Теория государства и права

В. С. НЕРСЕСЯНЦ, Г. В. МАЛЬЦЕВ, Е. А, ДУКАШЕВА, Н. В. ВАРЛАМОВА, В. М. ПОСТЫШЕВ, Н. С. СОКОЛОВА Правовое государство и законность. Научно-исследовательский институт правовой политики и проблем правоприменения Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, 1997 г.
§ 1. Конституционные основы нормотворческой деятельности субъектов Федерации
Проведение широкомасштабной правовой реформы предполагает, в частности, усиление нормотворческой активности субъектов Федерации, которая, однако, должна развиваться в едином конституционном русле.

Законодательство субъектов Федерации не только многогранно, но и неповторимо. Достаточно сказать, что нет двух одинаковых конституций республик или уставов областей, краев и т.д.

Приоритетными направлениями законотворческих работ в субъектах Федерации являются:

— статус субъекта Федерации;

— основы президентской власти в республиках в составе Российской Федерации;

— основы избирательной системы;

— правовое положение губернаторов краев, областей;

— экономическая основа регионов;

— взаимоотношения между федеральными и региональными органами власти;

— взаимоотношения между органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления;

— договорные отношения между субъектами Федерации, а также между субъектами Федерации и Российской Федерацией;

— вопросы социально-экономического развития;

— порядок использования природных ресурсов. Многоплановость и своеобразие законодательства субъектов Федерации было бы вполне оправданным, если бы их акты не противоречили Конституции РФ, федеральным законам и не ставили под угрозу существование России как единого государства. Ибо подлинно федеративные отношения предполагают, с одной стороны, существенное расширение прав субъектов Федерации, а с другой — обеспечение целостности государства. К сожалению, полемика по данной проблеме в России часто грешит крайностями. Сторонники сохранения жестко централизованной системы государственного управления считают, что все важные вопросы общественно-политической и экономической деятельности должны

124

регулироваться федеральными органами власти. Сторонники противоположной точки зрения выступают за самостоятельность субъектов Федерации, вплоть до признания их государственного суверенитета.

И та позиция, и другая ведут, однако, к ослаблению Российской Федерации, поскольку не отвечают объективным закономерностям перехода к рыночным отношениям, которым в наибольшей степени соответствуют демократические формы государственного управления. Последние предполагают существенное расширение компетенции субъектов Федерации, необходимое для принятия решений, максимально приближенных к реальной действительности, при сохранении за центром ряда ключевых функций, обеспечивающих целостность государства.

Именно такой подход характерен для Конституции РФ, в ст.

73 которой говорится: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Соответственно Конституция предоставила субъектам Федерации полномочия по осуществлению необходимого правового регулирования, в том числе по изданию собственного законодательства (ч. 2 ст. 5).

При этом, согласно ст. 76 Конституции, по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — федеральные законы, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации последние «осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов».

Таким образом правопорядок в России определяется:

— федеральными конституционными законами по предметам ведения Российской Федерации;

— федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

— нормативными правовыми актами субъектов Федерации, принимаемыми по вопросам их исключительной компетенции.

В первом случае федеральные конституционные законы и федеральные законы, как прямо предусматривается в п. 1 ст. 76 Конституции, имеют «прямое действие на всей территории Российской Федерации». Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование. В случае противоречия между федеральным законом и

125

нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным им в пределах собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, как вытекает из п. 2 ст. 76 Конституции, действуют параллельно федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Причем последние должны приниматься в соответствии с федеральными законами. В случае противоречия между ними, согласно п. 5 ст. 76 Конституции, действует федеральный закон.

Указанные конституционные положения, казалось бы, закладывают неплохую базу для правового регулирования, в том числе на основании законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Однако даже поверхностный анализ показывает, что в них содержатся серьезные недостатки, которые уже сами по себе являются причиной несбалансированного развития российской правовой системы.

В этой связи необходимо отметить неудачную формулировку ряда положений ст. 71 Конституции РФ, в которой содержится перечень вопросов, относящихся к ведению Российской Федерации.

В частности, в п. «в» ст. 71 к ведению Российской Федераций отнесена защита прав и свобод человека и гражданина, а также защита прав национальных меньшинств. Практически то же самое предусмотрено в п. «б» ст. 72 Конституции, содержащей перечень вопросов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Непонятно, каким же законом — Российской Федерации или субъекта Федерации — должен регламентироваться данный вопрос.

