Гражданское право

320

заціям, відповідальність настає в порядку, встановленому законом. Як окремий випадок позадоговірної відповідальності стаття 442 передбачає спеціальні підстави відповідальності, що відображають характер протиправних дій і конкретизацію суб'єкта, що їх безпосередньо вчиняє. Ними є: а) заподіяння шкоди незаконними діями в галузі адміністративного управління; б) заподіяння шкоди діями службової особи.

Адміністративна діяльність як функція регіональних органів державного управління здійснюється за допомогою владних односторонніх приписів — адміністративних актів. Під адміністративним актом необхідно розуміти такі владні дії органів управління, що здійснюються в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності, виражають їх волю і спрямовані на встановлення правил поведінки організацій, кооперативів, службових осіб і громадян, які не знаходяться в їх безпосередньому підпорядкуванні. Власне, публічний характер акту — це те, що є істотним для дії у галузі адміністративного управління.

Адміністративні акти — це не лише документи індивідуального характеру (постанови, рішення, розпорядження та ін.). Юридичні наслідки здатні викликати адміністративні акти, виражені у будь-якій формі (письмово, усно, конклюдентними діями). Тому для відповідальності на підставі статті 442 ЦК України не має значення, в якій об'єктивній формі відображається державно-владний припис. Ним можуть бути як письмові акти індивідуального характеру, так і усні розпорядження, а також безпосередні дії при застосуванні заходів примусу (примусове вилучення, застосування фізичної сили, зброї тощо).

Дії у сфері адміністративного управління (адміністративні акти) вправі вчиняти не будь-які працівники державних органів і громадських об'єднань, а лише ті з них, які є службовими особами. Відповідно до статті 442 ЦК України це особи, які в силу свого службового стану (займаної посади) або окремого доручення наділені у певній сфері адміністративної діяльності владними повноваженнями щодо невизначеного кола осіб, тобто осіб, які не знаходяться в їх безпосередньому підпорядкуванні, діяльність яких носить публічний характер.

Наступною підставою відповідальності згідно з статтею 442 ЦК України є незаконність дій при виконанні службових обо-

11 7-244

321

в'язків. Службовими вважаються такі дії, з яких складається адміністративний акт. Це дії, вчинені службовою особою при виконанні покладених на неї державно-владних функцій. Порушення порядку та умов здійснення цих функцій складає незаконність дій службової особи. Прикладом здійснення такого характеру дій може бути наступна справа. Громадянин К. їхав на своєму «Запорожці» вулицею міста і був зупинений автоінспектором міського відділу внутрішніх справ. Сівши в машину, автоінспектор наказав громадянинові К. сприяти йому в затриманні порушника правил дорожнього руху водія автомашини «ЗІЛ». Щоб наздогнати порушника, громадянин К. повинен був підвищити швидкість. На повороті шосе з гальковим покриттям він не справився з управлінням, внаслідок чого автомашина вдарилась у скелю, що нависала над дорогою. В результаті аварії машина одержала значне пошкодження. Громадянин К. звернувся з позовом про стягнення з міського відділу внутрішніх справ суми відшкодування, що становить вартість ремонту автомашини. Справа неодноразово розглядалася різними судовими інстанціями, кожна з яких підтримувала рішення народного суду, яким у позові громадянинові К. було відмовлено з тих мотивів, що в місці аварії допустима швидкість руху машин була у межах ЗО км/год, а позивач їхав набагато швидше, до чого інспектор його не зобов'язував. Надалі всі ці рішення були опротестовані. В протесті була звернена увага на ті мотиви, які допустили судові інстанції. Одним із мотивів відмови був той факт, що машина не виходила з володіння власника. Дійсно, машина не вибула з володіння громадянина К. Однак держінспектор в автомашині усвідомлював, що виконати його наказ — наздогнати автомашину «ЗІЛ» на машині «Запорожець» громадянин К. міг, тільки застосувавши підвищену швидкість руху. Отже, виконуючи розпорядження представника органів влади, громадянин К. діяв в особливих умовах. Суд першої інстанції, розглядаючи справу, не взяв до уваги цей факт і не дав йому належної оцінки. У даному випадку необхідно було враховувати, що громадянин К. діяв не за своєю волею, а виконував розпорядження інспектора. І ще одна обставина, на яку була звернена увага в протесті — чи правомірним був вибір автомашини інспектором, чи були такі обставини, що не терплять відкладення, за яких повинна була бути використана власна машина громадянина К. для затримання порушника правил дорожнього руху? З аналізу справи можна зазначити, що вибір автомашини «Запорожець» був неправомірним, ця машина не могла наздогнати «ЗІЛ». Крім цього, ніяких обставин, що ви-

