Конституционное право

Правовой статус Президента России основан на учете мирового опыта организации президентской власти. Вместе с тем устройство президентской власти в России весьма специфично, отражает российские условия политической жизни и не дает оснований говорить о механическом копировании опыта какой-либо страны.

Выделим основные черты, особенности организации института президентства в Российской Федерации, нашедшие свое закрепление в Конституции 1993 года.

284 Глава XIV. Глава государства

Российская конструкция президентской власти сочетает в себе признаки различных классических моделей института президентства.

По ряду основных позиций российская модель, безусловно, тяготеет к чисто президентской республике. Ее главная черта — контроль за формированием и деятельностью правительства. В Конституции РФ Президент характеризуется как глава государства (ч.. 1 ст. 80). Согласно ей. Президент определяет структуру Правительства, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение о его отставке. Назначение Председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, но и здесь механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом. До принятия Федерального закона об общих принципах организации системы государственной власти субъектов Российской Федерации, который определит порядок избрания глав исполнительной власти субъектов Федерации, Президент осуществляет обширные полномочия и по руководству деятельностью глав администраций краев и областей. По Указу Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» главы администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов непосредственно подчинены не только Правительству РФ, но и Президенту, именно он назначает и освобождает их от должности.

Тем не менее говорить о полном соответствии российской модели организации власти чистой президентской республике было бы не вполне обоснованно. В России, в отличие от США и других президентских республик, глава государства не является одновременно главой Правительства, а право председательствовать на его заседаниях отнюдь не тождественно функции непосредственного руководства. Отличительная особенность взаимоотношений парламента и президента в России — наличие элементов политической ответственности Правительства не только перед Президентом, но и перед парламентом. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству, решение о котором принимается большинством голосов от общего числа ее депутатов.

Организация президентской власти в России основана на использовании элементов и полупрезидентской республики. Особенно много общего у президентской власти в России с моделью ее организации во Франции. В частности, в обеих странах президенты имеют право направлять принятый закон на новое обсуждение, право роспуска законодательной палаты парламента, право направлять законопроект на референдум, минуя парламент, и др.

Однако и здесь российская модель имеет ряд принципиальных особенностей. Президент России определяет основные направления

5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 285

внутренней и внешней политики, в то время как во Франции это отнесено к прерогативам парламента.

Имеются существенные отличия и в механизме ответственности правительства перед парламентом. Согласно ст. 50 Конституции Французской Республики, если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу или декларацию об общей политике правительства, то премьер-министр должен вручить президенту заявление об отставке правительства. В таком случае президент обязан отправить правительство в отставку, хотя наряду с этим может принять и решение о роспуске Национального собрания. Что же касается российской схемы, то Президент РФ вправе и не отправлять Правительство в отставку, а с соблюдением известных условий распустить Государственную Думу.

В отличие от Конституции Французской Республики, Основной закон России не предусматривает права контрассигнатуры (подписи) актов Президента со стороны Председателя Правительства, которое выступает правовым средством согласования главой государства своих решений с Правительством. В практике деятельности Президента России в ряде случаев применяется визирование его указов рядом должностных лиц, включая Председателя Правительства. Однако оно не имеет обязательного значения для придания юридической силы акту главы государства. Право Президента Франции на объявление референдума ограничено тем, что оно реализуется либо по предложению правительства, либо обеих палат парламента. Конституция России таких оговорок не предусматривает.

Следовательно, институт президентства в России сочетает черты как президентской, так и полупрезидентской республики.

Согласно ст. 80 Конституции Российской Федерации, Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Роль Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина весьма многогранна. Прежде всего это положение ст. 80 обращено к деятельности самого главы государства, которая должна строго соответствовать Конституции и быть направлена на обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Выполняя соответствующую функцию, Президент имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов Федерации неуклонного соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Применительно к актам Совета Федерации, Государственной Думы, представительных органов власти субъектов РФ Президент, если считает эти акты неконституционными, не пользуется правом непосредственной их отмены или приостановления действия. Он вправе обратиться в Конституционный Суд с ходатайством о признании та-

286 Глава XIV. Глава государства

ких актов неконституционными и прекращении их действия (ч. 2 ст. 125 Конституции). Что же касается актов органов исполнительной власти, непосредственно подчиненных главе государства, то Президент может по мотивам несоответствия этих актов Конституции и нарушения прав и свобод человека и гражданина отменить данные акты Правительства, либо приостановить их действие до решения вопроса соответствующим судом (акты органов исполнительной власти субъектов Федерации). Все это свидетельствует о наличии у Президента полномочий по осуществлению контроля за соблюдением Конституции.

Выступая в роли гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, Президент вправе с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов (Правительства, Совета Безопасности), а также руководителей тех государственных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях. Например, если Президент считает, что Генеральный прокурор РФ не организовал в должной мере работу прокуратуры по обеспечению, защите конституционных прав и свобод граждан, он вправе внести в Совет Федерации предложение об освобождении его от занимаемой должности.

