Конституционное право

' См., в частности: «Об установлении должности прокуроров в надзорных судах и о пределах компетенции надзорных судов в делах по доносам фискальским и прочих людей». Указ 18 января 1722 г.; «О должности генерал-прокурора». Указ 27 апреля 1722г.//Российское законодательство Х—XX веков. В 9 т. Т. 4. Законодательство периода становления абсолютизма. М., 1986. С. 182—186; 194—199.

2 См.: «О хранении прав гражданских». Указ 17 апреля 1722 г.//Российское законодательство Х—XX веков. Т. 4. С. 186—187.

358

Глава XVII. Судебная система. Прокуратура

всех этапах ее существования (за исключением кратких периодов в 1864 и 1917 годах) был надзор за исполнением законов всеми государственными и общественными органами, а также гражданами.

Действующая Конституция Российской Федерации посвящает прокуратуре ст. 129, где устанавливает, что она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Определяя порядок назначения Генерального прокурора (Советом Федерации по представлению Президента), Конституция устанавливает, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с ее субъектами (ч.З ст. 129). Таким образом, к ведению самих субъектов России отнесено решение вопроса о том, какой конкретно орган вправе согласовывать данную, кандидатуру. На практике чаще всего этот вопрос решается законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации. Иные прокуроры, согласно ч. 4 ст. 129, назначаются Генеральным прокурором РФ.

Как легко заметить из содержания ст. 129, Конституция не определяет функции, полномочия прокуратуры России, относя этот и другие вопросы организации и деятельности прокуратуры к предмету регулирования специального закона (ч. 5 ст. 129).

Отсутствие конституционного решения вопроса о функциях и полномочиях прокуратуры стало одной из причин различных подходов к определению таких функций, полномочий и, следовательно, места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации. В настоящее время ясность в этот вопрос внесена Федеральным законом от 18 октября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»'.

Место прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для определения сущности прокурорской системы, функций прокуратуры, ее правового статуса, организационного построения, форм и методов деятельности. Решение вопроса о месте прокуратуры в системе государственно-правовых институтов вытекает из общей концепции механизма российского государства, содержащейся в Конституции 1993 г., лежащих в ее основе принципов . разделения властей, законности, федерализма.

Фундаментальные ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная, — олицетворяющие собой единую государственную власть и ее разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-

' СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

359

4. Статус Прокуратуры Российской Федерации

правовой жизни, необходимостью демократического контроля и «сдерживания» любой из основных ветвей власти.

В российских условиях прокуратура и выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Она устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили.

все они заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура.

Подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему «сдержек и противовесов», усилить опасность нарушения законов. И исполнительные органы, и судебная власть так или иначе применяют законы. Нарушения Конституции, федеральных законов судами, органами исполнительной власти чреваты тяжкими последствиями. Если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически не будет механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, получится, что последняя осуществляет надзор за исполнением законов представительными органами и в определенной мере судебной властью.

Из содержания Конституции РФ следует, что прокуратура не может относиться к органам ни судебной, ни исполнительной власти. Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ст. 118 Конституции), а ст. 77 устанавливает, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы же прокуратуры, действующие на территории субъектов РФ, являются федеральными органами — звеньями единой централизованной системы прокуратуры (ст. 129).

До принятия Конституции 1993 г. прокуратура бьша своего рода контрольным органом законодательной власти, чему соответствовал порядок назначения Генерального прокурора РФ на должность, его подотчетность только высшим законодательным органам. Таким образом, прокурор был ориентирован на сотрудничество преимущественно с одной ветвью власти — законодательной, только ей он был подконтролен и только ее решения обязан был выполнять.

В настоящее время Президент, будучи главой государства, принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка. Прокуратура должна стать важной опорой президентской власти в ее усилиях по преодолению правовой нестабильности общества, повышению авторитета законов и подзаконных актов.

13—343

360

Глава XVII. Судебная система. Прокуратура

В этих условиях повышается роль прокуратуры как централизован-1 ной системы, имеющей своих подчиненных Генеральному прокурору і представителей во всех субъектах Федерации, а также в городах и рай- • онах. і

Место прокуратуры в государственном механизме России находит | свое предметное воплощение в ее функциях, рни представляют собой основные направления деятельности прокуратуры, осуществляемые, с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий (компетенции).

