Конституционное право

Парламенты осуществляют предварительный контроль за конституционностью законов. Все стадии законодательной деятельности так или иначе сориентированы на то, чтобы разрабатываемый и обсуждаемый на сессии парламента закон не вступал в противоречие с конституцией. Но парламенты осуществляют и последующий контроль, поскольку наделены правом отменять свои законы, а также и нормативные акты иных государственных органов, если это предусмотрено законом.

В современных государствах правовая охрана Конституции осуществляется, как правило, не только парламентом, но и рядом других органов. Все органы вместе образуют систему органов конституционного надзора и контроля.

В науке конституционного права предпринимаются попытки классифицировать 1) системы правовой охраны конституции, 2) системы органов внепарламентского конституционного контроля и надзора. Представляется правильным идти по сути выделения следующих систем правовой охраны конституции:

1. "Парламентская" (долгое время существовала в СССР и "странах народной демократии");

404

Глава XX. Органы конституционного контроля и надзора

2. Парламента и общих судов (например, США);

3. Парламента и специализированного органа конституционного контроля (например, Австрия).

Вьіше уже было замечено, что охранительные функции выполняют весьма часто и некоторые другие органы. Так, в парламентской системе большая роль отводится президенту. В порядке надзора он может использовать право отлагательного вето, право передачи законопроекта на референдум, создание согласительных комиссий. В порядке контроля он может отменять акты исполнительной власти. Но контрольные полномочия президента подвергаются обоснованному сомнению, поскольку для него достаточно действенным является конституционный надзор, поскольку положение главы государства обязывает обеспечить консенсус (согласие) властей более мягкими средствами. Контрольные полномочия по отношению к актам исполнительной власти оправданы, если президент возглавляет правительство.

Нельзя не сказать и о самом правительстве. Так, по Конституции Югославии 1946 г. правительство следило за выполнением союзных законов и контролировало проведение их в жизнь, имело право приостанавливать действие актов правительств республик, отменять акты министров республик, если они не соответствовали конституционным нормам, актам союзного правительства, актам членов правительства ФНРЮ'. Сходное положение можно было наблюдать и в СССР того времени. "Парламентская" система охраны Конституции уживалась с предоставлением значительных прав по общему надзору за законностью (в том числе и конституционной) прокуратуре.

Ученые (например, М. А.Нудель ) насчитывают четыре группы стран, отличающихся между собой по системе органов внепарламентского конституционного контроля и надзора:

1. Страны, в которых проверку конституционности законов осуществляют все суды от низших до высших инстанций (США, Дания, Мексика).

2. Страны, где эту функцию выполняет только Верховный Суд (Австралия, Индия, Ирландия).

3. Страны, в которых функционируют специальные конституционные суды (ФРГ).

4. Страны, создавшие специальные органы конституционного надзора несудебного характера (Франция).

Более общей классификацией является выделение двух систем: американской, сориентированной на деятельность общих судов; и европейской, возлагающей основную тяжесть конституционного надзора и контроля на специализированные органы.

' См.: Правовая охрана конституции. Сб. обзоров. М., 1991. С. 64.

2. Классификация и полномочия органов, призванных охранять конституцию 405

Специализированные органы конституционного контроля (конституционные суды) занимают в механизме государства особое место. И хотя в конституциях разных стран (например. Конституции России и Конституции Австрийской республики) по-разному решается вопрос об отнесении их к судебной системе, несомненно одно: конституционные суды относятся к верховным органам контроля.

На первых порах создание специальных органов контроля за конституционностью законодательства не влекло за собой их вмешательства в нормотворчество местных органов государственной власти. Впоследствии в ряде стран конституционные суды стали контролировать не только акты высших властей, но и подвергать контролю любые нормативные правовые акты.

Предпринята попытка выделить признаки, свойственные органам верховного конституционного контроля'.

Выше были выделены американская и европейская системы охраны конституции (конституционного контроля). Правильно было бы наряду с ними выделить и восточноевропейскую, функционировавшую в СССР и странах "социалистического лагеря". Специфика последней покоилась на отрицании разделения властей и парламентаризма, на разрушении принципов буржуазной демократии, на неприятии идей правового государства.