Президент России обладает и рядом других правовых возможностей оказывать влияние на уровень конституционной законности в стране, реализацию прав и свобод человека и гражданина. Через послание Федеральному Собранию он может изложить свое видение этой проблемы и ориентировать парламент на реализацию первоочередных законопроектов в той или иной сфере общественной жизни. Реализуя право законодательной инициативы, глава государства может вносить проекты законов об изменениях и дополнениях Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов. Контролируя Правительство, Президент оказывает значительное влияние на формирование проекта государственного бюджета, расходование государственных средств, непосредственно затрагивающих уровень социальной поддержки населения, реализацию социально-экономических прав граждан. В арсенале Президента и такие инструменты защиты прав граждан, как решение вопросов гражданства и политического убежища, осуществление помилования и др.

Президент Российской Федерации обеспечивает охрану ее суверенитета, независимости и государственной целостности (ч. 2 ст. 80 Конституции).

В составе Федерации имеются государства — республики, подавляющее большинство которых провозгласило свой суверенитет. Поэтому проблема защиты президентом суверенитета и территориальной

5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 287

целостности России имеет не только внешний аспект (защита от агрессии), но и внутренний. Конституция 1993 г. не содержит упоминания о суверенитете республик. Однако нужна кропотливая работа со стороны главы государства по преодолению существующих здесь противоречий. Речь идет о деятельности Президента, касающейся сохранения единого правового пространства, четкого разграничения полномочий центра и республик, соблюдения ими федеральных законов.

На деятельность Президента России важное влияние оказывает и такая особенность Российской Федерации, как наличие в ее составе субъектов разного вида. И хотя в Конституции закреплен принцип равноправия субъектов, правовые и фактические различия между ними будут сохраняться еще долгое время. В связи с этим Президенту приходится иметь дело с различными видами правовых отношений с субъектами федерации, использовать различные формы и методы работы. Так, если главы исполнительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения непосредственно подчинены Президенту, а их большая часть назначена им на должность, то применительно к президентам (главам исполнительной власти республик) такого непосредственного подчинения нет, большая часть их избрана на свою должность населением республик. Специфика взаимоотношений с руководством автономных округов состоит в том, что последние (за исключением Чукотского автономного округа) входят в составе краев, областей, и это необходимо учитывать при решении вопросов социально-экономического и государственно-правового развития.

На деятельность Президента по охране и защите суверенитета, независимости и государственной целостности России влияет и незавершенный характер федеративных преобразований в ней. С этим, в частности, связаны и различные конфликтные ситуации, территориальные споры, стремление ряда субъектов Федерации повысить свой статус, в том числе и с нарушением соответствующих конституционных норм и процедур (например, провозглашение Уральской и Вологодской республик). Отсюда вполне оправданно закрепление за Президентом полномочий по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами власти субъектов Федерации (ч. 1. ст. 85 Конституции). Эта роль Президента наглядно проявилась в деятельности по подготовке и подписанию Федеративного договора, в урегулировании разногласий между органами государственной власти Якутии и федеральными органами России по поводу использования природных ресурсов первой и в других случаях.

Глава XIV. Глава государства

288

Закрепляя функцию Президента по охране суверенитета, независимости и государственной целостности Российской Федерации, основной закон гласит, что она реализуется «в установленном Конституцией Российской Федерации порядке». Это означает, что перечень, набор действий главы государства в данной сфере должен быть основан на конкретных нормах Конституции, в том числе и прямо закрепляющих его компетенцию.

Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Необходимость подобной же координации возникает и применительно к такому важному вопросу, как законодательная деятельность. В этом вопросе крайне важно использовать потенциал всех властей, соединить наработки и профессионализм исполнительной власти с возможностями депутатов вьісказьівать решающее слово о судьбе законопроектов. Вот почему Президент не просто наделен правом законодательной инициативы; он фактически вносит большую часть законопроектов в Государственную Думу. Кроме того, через право вернуть Государственной Думе законопроект со своими замечаниями (право отлагательного вето) он имеет возможность известным образом отстаивать свою точку зрения по поводу содержания того или иного законопроекта.

Наличие широких полномочий, рычагов воздействия на все ветви власти дает основание говорить, как уже отмечалось, о выведении Президента РФ из общей системы разделения властей, возвышении

5. Особенности-конституционного статуса Президента Российской Федерации 289

над всеми ее ветвями. Давая возможность обеспечить единство разделенных ветвей государственной власти, подобная организация института президентства вместе с тем ослабляет систему «сдержек и противовесов», контроль за деятельностью главы государства со стороны других федеральных органов, и прежде всего, парламента.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80).

Эта конституционная формулировка отнюдь не означает, что глава государства единолично решает вопрос о внутреннем и внешнеполитическом курсе России. Определение этого курса есть результат сложного процесса взаимодействия различных политических сил и ветвей государственной власти.

Основные параметры, направления государственной политики России определены в ее Конституции, которая является не только юридическим, но и отправным политическим документом, выражающим известный компромисс различных политических сил. Поэтому шаги Президента, направленные на определение основньїх направлений государственной политики, ограничены действующей Конституцией.