322

магали негайної затримки порушника правил, не було. Тому в протесті зазначалося, що шкода, завдана з вини службової особи при виконанні нею службових обов'язків у галузі адміністративного управління, підлягає відшкодуванню організацією, з якою ця особа перебуває у службових відносинах. Таким самим було і судове рішення наглядової інстанції.

Адміністративна діяльність — це насамперед владна діяльність, де завжди повинна бути сфера дискреційного розсуду владного суб'єкта. Тому не можна вважати протиправними недоцільні дії, вчинені службовою особою в межах наданих їй законом повноважень. У свою чергу до протиправних дій необхідно віднести дії службової особи, що виходять за межі наданих їй або органу повноважень. Слід зазначити, що в практиці частіше мають місце випадки виходу за межі наданих повноважень службовій особі, чим порушуються порядок та умови здійснення владних функцій. Цікавим прикладом заподіяння шкоди внаслідок виходу за межі наданих повноважень є така справа. Рішенням виконкому міської Ради народних депутатів громадянинові Л. було дозволено провести капітальний ремонт половини будинку, який належав йому на праві власності. При проведенні капітального ремонту громадянин Л. провів заміну стінового матеріалу, тобто замість старих дерев'яних стін поставив цегельні. Рішенням виконкому побудована громадянином Л. частина будинку при капітальному ремонті визнана самовільним будівництвом і його було зобов'язано знести цю добудову своїми силами протягом одного місяця. У разі невиконання весь будинок буде знесено. Рішення виконкому громадянин Л. не виконав, і будинок був знесений. Громадянин Л. звернувся до суду з позовом до виконкому Ради народних депутатів та управління комунального господарства, яке знесло будинок, про відшкодування шкоди, заподіяної знесенням будинку і псуванням речей, а також будівельного матеріалу. При розгляданні справи судом встановлено, що будівництво, проведене громадянином Л., не є самовільним. Капітальний ремонт проведено з дозволу виконкому відповідно до технічної документації, затвердженої відповідним органом. Подібні дані містяться і у висновках судово-будівельної експертизи. На підставі таких даних суд дійшов висновку, що громадянин Л. здійснив не нове будівництво, а капітально-відновлювальний ремонт із заміною матеріалу. У даному випадку не було споруджено будинку на новому місці зі створенням самостійного особистого житла. Врахувавши це, суд констатував, що громадянин Л. не проводив самовільного будівництва, а отже, рішення виконкому визнав необгрунтованим, стягнувши з нього вартість знесеного

її*

323

будинку, а розмір шкоди, завданої псуванням речей і будівельних матеріалів, — з відділу комунального господарства. При аналізі цієї справи необхідно зазначити, що на підставі частини другої статті 105 ЦК України виконком міської районної Ради народних депутатів має право при наявності необхідних підстав винести рішення про знесення будинку. В даному випадку для винесення рішення про знесення будинку у виконкому не було ніяких підстав. Отже, своїм рішенням виконком вийшов за межі наданих йому повноважень, чим вчинив незаконні дії, що стали підставою для відповідальності виконкому за статтею 442 ЦК України.

Таким чином незаконними визнаються дії службової особи, що порушують порядок та умови здійснення нею державно-владних функцій або виходять за межі наданих повноважень. Загальна заборона, яка передбачена в статті 440, поширюється на всіх суб'єктів відповідальності за статтею 442, але як і при відповідальності за статтею 441, вимога загальної заборони включається до змісту позитивних обов'язків службових осіб. Тому незаконність заподіяння шкоди не презумується. Вона повинна бути визнана уповноваженим на те органом — судовим чи адміністративним.