Выделение того общего, что свойственно определенной системе конституционного контроля, не должно заслонять специфики становления ее в той или другой стране. Тем более, что особенности формирования соответствующих органов в некоторых странах определили в конечном счете классификационный признак системы в целом. Полезно в этой связи обратить внимание на некоторые этапы и факты из истории США, Австрии и Франции, с одной стороны, и СССР, Венгрии, Югославии, с другой.

Правовая охрана конституции логически вытекала из принципа разделения властей и, следовательно, парламентский конституционный надзор и контроль предполагался любой буржуазной конституцией, принявшей названный принцип. Конституционный контроль со

' См.: Шульженко Ю. Л. Конституционный контроль в России. Диссертация в виде научного доклада на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1995.

С. 17.

406

Глава XX. Органы конституционного контроля и надзора

стороны судов впервые применен в США в 1803 г., когда Верховный Суд в связи с рассмотрением конкретного дела пришел к выводу о частичном противоречии закона о судопроизводстве Конституции США. Предварительно было получено согласие конгресса и президента на то, чтобы Верховный Суд рассматривал этот вопрос и, таким образом, был создан судебный прецедент и начала складываться судебная практика на федеральном уровне. До того в разных штатах суды уже рассматривали вопросы конституционности в отношении законов штатов.

Особенность американской системы в ее универсальности, казуальности, в том числе, что конституционные вопросы могут затрагиваться в любых спорных делах, отнесенных к компетенции судебных инстанций. Решения судов являются обязательными только для спорящих сторон.

Европейская система охраны конституции исторически связывалась с деятельностью специализированных органов, прежде всего с конституционным судом. Старейшим в Европе является Конституционный Суд Австрии. Он создан в 1920 г. как один из гарантов республиканского строя, конституционной законности и прав граждан. Считается уместным говорить о Конституционном суде Первой республики (1920—1934 гг.) и Конституционном суде Второй республики (с 1946 г.). Во время оккупации Австрии этот судебный орган был упразднен, что естественным образом вытекало из того политического режима, который господствовал в лице фашистской Германии.

В федеральном конституционном законе от 10 ноября 1920 г. в редакции от 7 декабря 1929 г. установлена компетенция Конституционного суда и наиболее принципиальные положения о действии его решений и составе суда. Более подробно организация Конституционного суда и производство в нем регулируются Федеральным законом от 18 декабря 1925 г., переопубликованного Федеральным правительством 18 мая 1953 г. как Закон о Конституционном суде 1953 г. С 1953 г. он изменялся и дополнялся более пятнадцати раз. В соответствии со ст. 148 Конституции, Конституционный Суд в заседании от 3 октября 1946 г. принял Регламент о своей деятельности, который действует без изменений.

В самом общем виде компетенция Конституционного суда определена в ст. 137 Федеральной Конституции. Он рассматривает все имущественно-правовые требования, предъявляемые к Федерации, землям, районам, общинам и союзам общин, которые не подлежат ни разрешению в обычном судебном порядке, ни исполнению путем принятия решения органом управления.

Согласно ст. 138 Конституции, Суд разрешает также споры:

а) между судами и органами управления;

2. Классификация и полномочия органов, призванных охранять конституцию 407

б) между Административным судом и всеми иными судами, между обьічньїми и другими судами;

в) между землями, а также между землей и Федерацией.

По представлению заинтересованного правительства Суд решает, к чьей компетенции (земли или Федерации) относится издание закона или акта исполнительной власти. Он также устанавливает, заключено ли между Федерацией и землей соглашение по вопросам компетенции и выполнены ли соответствующие обязательства (не касаясь имущественно-правовых требований). То же относится и к соглашениям о компетенции земель между собой. Судом решаются также споры различных органов и ведомств по вопросам толкования норм, устанавливающих их компетенцию (споры Счетной палаты или Коллегии народной правозащиты с Федеральным правительством или министром).

Конституционный Суд рассматривает дела о противозаконности постановлений органов Федерации или земель по предоставлению судов, правительств, по собственной инициативе (при рассмотрении правового спора) и даже по ходатайству отдельного лица, если оно утверждает, что данным постановлением нарушаются его права (если постановление действует в отношении данного лица без вынесения специального указания или судебного решения).