Важным механизмом выработки политики государства является парламент — Федеральное Собрание, где представлены не только различные политические партии и движения (Госдума), но и все субъекты Российской Федерации (Совет Федерации). Основной инструмент определения политики Российского государства парламентом — законодательная деятельность. Посредством закона решаются крупные вопросы экономической, социальной политики, проблемы межнациональных отношений, борьбы с преступностью и т. д. Деятельность Президента должна соответствовать законам, что тоже ограничивает его влияние на государственную политику.

Федеральное Собрание участвует в определении политики государства и с помощью некоторых других полномочий. Так, решая вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории. Совет Федерации участвует в определении и реализации военной доктрины России. Госдума и Совет Федерации активно участвуют и в проведении кадровой политики государства, назначая и освобождая по представлению Президента ряд высших должностных лиц государства.

Вместе с тем Президент России обладает большим числом полномочий для определения основных направлений внутренней и внешней политики РФ. Они касаются кадровой политики, утверждения главньїх направлений военной политики, руководства внешнеполитической деятельностью, участия в формировании правовой политики, руководства текущей социально-экономической политикой. Их

Глава XIV. Глава государства

290

детальная характеристика будет дана при анализе компетенции Пре- • зидента. i!

Отмеченные черты конституционного статуса Президента РФ, закрепленные в общем виде в ст. 80 Конституции, во многом характеризуют специфику организации и функционирования института пре- " зидентства в России. Что же касается нормы ч. 4 этой статьи о том, что Президент России как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, то она отражает общепринятую мировую практику.

Порядок избрания и вступления в должность Президента Российской Федерации. Конституция 1993 г. устанавливает, что Президент России избирается сроком на четыре года.Избрание Президента осуществляется гражданами России на основе всеобщего равного и прямого ' избирательного права при тайном голосовании.

Кроме перечисленных принципов избирательного права в Конституции закреплен ряд требований (цензов), предъявляемых к кандидату на пост Президента России. Основной закон требует, чтобы кандидат в президенты в обязательном порядке был гражданином России.

Конституцией РФ устанавливается ценз оседлости (т. е. требование постоянного проживания на территории страны в течение определенного срока). Этот срок составляет 10 лет. Конституция не определяет, идет ли речь о непрерывном сроке или возможно его составление из отдельных временных отрезков.

Конституция России устанавливает и возрастной ценз для главы государства: Президент не может быть моложе 35 лет. Данное требование обусловлено спецификой президентских полномочий, особой важностью функций этого должностного лица, для осуществления которых необходимы большой жизненный опыт и навыки управленческой работы.

В отличие от ранее действовавшей новая Конституция не предусматривает верхнего возрастного предела для кандидата в президенты (ранее он равнялся 65 годам).

Названньми положениями исчерпывается конституционная регламентация способа избрания Президента и конституционные требования, предъявляемые к кандидатам на этот пост. Остальные вопросы, связанные с выборами, решаются в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации». Согласно ст. 4 этого Закона, выборы Президента назначает Совет Федерации. Днем выборов является первое воскресенье после истечения конституционного срока, на который был избран Президент Российской Федерации.

Выборы Президента РФ проводятся по единому федеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию России.

5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 291

Подготовку и проведение выборов и контроль за соблюдением избирательных прав граждан осуществляют избирательные комиссии, которые в пределах своих полномочий независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Право выдвижения кандидата на должность Президента Российской Федерации принадлежит непосредственно избирателям и избирательным объединениям, избирательным блокам. Избирательным объединением является общероссийское общественное объединение, которое создано в порядке, установленном федеральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее, чем за шесть месяцев до объявления дня выборов. Правами избирательного объединения обладают также избирательные блоки, образуемые не менее чем двумя общественными объединениями.

Согласно ст. 32 Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», выдвижение кандидата на должность Президента России производится на съезде (конференции) избирательного объединения. Последнее, как и избирательный блок, вправе вьідвинуть только одного кандидата на должность Президента. Решение о выдвижении кандидата принимается тайным голосованием.

Кандидат на должность Президента может быть выдвинут непосредственно избирателями, для чего гражданин или группа граждан России, обладающие активным избирательным правом, могут образовать инициативную группу избирателей в количестве не менее 100 человек для выдвижения кандидата на должность Президента.

Избирательное объединение, избирательный блок или инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидата на должность Президента, обязаны собрать в его поддержку не менее 1 млн. подписей избирателей. При этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более семи процентов от требуемого общего числа подписей. Сбор подписей является необходимым условием регистрации кандидата на должность Президента и включения его фамилии в бюллетень для голосования.

Избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В случае, если в избирательный бюллетень было включено более двух кандидатов на должность Президента и ни один из них не избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей: По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к числу голосов избирателей, поданных за друго-

Глава XIV. Глава государства

292

го кандидата. При этом в Законе установлено условие: число голосов избирателей, поданных за этого кандидата, должно быть больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.

Если выборы Президента Российской Федерации признаны несостоявшимися (при явке на выборы менее половины граждан, имеющих право голоса), недействительными (при обнаружении грубых нарушений закона) или если при общих выборах либо при повторном голосовании ни один кандидат не был избран Президентом, Совет Федерации назначает повторные выборы. При повторных выборах осуществляются все избирательные действия, предусмотренные Федеральным законом о выборах Президента России, однако срок их проведения сокращается на одну треть. Повторные выборы проводятся не позднее, чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов.