У тих випадках, коли шкода завдається неправильними юрис-дикційними актами органів адміністративного управління, тобто внаслідок необгрунтованого застосування адміністративної відповідальності (штрафів, конфіскацій, позбавлення прав тощо), оскарження здійснюється за правилами статей 244—246 Цивільного процесуального кодексу України. Той самий кодекс (ст.2481—24814) передбачає право громадян на оскарження в суді неправомірних дій службових осіб, коли громадянин незаконно позбавлений можливості повністю або частково здійснити право, надане йому за законом чи іншим нормативним актом, а також у випадку незаконного покладення на громадянина будь-якого обов'язку. Такого роду скарги суди розглядають в порядку не позовного, а провадження в справах, які виникають із адміністративно-правових відносин. Якщо суд визнає адміністратив-

324

ний акт незаконним, громадянин, якому таким актом заподіяна шкода, звертається з позовом до суду до організації про відшкодування шкоди за правилами статті 442 ЦК України. Постанова адміністративного органу або суду про правову оцінку адміністративного акту має преюдіціальне значення для суду, що розглядає позов. Дотримання передбаченого законом порядку є важливою юридичною гарантією захисту порушеного права громадянина, недотримання його виключає можливість оцінки адміністративного акту в іншому порядку.

Суб'єктом відповідальності за статтею 442 є організація, службова особа якої незаконно заподіяла шкоду. Такими організаціями можуть бути не тільки державні установи як виконавчо-розпорядчі органи держави, а й інші установи, підприємства, громадські об'єднання, що можуть у деяких випадках приймати акти в галузі адміністративного управління, хоча вони не наділені державно-владними повноваженнями.

Відповідальність за шкоду, завдану організаціям незаконними діями у галузі адміністративного управління, стаття 442 ЦК України пов'язує з спеціальним порядком, під яким розуміє наявність спеціального закону, яким би була передбачена така відповідальність. У даний час у нас відсутній загальний закон про відповідальність за шкоду, завдану організаціям незаконними діями в галузі адміністративного управління. Відповідальність перед організаціями за статтею 442 настає лише у випадках, коли спеціальний закон передбачає таку відповідальність. До таких законів можна віднести Закон України «Про споживчу кооперацію», який забороняє державним і кооперативним органам (спілкам, об'єднанням кооперативів) втручатися в господарську та іншу діяльність кооперативу. У разі видання органом державного управління чи кооперативним органом акта, що порушує права кооперативу, кооператив вправі звернутися до суду або арбітражного суду про визнання такого акта недійсним повністю або частково. Збитки, заподіяні кооперативу внаслідок виконання кооперативними органами своїх обов'язків щодо кооперативу, підлягають відшкодуванню цими органами.

У цивілістичній літературі широко обґрунтовується точка зору, відповідно до якої усі відносини по відшкодуванню шкоди, що виникли в сферах, які регулюються різними галузями права, є цивільно-правовими.' Виходячи з цього, до спеціального закону,

'Братусь С.Н. Юридическая ответственность й законность. — М.: Юрид. л-ра, 1976. — С.157.

325

якого вимагає стаття 442 ЦК України, слід віднести Закон України «Про підприємства в Україні», який заборонив державним, громадським і кооперативним органам втручатись у діяльність підприємств. У випадку видання державним або іншим органом акта, який не відповідає його компетенції або вимогам закону, підприємство має звернутися до суду або арбітражного суду з заявою про визнання такого акта недійсним. Важливе значення для захисту прав підприємства мають положення Закону, відповідно до яких збитки, завдані внаслідок виконання вказівок державних або інших органів чи службових осіб, які порушили права підприємства, а також у результаті неналежного здійснення такими органами або їх службовими особами передбачених законом обов'язків щодо підприємств, підлягають відшкодуванню цими органами.

За відсутності спеціального закону, до якого відсилає стаття 442 ЦК України, суд або арбітражний суд відмовляють в позові про відшкодування шкоди, заподіяної організації в галузі адміністративного управління.