В принципе Конституционный Суд не выходит за рамки заявленных требований. Он может отменить постановление как противозаконное, если этого требуют. Однако он должен отменить постановление в целом, как незаконное, если приходит к выводу, что оно: а) лишено законных оснований; б) было издано некомпетентным органом;

в) было опубликовано противозаконным способом. Это полномочие имеет одну оговорку: если отмена постановления не вредит интересам гражданина, заявившего ходатайство.

Конституционный Суд рассматривает дела о противоконституци-онности законов Федерации или земель. Круг субъектов, обладающих правом постановки такого вопроса в суде, также ограничен.

Суд правомочен отменить закон как противоконституционный, если об этом заявлено ходатайство или когда данный закон подлежал бы применению самим Конституционным Судом при рассмотрении спора. Он отменяет его всегда, если приходит к выводу, что закон принят не уполномоченным на то органом или опубликован противокон-ституционным способом. Исключение одно: нельзя отменить закон, если это явно противоречит правовым интересам гражданина, который заявил ходатайство. Как убеждаемся, права человека ставятся здесь выше политической и иной целесообразности.

Конституционный Суд Австрии рассматривает дела о противоправности государственных договоров. Если они заключены с одоб-

408

Глава XX. Органы конституционного контроля и надзора

рения Национального совета, то в том порядке, в каком законы признаются противоконституционными.

В соответствии со ст. 141 Федеральной Конституции на Конституционный Суд возложено рассмотрение дел:

а) об опротестовании выборов Президента и других высших и руководящих органов Федерации;

б) об опротестовании выборов в правительство земли и в исполнительные органы общины;

в) о лишении мандата члена общего представительного органа;

г) о лишении мандата члена законного профессионального представительства;

д) об обжаловании решений исполнительных органов о лишении мандата, если вопрос уже рассмотрен во всех других инстанциях.

В Конституционном суде строго очерченным кругом субъектов и в связи с перечисленными в законе виновными правонарушениями, допущенными в ходе официальной деятельности, могут быть возбуждены дела против Федерального президента; членов федерального правительства и органов, приравненных к ним в отношении ответственности; членов правительства земли и органов, приравненных к ним в отношении ответственности; губернатора земли, его заместителя; органов столицы Федерации Вены; президента или исполняющего обязанности президента школьного совета земли.

Только Конституционный Суд компетентен рассматривать уголовные дела в отношении названных выше лиц, если совершенные ими деяния связаны с их официальной деятельностью.

Конституционный Суд имеет право (ст. 144 конституции) рассматривать жалобы на решения органов управления в случае, если есть достаточные основания считать, что имеет место нарушение конституции или применено противозаконное постановление или есть необходимость разъяснения конституционно-правовых вопросов. Жалоба подается лишь после того, как дело рассмотрено во всех других инстанциях.

Хотя бы коротко следует сказать о Федеральном конституционном суде Германии. Конституция наделила его статусом независимого и самостоятельного федерального органа, занимающего равноправное положение с другими высшими федеральными органами и имеющего чрезвычайно большую роль в области юрисдикции и развития права. Федеральный конституционный суд, в частности, наделен правом толкования Основного закона в случае спора об объеме прав и обязанностей ряда субъектов права; правом вынесения решения по запросам со стороны Федерального правительства, земельного правительства или одной трети членов бундестага о соответствии феде-

2. Классификация и полномочия органов, призванных охранять конституцию 409

рального или земельного права положениям Конституции; либо соответствия земельного права другим федеральным правам; решения в случае разногласий по вопросу прав и обязанностей федерации и земель; решения в случае других публично-правовых споров между федерацией и землями, между землями либо внутри одной земли, если этот вопрос не может быть решен другими судебными инстанциями;

решения по жалобам от лиц, утверждающих, что государственная власть ущемляет их в одном из основньїх прав или в одном из перечисленных в законе прав; решения по жалобам общины или объединений общин на нарушение их прав на самоуправление; решения по другим, предусмотренным Основным законом, делам. Среди всех дел, рассматриваемых судом, подавляющее число связано с конституционными жалобами граждан на административные акты. Например, в 1991 г. таких дел было 3900 из 4077 всех рассмотренных.