К условиям и порядку избрания Президента примыкает вопрос о процедуре вступления его в должность.

Практика показывает, что между подведением итогов выборов нового президента и вступлением его в должность (инаугурацией) существует определенный переходный период. Он необходим для организационного завершения деятельности прежнего президента и его Правительства и подготовки к выполнению государственных функций вновь избранного Президента и его команды. В Федеральном законе о выборах Президента России установлено, что вновь избранный глава государства вступает в должность на тридцатый день со дня официального объявления Центральной избирательной комиссией о результатах выборов.

Обязательным атрибутом вступления Президента Российской Федерации в должность, установленным Конституцией, является присяга Президента. В основном законе сформулирован следующий текст этой присяги: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства, верно служить народу» (ч. 1 ст. 82). Установлено, что присяга приносится в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно ст. 92 Конституции, Президент с момента принятия им присяги приступает к исполнению своих полномочий и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации.

5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 293

Компетенция Президента Российской Федерации представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией Российской Федерации.

Компетенция Президента реализуется в рамках предметов исключительного федерального'ведения (ст. 71 Конституции), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Поскольку Президент наделен обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны. Они закреплены в основном в ст. 83—90 Конституции, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов. Так, ч. 3 ст. 115, посвященной Правительству РФ, устанавливает право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства.

В Конституции нет нормы, предусматривающей возможность закрепления полномочий главы государства в текущих законах, иных нормативных правовых актах. Вместе с тем, практика идет по этому пути. Например, право Президента утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных главе государства, было закреплено его Указом от 10 июня 1994 г. «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации»'. Вероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственного механизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования» Президентом своих полномочий.

Полномочия Президента России, чтобы удобнее было проанализировать их, могут быть объединены в несколько групп.

1. Полномочия по формированию и руководству исполнительной властью. Взаимодействуя со всеми ветвями власти, Президент имеет наиболее тесные контакты с властью исполнительной. Объем его полномочий по отношению к ней, а также широко распространенная практика решения президентом конкретных управленческих вопросов дают основание говорить о Президенте России не только как о главе государства, но и фактически как о главе исполнительной власти. Эта его функция выражается прежде всего в обширном круге полномочий, дающих Президенту возможность формировать Правительство и контролировать его работу. Именно Президент назначает Председателя Правительства. Вместе с тем, поскольку такое назначение осуществляется с согласия Государственной Думы, глава государства при назначении на этот пост должен учитывать расстановку политических сил.

'См.:СЗРФ. 1994. № 7. Ст. 697.

294

Глава XIV. Глава государства

Президент имеет обширные полномочия по назначению остальных членов Правительства. По предложению председателя Правительства он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. При этом согласия Государственной Думы на проведение этих кадровых перестановок не требуется.

Вся деятельность Правительства неразрывно связана с финансово-кредитным обеспечением. Поэтому вполне логично участие Президента в назначении на должность Председателя Центрального банка России. Согласно п. «г» ст. 83 Конституции, глава государства представляет Государственной Думе кандидатуру на эту должность и ставит перед ней вопрос об освобождении от занимаемой должности Председателя ЦБ.

Поскольку Президент имеет конституционное право председательствовать на заседании Правительства, он в отдельных случаях может взять руководство им на себя, давать непосредственно поручения и указания всем членам Правительства.

Ключевым полномочием во взаимоотношениях Президента с Правительством является его право принять решение об отставке Правительства. Как уже отмечалось ранее, решение о недоверии Правительству может вынести Госдума. Но оно не является для Президента обязательным. Таким образом, именно глава государства во всех случаях решает судьбу Правительства. Конституция не устанавливает причины, по которым Президент может принять решение об отставке Правительства. Оно может быть принято в силу нерезультативности проводимой им социально-экономической политики, необходимости значительных персональных перестановок в Правительстве, каких-либо политических соображений, в частности оно может быть использовано как средство корректировки экономического курса. Конституция не устанавливает каких-либо временных ограничений для использования этого полномочия Президентом.

Роль Президента как руководителя исполнительной власти проявляется не только в его взаимоотношениях с Правительством. Согласно п. «к» ст. 83 Конституции, глава государства назначает и освобождает своих полномочных представителей. В Конституции не уточняется, о каких именно представителях идет речь. Однако в настоящее время такого рода представители есть во всех краях, областях, автономных округах, городах федерального значения, а также в ряде республик в составе РФ. Полноценные контакты главы государства с палатами парламента должен обеспечивать полномочный представитель Президента РФ в Федеральном Собрании. Чтобы обеспечивать интересы государства при организации и ведении военно-технического сотрудничества и в деятельности государственной компании «Росво-

5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 295

оружение», учреждена должность представителя Президента в названной компании, рабочий аппарат которого действует на правах отдела-Администрации Президента.