Перечень функций прокуратуры на различных этапах развития го- і сударства не остается неизменным. Их «набор» зависит от социальных и правовых условий развития общества и государства. Современ- ї ную ситуацию отражает перечень функций прокуратуры, закрепленной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 18 октября 1995 г.).

Одной из основных функций прокуратуры является надзор в пределах ее компетенции за исполнением законов участниками общественных отношений. Традиционные особенности построения российской прокуратуры, ее сильная централизация, предусмотренная и ст. 129 Конституции, определяются прежде всего необходимостью осуществлять надзорную функцию.

Прокуратура играет заметную роль в общем механизме государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов своими контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местнических и ведомственных влияний на них, воздействия крими-нализированных структур, освобождению (в том числе и путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.

Согласно действующему законодательству, прокуратура осуществляет надзор за:

— исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также

361

4. Статус Прокуратуры Российской Федерации

органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

— исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержаний задержанных и заключенных под стражу.

Осуществляя надзор за исполнением законов, который зачастую на практике называется общим, прокурор вправе использовать ряд полномочий, предоставленных ему законом: право беспрепятственно входить на территории и в помещения предприятий; проверять исполнение законов в связи с заявлениями и иными сведениями о фактах правонарушений; требовать от должностных лиц предоставления необходимых документов, материалов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. В случае установления факта нарушения прав и законных интересов личности прокурор праве освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами, опротестовать противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства, возбудить уголовное дело или производство об административном нарушении, внести представление об устранении нарушений закона. Актами прокурорского реагирования на нарушение закона являются протесты, представления и постановления прокурора.

В целях усиления правозащитного потенциала прокуратуры в Федеральном законе о прокуратуре Российской Федерации в качестве отдельного направления надзорной деятельности прокуратуры рассматривается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При этом в орбиту надзорной деятельности включены органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

Для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор наделен разнообразными полномочиями, перечень которых значительно превышает общепринятые в мировой практике права народного правозащитника (омбудсмена). При этом прокурор:

— рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

362

Глава XVII. Судебная система. Прокуратура

— разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

— принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений ' прав и свобод человека и гражданина, привлечению в ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; ]

— использует перечисленные выше полномочия, характерные для общенадзорной деятельности (требовать необходимые документы, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона, возбуждать уголовное дело или производство об административном правонарушении и др.).

В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.

Важное значение для защиты прав граждан имеет надзор прокурора за исполнением законов органами, осуществляющими оператив^ но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Деятельность этих органов (МВД, ФСБ, налоговая полиция, органы пограничной охраны, Службы внешней разведки, оперативные подразделения Главного управления охраны Российской Федерации) связана с ограничениями ряда конституционных, прежде всего личньїх, прав и свобод граждан. Прокурорский надзор должен быть средством противодействия возможным нарушениям в этой сфере. Применяются не только названные выше средства прокурорского реагирования, но и другие (отмена постановлений следственных органов о возбуждении уголовного дела или об отказе в возбуждении дела, санкционирование арестов как меры процессуального принуждения и др.).

Прокурорский надзор является важным инструментом защиты прав граждан, находящихся в местах содержания задержанных, местах предварительного заключения, отбывающих наказание. Прокурор обязан систематически посещать места содержания задержанных, предвари

363

4.

тельного заключения, уголовно-исполнитеяьные учреждения, опрашивать задержанных, арестованных, осужденных, знакомиться с документами, на основании которых эти лица лишены свободы, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений и постановлений администрации исправительных колоний и опротестовывать их в случае противоречия закону. Прокурор праве отменить дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Прокурор обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в местах лишения свободы или учреждениях, исполняющих другие меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению в судебно-психиатрические учреждения.

Особая функция прокуратуры — участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Специфика роли прокурора состоит в том, что с одной стороны, он выступает как субъект судебного разбирательства в соответствующих процессуальных формах, а с другой — осуществляет некоторые надзорные функции в отношении судебных решений.