Среди европейских государств специфично решение вопросов охраны конституции во Франции. В 1958 г. здесь создан особый (не судебный и не парламентский) орган Конституционный совет. Он осуществляет высший контроль за конституционностью законов и всех иных нормативных актов, издаваемых в государствах'. Он предварительно рассматривает подлежащие ратификации международные договоры и соглашения, осуществляет контроль за проведением референдумов и выборов президента, а также других выборов общенационального уровня. Компетенция Конституционного Совета постоянно расширяется. Однако есть много особенностей. Например, Конституционный совет не вправе отменять управленческие решения по мотивам их неконституционности, так как это делает другой независимый орган — Государственный совет. Конституционный суд сориентирован на предварительный конституционный контроль по искам (ходатайствам) уполномоченных субъектов.

Система органов по защите Конституции в ряде стран претерпела значительную трансформацию в связи с социально-политическими изменениями и, в частности, демократизацией политического режима. Характерен пример Венгрии.

В 1949 г. в Венгрии, в соответствии с принятой конституцией, функции по ее охране были возложены на Президиум ВНР. Он был наделен правом отменять или изменять любые постановления, распоряжения или решения органов государственного управления и местных органов государственной власти, противоречащие конституции. В 1972 г. эти полномочия были переданы Государственному собранию. В то же время и Президиум выполнял определенные функции по конституционному контролю. В 1983 г. Законом об изменении Конститу-

' См.: Бобитон С. В.

410

Глава XX. Органы конституционного контроля и надзора

ции был утвержден особый орган — Конституционно-правовой совет,! статус которого был определен специальным законом о нем в 1985 г., а ;

также рядом других нормативных актов. Это орган Государственного собрания, чье положение близко к положению комиссий Государствен- | ного собрания. Поэтому порядок работы Конституционно-правового совета был определен в регламенте Государственного собрания.;

Подобно комиссиям это совещательный орган Государственного со- і брания. Однако, наделенный контрольными полномочиями, он мог в:

ряде случаев принимать властные решения в отношении других госу- ;

дарственных органов. Согласно конституции Конституционно-правовой совет призывался контролировать конституционность правовой нормы и правовых директив. Он уполномочивался приостанавливать исполнение противоречащих конституции предписаний, за исключением правовых норм, изданных Государственньїм собранием и Президиумом, а также руководящих принципов и принципиальных решений Верховного суда. По закону о Конституционно-правовом совете, этот орган участвует в охране конституционного строя общества, в обеспечении конституционности правовых норм и правовых директив. В пределах своих задач Совет контролирует: а) правовые нормы; б) руководящие принципы и принципиальные решения Верховного суда; в) правовые директивы, изданные Советом Министров, Генеральным прокурором, руководителями органов центральной власти, а также Советами и их органами. Конституционно-правовой совет участвует в толковании положений конституции'. Если Совет установит неконституционность норм, изданных Государственным собранием или Президиумом, решение направляется в тот орган, который издал данную норму, для устранения противоречий.

В 1989 г. в Венгрии принимается закон об образовании Конституционного суда. К его ведению, в соответствии с конституцией, отнесено: а) предварительное рассмотрение с точки зрения соответствия конституции (антиконституционности) принятого, но еще не опубликованного проекта закона, регламента Государственного собрания и отдельных положений международных договоров; б) последующее рассмотрение с точки зрения антиконституционности нормативного акта, а также другого правового решения государственного управления;2 в) рассмотрение коллизий нормативных актов, а также других правовых средств государственного управления с международными договорами; г) рассмотрение конституционно-правовых жалоб, внесенных в связи с нарушением гарантированных конституцией прав;

д) устранение обнаруженной антиконституционности, допущенной в

' См.: Правовая охрана конституции. Сб. обзоров. С. 32.

2 Закон понимает под этим инструкции, стандарты, установленные цены, статистические публикации, правовую директиву.

2. Классификация и полномочия органов, призванных охранять конституцию 411

результате упущения; е) устранение споров о компетенции, возникших между государственными органами, органами самоуправления и государственными органами, а также между органами самоуправления;

ж) толкование положений конституции; з) ведение дел, которые закон относит к его компетенции.

В отличие, например, от Конституционного суда Югославии, который значительно ограничивает полномочия законодательного органа в части конституционного контроля, полномочия Конституционного суда Венгрии не затрагивают компетенции высшего органа государственной власти этой страны. Но зато изъята часть полномочий по осуществлению общего надзора за соответствием законодательства конституции из ведения прокуратуры.