Кроме того, в настоящее время Президент до принятия Федерального закона об основах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации назначает на должность и освобождает от нее глав администраций субъектов РФ, за исключением республик, и решает вопрос о проведении выборов глав администраций. Эти главы исполнительной власти на местах подотчетны и подконтрольны Президенту по вопросам федерального ведения, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, образуя тем самым единую ветвь исполнительной власти. Президент вправе приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ и в том случае, если эти акты противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина, до решения данного вопроса соответствующим судом (ч. 2, ст. 85 Конституции).

Обеспечивает нормальное функционирование исполнительной власти в известной мере и право Президента формировать свою Администрацию, которая выполняет функции аппарата главы государства. Структура Администрации Президента была существенно реорганизована в соответствии с Указом Президента РФ «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации» от 25 июля 1996 г.' В частности, из организационной структуры Администрации исключены некоторые главные управления, сокращены штаты Администрации. В настоящее время в Администрации функционируют, в частности. Контрольное управление Президента, Государственно-правовое управление Президента, Управление делами Президента. Кроме того, в аппарат Президента входят и управление Администрации Президента (по работе с территориями, информационного обеспечения, делопроизводства и др.), а также иные структурные подразделения, например, экспертно-аналитичес-кий совет, аналитический центр, центр президентских программ. Важное значение в современных условиях приобретает разграничение функций Администрации Президента и Аппарата Правительства, которые в ряде случаев дублируют друг друга в работе (например. Государственно-правовое управление и Министерство юстиции РФ).

2. Полномочия по взаимодействию с федеральными законодательной и судебной властями. Как уже отмечалось, осуществление единой государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, вза-

'См.: РГ. 1996. 27 июля.

11 —343

Глава XIV. Глава государства

296

имодействия главы государства с парламентом. В демократическом | государстве законодательная и исполнительная ветви власти имеют | рычаги взаимного влияния, которые получили название «сдержки и | противовесы». Существование такой системы позволяет предупредить:! бесконтрольность власти, злоупотребление ею. В рамках этой систе- j мы во многом и строятся отношения между Президентом и Федераль- j ньш Собранием РФ.

Президент располагает совокупностью полномочий, позволяющих воздействовать как на формирование Государственной Думы и на прекращение ее полномочий, так и на ее законодательную деятель- j ность.

Глава государства в соответствии с п. «а» ст. 84 Конституции на- і значает выборы Государственной Думы. L

Конституцией 1993 г. Президенту предоставлено право распустить.! Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Кон-1 ституцией. Это полномочие выступает как правовое средство разре-1 шения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих самим усто-1 ям государственности. Конституция предусматривает три основания j роспуска Государственной Думы Президентом: трехкратное откло-1 нение представленных Президентом кандидатур Председателя Пра-1 вительства (ч. 3, ст. 111), повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ч. 3, ст. 117), отказ в доверии Правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председателя (ч. 4, ст. 117). При этом Конституция устанавливает и условия, при , которых роспуск Государственной Думы невозможен (ч. 3 ст. 92, ч. 3, 4,5 ст. 109). Перечень оснований для роспуска Государственной Думы і Президентом является исчерпывающим, он не может быть расширен [ каким-либо законом или указом Президента. ^

Весьма обширны полномочия Президента, дающие ему возмож- і ность участвовать в законодательной деятельности Федерального Собрания. Глава государства обладает правом законодательной инициативы (ст. 84 Конституции), позволяющим ему ставить вопрос как ;

о принятии новых законов, так и о внесении изменений и дополнений -j в действующие (включая Конституцию). Вместе с тем, в настоящее время необходима более тесная координация Президентом структур исполнительной власти, чтобы упорядочить законопроектную работу, исключить дублирование, распыление сил. В частности, в настоя-;

щее время ряд законопроектов готовится как в Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, так и в Министерстве юстиции, отсутствует четкое распределение перечня законопроектов, подготавливаемых президентскими и правительственными структурами.

5 Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 297

Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путем использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятьій Федеральным Собранием. Конституция не указывает мотивы, которыми руководствуется глава государства. Это может быть убеждение в нецелесообразности того или иного варианта решения вопроса в законе, противоречие его Конституции, вообще действующему законодательству и т. д.

Президент, согласно Конституции, не только подписывает, но и обнародует законы посредством их опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов определен Федеральным законом от 25 мая 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»'.

Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п. «е» ст. 84 Конституции институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Правовая природа послания Президента парламенту четко законом не определена. С одной стороны, как уже отмечалось, Президент в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики, из чего можно сделать вывод об обязательном характере общих установок и конкретных поручений, содержащихся в послании. С другой стороны, послание не является нормативным актом, не может противоречить законам, принимаемым федеральным собранием и каким-либо образом ограничивать правотворческую деятельность парламента.

Статья 84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики. Кроме того, поскольку это послание для парламента, логичен вывод о том, что в нем должна идти речь и о взгляде Президента на законодательную деятельность, на ее основные направления и приоритеты. Точка зрения Президента по этому вопросу должна быть учтена Федеральньїм Собранием, во всяком случае стать предметом обсуждения с его стороны. Применительно же к деятельности Правительства, министерств, других структур исполнительной власти положения послания подлежат безусловному выполнению.