И этот вопрос еще не самый сложный, поскольку в области прав человека действуют также многочисленные, имеющие преимущественную силу перед актами российского законодательства международно-правовые акты, на основании которых Конституционный Суд всегда может более или менее удовлетворительно разрешить возникающие споры. Еще сложнее обстоит дело с п. «е» ст. 71, согласно которому к ведению Российской Федерации относится установление лишь «основ федеральной политики... в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации». Остается неясным, на каком же уровне должны приниматься акты, определяющие не только основы, но и более конкретные и, следовательно, более приближенные к практике аспекты федеральной политики по различным ее направлениям. Из формулировки п. «и» ст. 71 Конституции вытекает, что в ведении Российской Федерации находятся лишь «федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь», а «нефедеральные», следовательно, могут находиться в ведении субъектов Федерации.

Указанные формулировки вместе с юридически неопределимыми понятиями «единый рынок», «информация», «связь» оставля-

126

ют столько возможностей для их различного толкования, что при отсутствии активной политики уполномоченных центральных органов возникновение разночтений в законодательстве субъектов Федерации просто неизбежно.

Самым показательным в этом смысле является п. «о» ст. 71, который посвящен как раз вопросу о компетенции центра в области правового регулирования. Этот пункт сформулирован по доктринальной методологии, что совершенно недопустимо для нормативного текста. Так, к ведению Российской Федерации отнесено гражданское законодательство. Но систематизация в праве всегда считалась занятием сугубо академическим. На практике дискуссия, например, о соотношении хозяйственного и гражданского права ни к чему не привела. Более того, многие нормативные правовые акты по необходимости содержат нормы, относящиеся в доктринальном смысле к разным отраслям права. Разорвать такие акты для целей применения п. «о» ст. 71 будет чрезвычайно сложно. Во всяком случае трудно представить себе, как без вторжения в сферу гражданского законодательства субъекты Федерации смогут решить все относящиеся к совместному ведению вопросы: защиты прав и свобод человека и гражданина; владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; социальной защиты, включая социальное обеспечение; развития трудового, семейного, жилищного и ряда других отраслей законодательства.

В Конституции РФ и в других законах нет четкого ответа на следующие чрезвычайно важные вопросы:

а) каков механизм учета позиций субъектов Федерации при разработке и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения;

б) могут ли приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации по предметам совместного ведения при отсутствии соответствующих федеральных законов;

в) имеют ли федеральные законы по предметам совместного ведения прямое действие на территории субъектов Федерации, т. е. могут ли они применяться непосредственно без соответствующих законов субъектов Федерации.

По логике предметы совместного ведения тем и различаются, что соответствующие решения, прежде всего федеральные законы по предметам совместного ведения, должны приниматься не иначе как путем согласования с субъектами Федерации.

В противном случае одна из ключевых конституционных конструкций с разделением компетенции федерального центра и субъектов Федерации теряет смысл.

Субъекты Федерации должны обладать реальными возможностями участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения в Государственной Думе, в том числе путем внесения замечаний и предложений, а также через своего представителя, который мог бы присутствовать на заседа-

127

-жях Государственной Думы и давать пояснения по существу вне-;енных субъектом Федерации замечании и предложений. В Совете Федерации, который формируется по принципу представительства, для учета позиций субъектов Федерации имеется больше возможностей. Однако и здесь можно было бы предусмотреть право внесения заинтересованным субъектом Федерации возражений против положений рассматриваемых Советом Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, которые должны учитываться при решении вопроса об их одобрении или отклонении. Наконец, отдельные федеральные законы по предметам совместного ведения должны вводиться в действие в течение определенного срока, необходимого для устранения положений данного закона, вызвавших возражения субъектов Федерации и послуживших основанием для его отклонения Советом Федерации.

Важнейший вопрос правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов состоит в том, может ли субъект Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты в отсутствие федерального законодательства. По нашему мнению, данный вопрос должен быть решен положительно. Такой подход отвечает зарубежному опыту и объясняется тем, что решение возникших на местах социально-экономических проблем требует оперативности. При этом в целях предотвращения «эрозии» правового пространства в Российской Федерации достаточно предусмотреть, что после принятия федерального закона по предметам совместного ведения ранее принятые нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с этим федеральным законом в установленные в нем сроки.

Проблема прямого или опосредованного действия федеральных законов по предметам совместного ведения на территории субъектов Федерации должна, по-видимому, решаться в пользу издания на федеральном уровне законов, определяющих общие принципы и основные направления осуществления соответствующего вида деятельности, а также модельных законов, конкретизирующихся в нормативных правовых актах субъектов Федерации.

