіти, відсутності судимості тощо;

4) з метою ефективного виконання своїх обов'язків працівники цього органу:

а) наділяються згідно з законом різноманітними специфічними правами;

б) мають за законом пільги, покликані компенсувати додаткові навантаження і необхідність ризикувати своїм

ЗО

життям та здоров'ям як своїм, так і членів своєї сім'ї, а також користуються підвищеним правовим захистом;

в) мають встановлені законом зовнішні ознаки приналежності до правоохоронних органів (форму, знаки розрізнення, посвідчення, зброю, що може носитися відкрито).

Як правило, правоохоронний орган є озброєним. Це факультативна його ознака. Озброєність обумовлена необхідністю виконання завдань щодо попередження і припинення правопорушень, вжиття крайніх засобів примушування осіб до правомірної поведінки.

Таким чином, правоохоронний орган- це державний, як правило озброєний орган, виконання яким, поряд з профілактичною, однієї чи кількох інших головних правоохоронних функцій є визначальним у його діяльності, який у зв'язку з цим потребує специфічного матеріально-технічного та іншого забезпечення, до працівників якого законом пред'являються спеціальні вимоги та працівники якого з метою ефективного виконання ними своїх обов'язків згідно з законом наділяються різноманітними специфічними правами, мають відповідні пільги і зовнішні ознаки приналежності до правоохоронних органів, користуються підвищеним правовим захистом.

З урахуванням викладеного, на сьогодні до правоохоронних органів можна віднести такі органи:

1) судові;

2) прокуратури;

3) міліції;

4) податкової міліції;

5) Служби безпеки України;

6) Управління державної охорони;1

7) Прикордонних військ;

8) Військової служби правопорядку у Збройних Силах України;

9) дізнання державної митної служби;2

1 Це Управління фактично є єдиним правоохоронним органом, діяльність якого безпосередньо не пов'язана з боротьбою зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Проте не можна ігнорувати той факт, що воно прямо в законі визначено як державний правоохоронний орган спеціального призначення.

2 У разі остаточного прийняття нового Митного кодексу України такими органами будуть органи і підрозділи митної варти.

31

10) дізнання державного пожежного нагляду;

11) Державного департаменту України з питань виконання покарань.

За вказаними ознаками на сьогодні не можуть бути віднесені до правоохоронних органів, наприклад, органи державної контрольно-ревізійної служби (крім того, що працівники цих органів не мають жодних зовнішніх ознак приналежності до правоохоронних органів, можна поставити під сумнів і те, що визначальним у діяльності цих органів є виконання саме правоохоронних, а не контрольних-функцій1, крім того, закон не передбачає відповідного забезпечення цих органів), органи державної виконавчої служби (оскільки закон не передбачає відповідного забезпечення цих органів і правового захисту їх працівників), спеціальні підрозділи охорони навколишнього природного середовища (працівників цих органів закон не наділяє майже ніякими специфічними правами і до них законом не пред'являються спеціальні вимоги щодо ділових і моральних якостей, стану здоров'я, рівня освіти, непритягнення у минулому до кримінальної відповідальності тощо) та деякі інші державні органи.2

Варто акцентувати увагу на тому, що власне правоохоронні функції виконують не ті чи інші центральні органи державної виконавчої або судової влади в цілому, які у відповідних нормативно-правових актах і в літературі звичайно називають правоохоронними, а лише їх окремі органи та підрозділи. Саме тому правоохоронними органами нами визнаються не міліція, Служба безпеки України, Державний комітет у справах охорони державного кордону України, державна митна служба, державний пожежний нагляд, Державний департамент України з питань виконання покарань, а їх окремі органи та підрозділи.

1 Слід зазначити, що органи державної контрольно-ревізійної служби, як і, скажімо, різноманітні експертні установи, відіграють лише допоміжну роль у боротьбі із злочинністю, злочинами та іншими правопорушеннями. Тому для того, щоб включати їх до числа правоохоронних, як це поспіхом зроблено у ст. 2 Закону України «Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів», треба суттєво змінити правовий статус як цих органів, так і їх працівників.

2 Більш докладно про це див. у розділах ІН і VI цього посібника.

32