Во втором послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию одной из центральных стала задача укрепления Российского государства, повышения действенности государственной власти, утверждения авторитета и силы права2.

'См.: СЗ РФ. 1994. №8. Ст. 801.

2 См.: О действенности государственной власти в России. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1995.

298

Глава XIV. Глава государства

В системе разделения властей Президент взаимодействует не толь.| ко с законодательной, но и с судебной ветвью власти. Это взаимодей-Ц ствие достаточно специфично, поскольку глава государства не может| в какой-либо форме вмешиваться в деятельность судебных органов.| Его полномочия связаны лишь с участием в формировании органов| судебной власти, которые к тому же осуществляются совместно с Со-| ветом Федерации. |

Согласно п. «е» ст. 83 Конституции, Президент представляет Сове-| ту Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Кон-| ституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда| Российской Федерации. Само же назначение этих судей осуществля-Ц ется Советом Федерации. Президент в соответствии с п. «е» ст. 83J Конституции имеет право назначать судей других федеральных су-| дов, понятие и перечень которых должны быть определены федераль-1 ньм конституционным законом о судебной системе РФ. Президенту! принадлежит право представлять Совету Федерации кандидатуру! Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносить j предложения об освобождении его от должности.

В Конституции не решен вопрос о том, вправе ли президент предлагать для повторного рассмотрения кандидатуру на пост члена на-;1 званных федеральных органов судебной власти и Генерального проку-1 рора, ранее отвергнутую Советом Федерации. Подобного рода уточне- ' ниє должно быть сделано в соответствующих федеральных законах. |

3. Полномочия в области безопасности и обороны. Безопасность стра- • ны представляет собой состояние защищенности жизненно важных 1 интересов личности, общества и государства от внутренних и внеш-| них угроз. Соответственно к основным объектам безопасности отно-1 сятся права и свободы личности, материальные и духовные ценности « общества, среда обитания, конституционный строй, суверенитет и терч ^ риториальная целостность государства. Основным субъектом обес-1 печения безопасности является государство, осуществляющее функ-J ции в этой области через органы законодательной, исполнительной и j судебной власти. І

Как глава государства Президент осуществляет ряд важных полно-1 мочий в этой сфере. Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции, он формиру— ет и возглавляет Совет Безопасности. Статус этого органа, юридичес-;* кую природу его актов еще предстоит определить федеральным зако- -| ном. Очевидно, что этот конституционный орган должен рассматри- j вать вопросы внутренней и внешней политики России, касающиеся^ государственной, экономической, оборонной, экологической и иныхf видов безопасности, вьфабатывать единую концепцию национальной безопасности России, координировать деятельность иных государственных структур, занимающихся обеспечением безопасности страны.

5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 299

К компетенции Президента относится утверждение военной доктрины России, которая является частью общей концепции безопасности. Современная военная доктрина России была утверждена указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г.' и содержит установку на создание относительно небольших, но достаточно мощных вооруженных сил, готовых к оперативному использованию при возникновении угрозы безопасности России. По Конституции Президент назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, присваивает высшие воинские звания. В соответствии с общей международной практикой Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.

В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной ее угрозы глава государства вводит на территории России или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этому Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции). Режим военного положения должен быть определен федеральным конституционным законом.

Угроза безопасности России может возникнуть не только в связи с военной угрозой, но и в силу ряда внутренних причин: экологические катастрофы, природные (стихийные) бедствия, массовые беспорядки и др. В этих случаях, согласно ст. 88 Конституции, Президент при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Деме.

4.

подготовка послания Федеральному Собранию, в котором определяются и основные направления внешней политики, назначение на должность министра иностранных дел, назначение и отзыв после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.

В качестве руководителя внешней политикой России Президент ведет переговоры и подписьшает международные договоры Российской

' См.: Основные положения военной доктрины Российской Федерации//Красная звезда. 1993. 19 нояб.

Глава XIV. Глава государства

300

Федерации, подписывает ратификационные грамоты (п. «б» и «в» ст. 86 Конституции). В соответствии с нормами международного права Президенту России не требуется подтверждения соответствующих полномочий на ведение переговоров и подписание договоров перед другой стороной, они органически присущи ему как главе государства.

Действующая Конституция не дает прямого ответа на вопрос о том, какая из палат Федерального Собрания и в каком порядке ратифицирует международные договоры и соглашения, подписываемые Президентом. В соответствии с Федеральным законом РФ «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. ' ратификация договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации (ст. 15), осуществляется в форме федерального закона. Принятый Федеральным Собранием РФ федеральный закон о ратификации международного договора направляется Президентом РФ для подписания и обнародования. На основании федерального закона о ратификации международного договора Российской Федерации Президентом РФ подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ.

Согласно Конституции, Президент принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей. Верительная грамота свидетельствует о том, что данное лицо назначено полномочным представителем соответствующего иностранного государства. Отзывная грамота удостоверяет факт прекращения полномочий представителя иностранного государства в связи с окончанием его миссии и вручается перед его отбытием из России.

5. Иные полномочия Президента. Наряду с перечисленными группами полномочий Конституция относит к компетенции главы государства и ряд других полномочий.