Необходимо также обратить внимание на проблему применения нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных им'и в пределах собственного правового регулирования и имеющих приоритет в случае их противоречия федеральному законодательству.

Соответствующее положение зафиксировано в п. 6 ст. 76 Конституции РФ. На практике, однако, дело обстоит иначе. Например, распоряжения Государственной налоговой 'инспекции, в том числе касающиеся установленных пропорций распределения суммы налогов между федеральным бюджетом и бюджетом субъектов Федерации, исполняются беспрекословно. Это происходит потому, что в субъектах Федерации нет соответствующей инфраструктуры и для реализации необходимых мероприятий даже в интересах субъектов Федерации приходится прибегать к помощи

местных органов федеральных управленческих структур. Тем не менее в п. 3 ст. 75 Конституции недвусмысленно сказано, что федеральным законом устанавливаются лишь система налогов и общие принципы налогообложения и сборов.

Рано или поздно подобное отношение к конституционным требованиям приведет к эксцессам. И поэтому очень важно уже сейчас продумать варианты разрешения споров по поводу применения федерального законодательства 'и законодательства субъектов Федерации.

Видимо, такие споры должны разрешаться органами судебной власти (Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом) в соответствии с их компетенцией. Для того чтобы механизм судебного рассмотрения споров по поводу применения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации заработал в полную меру, необходима разработка коллизионного права, как это сделано в некоторых других федеративных государствах. В этой связи большое значение приобретает п. «п» ст. 71 Конституции, в котором впервые в отечественной практике упоминается феномен коллизионного права и при этом федеральное 'коллизионное право относится к ведению Российской Федерации.

Поэтому следует особо подчеркнуть недопустимость разрешения споров по поводу применения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации с помощью договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Такой подход, который, к сожалению, уже просматривается в ряде договоров Российской Федерации с республиками в составе Российской Федерации, возможно, и решает определенные текущие проблемы, но в конечном счете ведет к ослаблению правовой системы и, следовательно, к дальнейшему ослаблению российской государственности.

вернуться к содержанию
вернуться к списку источников
перейти на главную страницу

Релевантная научная информация:

  1. В. С. НЕРСЕСЯНЦ, Г. В. МАЛЬЦЕВ, Е. А, ДУКАШЕВА, Н. В. ВАРЛАМОВА, В. М. ПОСТЫШЕВ, Н. С. СОКОЛОВА Правовое государство и законность. Научно-исследовательский институт правовой политики и проблем правоприменения Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, 1997 г. - Теория государства и права
  2. § 1. Конституционные основы нормотворческой деятельности субъектов Федерации - Теория государства и права
  3. 3.2. Понятие и правовое значение основных (конституционных) принципов налогообложения и сборов - Налоговое право
  4. 9.1. Подзаконные нормативные правовые акты - Налоговое право
  5. 4. Источники конституционного права - Конституционное право
  6. 2. Сущность и юридическая природа государственной власти и государственного суверенитета - Конституционное право
  7. 4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации - Конституционное право
  8. З. Система органов государства, их структура и компетенция - Конституционное право
  9. 4. Особенности организации государственного аппарата в Российской Федерации - Конституционное право
  10. 5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации - Конституционное право
  11. 3. Полномочия правительства - Конституционное право
  12. 2. Органы юстиции - Конституционное право
  13. 2. Понятие, виды, организационные системы местного самоуправления - Конституционное право
  14. § 1. Понятие и виды источников трудового права - Трудовое право
  15. § 1. Понятие и особенности гражданского законодательства - Гражданское право
  16. §5. Нормативно-правовые акты Российской Федерации - Теория государства и права
  17. §5. Нормативно-правовые акты Российской Федерации - Теория государства и права
  18. Глава II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ИХ РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ - Административное право
  19. Глава I. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ - Административное право
  20. § 1. Административная праводееспособность индивидуальных субъектов - Административное право

Другие научные источники направления Теория государства и права:

    1. Щедрова Г.П.. Громадянське суспільство, правова держава і політична свідомість громадян. 1994
    2. В. М. Корельский, В.Д. Перевалов. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. 1997
    3. n/a. ПИТАННЯ ВІДКРИТОСТІ ВЛАДИ. 1997
    4. Комаров С.А.. Общая теория государства и права: Учебник. 1998
    5. Скакун О.Ф.. Теория государства и права: Учебник. 2000
    6. В.Д. Волков. Основы права: Учебное пособие. 2001
    7. Кравчук М. В.. Теорія держави і права. Проблеми теорії держави і права: Навчальний посібник. 2002