Богата история формирования органов конституционного контроля в Югославии — первой из социалистических стран, создавшей Конституционный суд. Конституция Югославии 1946 г. создавала трех-звенную систему органов конституционного контроля: со стороны Народной Скупщины (парламента), решавшей окончательно вопросы о соответствии законов республик Конституции Югославии и союзным законам; со стороны Президиума Народной Скупщины, который в ряду других полномочий, наделялся правом отмены актов правительства и актов членов правительства; со стороны правительства, следившего за соответствием актов правительств республик федеральным законам и Конституции.

В 1953 г. в Югославии принимается ряд законов, которыми названная система меняется в сторону значительного усиления роли Союзной Народной Скупщины. К ее исключительному ведению было отнесено решение вопросов о соответствии республиканских конституций, а также республиканских и союзных законов Конституции ФНРЮ.

Серьезная роль отводилась новой постоянной комиссии Союзной Народной Скупщины по толкованию законов. Именно она предварительно рассматривала вопросы и готовила предложения о. соответствии законодательства конституции. Законы пятидесятых годов не наделяли президента и правительство полномочиями конституционного контроля, но давали возможность осуществлять конституционный надзор. Президент, например, мог приостановить исполнительные акты Союзного исполнительного вече и немедленно передать спорный вопрос в представительный орган.

В 1963 г. в Югославии принимаются новые конституции (СФРЮ и республик), которыми на уровне федерации и республик учреждались Конституционные суды. Их создание объяснялось демократизацией жизни страны и потребностью усиления контроля за нормативными актами.

412

Глава XX. Органы конституционного контроля и надзора

Создание конституционных судов устраняло некоторые исключительные полномочия Союзной Скупщины в области конституционного контроля. Этот орган давал аутентичное толкование законов, имел права отменять акты Союзного исполнительного вече, противоречащие конституции или закону. Только он мог изменить конституцию и т. д.

Двухзвенная система шестидесятых годов осталась и в новой Конституции СФРЮ 1974 г. Но роль конституционных судов значительно повысилась. В самой Конституции и в ряде других актов весьма подробно были урегулированы их полномочия и порядок деятельности. Конституционный Суд Югославии наделялся правом вынесения решения о соответствии закона Конституции СФРЮ; о противоречии республиканского, краевого закона союзному; о соответствии предписаний, других общих актов союзных органов Конституции СФРЮ и союзным законам; о соответствии предписаний, других общих актов органов общественно-политического содружества и самоуправленческих общих актов Конституции СФРЮ или союзному закону. Конституционный Суд мог высказать свое мнение о соответствии республиканской или краевой конституции и Конституции СФРЮ. Он уполномочивался разрешать определенные конфликты, вытекающие из федеративного устройства государства.

Несколько этапов прошла в своем развитии система охраны конституции в СССР. По Конституции РСФСР 1918 г. устанавливался по существу парламентский контроль, если иметь в виду полномочия Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и его Президиума. Та же система устанавливалась по Конституции СССР 1924 г., но была и особенность: консультативные функции при Президиуме ЦИК СССР в области конституционного контроля выполнял Верховный суд СССР, обладавший полномочиями по надзору за соблюдением Конституции.

По Конституции СССР 1936 г. функция контроля за соблюдением Основного закона сосредоточивалась в руках Верховного Совета, а реально — Президиума Верховного Совета СССР. Но деятельность по охране конституции носила характер предварительного контроля и самоконтроля органов власти и управления республик, поскольку ни теория, ни практика не допускали отступления республиканского законодательства от общесоюзного. Конституция СССР 1977 г. практически ничего не изменила в сфере охраны конституционных норм, если не считать усиление нейтралистских начал и еще большую размытость процедур конституционного контроля.

Переломным этапом в становлении надлежащей охраны конституции следует считать 1988—1990 гг., когда устанавливается многозвенная система: Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР и Президиум Верховного Совета (с 1990 г. — Президент СССР),

413

3. Статус Конституционного Суда Российской Федерации

а также специализированный орган — Комитет конституционного надзора СССР. Сам институт охраны конституции приобрел особую остроту, так как в республиках усилились тенденции к самостоятельности, к суверенизации, к сепаратизму. Кстати, и в республиках формировались свои системы конституционного контроля и надзора.

На этапе перестройки главная роль отводилась Комитету конституционного надзора СССР. Характер его прав соответствовал наименованию, хотя он обладал и некоторыми контрольными полномочиями.