Важнейшее из них — решение о назначении референдума (п. «в» ст. 84 Конституции). Как уже отмечалось, референдум представляет собой всенародное голосование по наиболее важным вопросам государственной и общественной жизни. Референдум может быть способом законотворчества, средством принятия прямым всенародным голосованием законопроектов. И в этот смысле он может рассматриваться как форма участия Президента в законодательной деятельности. Но поскольку назначение референдума не исчерпывается одобрением законопроектов, соответствующее полномочие Президента имеет более широкое значение.

Возможность Президента обратиться к народу для решения наиболее важных государственных дел наряду с его выборами свидетель-

' СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757

5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 301

ствует о производности от народного суверенитета не только законодательной, но и исполнительной власти. Референдум может быть использован и как средство разрешения противоречий, разногласий между законодательной и исполнительной властями. Случаи, условия и порядок назначения Президентом всенародного голосования регулируются Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.'

К компетенции Президента относится решение вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. В Конституции не конкретизируется, какие конкретно вопросы гражданства решаются Президентом России. Это сделано Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации»2. К компетенции главы государства отнесены вопросы приема, выхода и восстановления в гражданстве Российской Федерации, прописана процедура рассмотрения соответствующих обращений. При этом, безусловно, глава государства должен руководствоваться и нормами Конституции Российской Федерации, посвященными гражданству.

Что же касается основания и порядка предоставления Президентом России политического убежища, то они урегулированы Конституцией более детально. Статья 63 устанавливает, что Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Не допускается выдача другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в Российской Федерации преступлением. Право убежища не распространяется на лиц, обвиняемых в совершении преступления, а также осужденных за совершение преступления. Их выдача осуществляется на основе федерального закона или международного договора (ч. 2 ст. 63 Конституции).

На основании п. «б» ст. 89 Конституции Президент награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания РФ. В настоящее время перечень государственных наград России определен Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. «О государственных наградах Российской Федерации»3. Единый перечень почетных званий Российской Федерации законом

'СЗ РФ. 1995. №42. Ст. 3921.

2 См.: Закон «О гражданстве Российской Федерации». Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законом Российской Федерации от 17 июня 1993 г.// Гражданство и свобода передвижения. Нормативные акты и документы. М., 1994. С. 31—51. См. также: Закон о гражданстве Российской Федерации (научно-практический комментарий). М., 1992.

'СЗ РФ. 1994. №10. Ст. 775.

Глава XIV. Глава государства

302

не установлен, действуют самостоятельные положения о каждом из них. Высшие специальные звания, например классные чины для работников судебной системы, прокуратуры, органов юстиции, устанавливаются соответствующими законами и подзаконными актами. ;

Президент Российской Федерации осуществляет помилование (п. «п» ст. 89 Конституции). В законодательстве России отсутствует специ- ' альный нормативный правовой акт, регламентирующий порядок реализации соответствующей нормы, однако сложилась весьма устойчивая практика применения помилования. Актом помилования явля-. ется решение главы государства о смягчении наказания или полном ;

освобождении от наказания лиц, обратившихся к нему с соответству-, ющим ходатайством. Решения о помиловании принимаются только в | отношении тех лиц, по делам которых вынесенный судом обвинитель-1 ный приговор вступил в законную силу. Как правило, помилование | связано с заменой смертной казни на наказание в виде лишения сво-;

боды. Однако объектом помилования могут быть, в принципе, лю- | бые виды наказания.

Акты помилования всегда конкретны, персонифицированы. Этим помилования отличаются от амнистии, правом применения которой ;

наделена Государственная Дума.

Акты Президента Российской Федерации. Полномочия Президента Российской Федерации реализуются через принятие им правовых актов. Согласно ст. 90 Конституции, Президент издает указы и распоряжения. Конституция устанавливает, что указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Исходя из ч. 3 ст. 90 Конституции, указы и распоряжения не должны противоречить не только Конституции Российской Федерации, но и федеральным законам. Это означает, что акты Президента носят подзаконный характер, они занимают подчиненное по отношению к законам место в иерархии нормативных правовых актов, в системе права Российской Федерации, поскольку органом законода-;

тельной власти в России является Федеральное Собрание. ;

Действующим законодательством не установлены строгие юридические критерии, позволяющие четко отграничить указы и распоря- > жения как различные формы правовых актов. Однако сложившаяся практика осуществления президентских полномочий свидетельствует о наличии между ними некоторых различий. Решения Президента, носящие нормативный характер, т. е. содержащие общие правовые предписания неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное и многократное применение, как правило, оформляются его указами. Указы Президента могут носить и индивидуальный характер, ими оформляются решения о назначении на должность и освобождении от должности руководителей подотчетньк Президенту фе-

5 Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 303

деральных органов, а также иных структур вертикали исполнительной власти (представители Президента в субъектах Федерации, главы администраций краев, областей, округов, городов федерального значения). Наконец, указы Президента принимаются по вопросам гражданства, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами, присвоения почетных званий, высших воинских и высших специальных званий. В форме указа принимаются решения и по вопросам помилования. Все сказанное выше дает основание сделать вывод о том, что именно указы являются основным видом правовых актов Президента Российской Федерации.