Роль прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел весьма значительна. Он обладает широкими процессуальными правами, поддерживает возложенную на него государством функцию государственного обвинения. Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника гражданского судопроизводства, если этого требует защита интересов государства и граждан. Прокурор в данном случае не подменяет собой истца, он предъявляет иск в защиту заинтересованных лиц. В ряде случаев закон предусматривает обязательное участие прокурора в процессе: при рассмотрении судом жалоб на неправильности в списках избирателей, по дедам о признании безвестного отсутствующим или объявления умершим, по делам о признании ограниченной дееспособности или недееспособности (ст. 234, 255, 261 ГПК Российской Федерации).

При вынесении судом незаконных и необоснованных решений органы прокуратуры могут сыграть важную роль в восстановлении ущемленных прав граждан. Законодательство России наделяет прокуратуру широкими полномочиями в сфере судебного надзора. Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное судебное решение. Кроме того, в пределах своей компетенции прокурор может истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, опре-

364

Глава XVII. Судебная система. Прокуратура

деление или постановление вступили в законную силу. Установив,] что эти акты являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается к вышесто» ящему прокурору.

Самостоятельная функция прокуратуры —расследование преступлений, которое является формой защиты прав потерпевшего от преступного посягательства. Осуществляя уголовное преследование, прокуратура проводит расследование по делам о преступлениях, отне-1 сенных уголовно-процессуальным законом к ее компетенции. -

Кроме того, согласно закону, прокурор вправе принять к своему'] производству или поручить подчиненному ему прокурору или следо-1 вателіо расследование любого преступления. |

На протяжении многих лет прокуратура успешно выполняла функ-1 цию координации деятельности правоохранительных органов по борь- j бе с преступностью и другими правонарушениями. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры должны координировать • деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, 1 органов федеральной службы безопасности, органов налоговой по-1 лиции, органов таможенной службы и других правоохранительных * органов. '

Осуществляя координацию деятельности по борьбе с преступностью, прокуратура в определенной мере обеспечивает взаимодей- S ствие органов представительной, исполнительной и судебной влас- тей в этой важнейшей для общества сфере функционирования госу-1 дарства. Одновременно создаются условия для взаимодействия в этой | сфере федеральной власти с властями субъектов Федерации, і

Функцией прокуратуры является и участие в правотворческой дея- '' тельности государства. Прокуроры, осуществляя надзор за исполнением законов во всех сферах правовых отношений, могут использоваться государством в качестве надежных индикаторов соответствия ' действующих законов потребностям общества. Им должна быть | предоставлена законом реальная возможность информировать законо-, дательные и иные правотворческие органы о любом несоответствии і права потребностям общества. Отказ от использования уникальных | возможностей прокуратуры для своевременного преодоления государ- ' ством противоречий между стабильностью и динамизмом права со- ^ вершенно недопустим. В связи с этим трудно признать оправданным J исключение Конституцией России Генерального прокурора из пере- І чня субъектов права законодательной инициативы.

Систему органов прокуратуры Российской Федерации составляют ' Генеральная прокуратура России, прокуратуры республик в ее составе, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов.

4. Статус Прокуратуры Российской Федерации 365

В системе прокуратуры Российской Федерации функционируют и специализированные звенья прокурорской системы (органы Главной военной прокуратуры, транспортные прокуратуры, природоохранные прокуратуры и некоторые другие). Эти прокуратуры осуществляют свою деятельность в соответствии с конституционными принципами прокурорского надзора и Законом о прокуратуре, являются составной частью централизованной прокурорской системы и руководствуются приказами и указаниями Генерального прокурора.

Генеральный прокурор Российской Федерации руководит органами прокуратуры, издает приказы, указания, распоряжения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры Российской Федерации, и контролирует их деятельность.

Прокуроры и следователи органов прокуратуры не могут являться членами общественньи объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.

Создание и деятельность политических партий и их организаций в органах прокуратуры не допускается. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и иных общественных объединений.

Воздействие в какой бы то ни было форме органов государственной власти, общественных и политических организаций и движений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора, чтобы повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности, влечет установленную законом ответственность.