В отличие от указов, распоряжения Президента — организационно-оперативные акты, они имеют вспомогательное значение в правовом регулировании деятельности главы государства. Как правило, распоряжения не носят нормативного характера, регламентируют организационно-технические стороны взаимоотношений Президента с органами власти России и ее субъектов, деятельность его Администрации, посвящаются решению кадровых вопросов.

Важным для нормотворческой деятельности федерального Собрания и Президента является вопрос о разграничении предмета закона и нормативного указа Президента. В ст. 90 Конституции, посвященной актам Президента, этот вопрос специально не регулируется. В силу особых условий проведения конституционной реформы в России сложилась практика, когда отдельные указы Президента выполняют функции закона. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»' до начала работы Федерального Собрания законодательное регулирование вопросов бюджета, федеральных налогов и сборов, банковской, инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения передавалось Президенту и осуществлялось через принятие его указов. Названный указ, а также ряд других нормативных актов Президента, принятых в тот период, предусматривали их утверждение Федеральным Собранием.

Решение Президентом вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности Федерального Собрания, практиковалось и после начала работы нового парламента России.

Осуществление Президентом ряда законодательных функций, будучи вынужденной мерой в период поэтапной конституционной ре-

' См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 №41. Ст.3919.

304

Глава XIV. Глава государства

формы, не предусматривается действующей Конституцией. В ней отсутствует и процедура рассмотрения Федеральным Собранием нормативных указов Президента, поскольку Основной закон предусматривает четкое разграничение компетенции между каждым из органов федеральной власти. Очевидно, что по мере активизации законодательной деятельности Федерального Собрания будет прекращена практика регулирования нормативными указами вопросов, составляющих предмет законодательной деятельности парламента.

Основания и порядок прекращения полномочий Президента Российской Федерации

Конституция России устанавливает несколько оснований прекращения полномочий Президента.

В обычном порядке полномочия главы государства прекращаются в связи с истечением срока, на который он был избран. Момент окончания этого срока определяется днем принесения присяги вновь избранным главой государства.

Конституционное регулирование статуса Президента предусматривает основания досрочного прекращения его полномочий. Этих оснований три: отставка Президента; неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; отрешение Президента от должности.

Под отставкой Президента, согласно общепринятой государственно-правовой практике, понимается добровольный уход главы государства со своего поста. Конституция России не конкретизирует формулу отставки, не устанавливает мотивы принятия такого решения, не указывает орган, к которому должно быть обращено заявление об отставке, не дает ответа на вопрос, должно ли приниматься какое-либо решение, не регулируются иные аспекты процедуры отставки. Решение же этих вопросов крайне важно для практического применения института отставки. Вот почему необходимо их детальное правовое регулирование в Федеральном законе.

Еще более сложные вопросы возникают при использовании такого основания прекращения президентских функций, как стойкая неспособность Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. В нормах федерального закона необходимо дать ответы на вопросы: кто и каким образом устанавливает сам факт наличия стойкой неспособности, каковы ее критерии, как обеспечить такого рода решение, кто его обнародует и т. д, В любом случае должны быть созданы правовые гарантии, предупреждающие злоупотребления в процессе реализации этой конституционной нормы.

В отличие от двух названных оснований прекращения полномочий Президента, порядок отрешения его от должности прописан в Кон-

5, Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 305

ституции весьма детально. Отрешение Президента от должности выступает в качестве формы государственно-правовой ответственности главы государства. Основанием для такого решения парламента, согласно Конституции, является совершение Президентом государственной измены или иного тяжкого преступления. Помимо общей уголовной ответственности, которую несет каждый гражданин России за подобные действия, для Президента наступает и государственно-правовая ответственность в виде освобождения от занимаемой должности.

Содержащиеся в ст. 93 Конституции понятия «государственная измена» и «тяжкое преступление» конкретизируются в Уголовном кодексе РСФСР. Согласно ст. 275 УК РФ под государственной изменой понимаются шпионаж, выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности в ущерб безопасности Российской Федерации.

Конституция Российской федерации регулирует процедуру отрешения Президента от должности. Эта процедура достаточно сложна. Ее сложность определяется особой ролью Президента в государственном механизме, необходимостью создания системы гарантий от необоснованного применения этой меры ответственности.

Процедура отрешения Президента от должности реализуется на основе тесного взаимодействия палат Федерального Собрания. Обвинение Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления выдвигается Государственной Думой. Инициатором возбуждения вопроса об отрешении Президента, согласно ч. 2 ст. 93 Конституции, может быть группа депутатов численностью не менее одной трети депутатов Государственной Думы. С учетом того, что общая численность этой палаты Федерального Собрания — 450 человек, состав инициативной группы должен быть не менее 150 депутатов. Материалы, представленные инициативной группой, подлежат рассмотрению на заседании палаты. В случае решения вопроса о продолжении процедуры отрешения Государственная Дума большинством голосов должна образовать специальную комиссию для подготовки заключения по этому вопросу. Численный состав комиссии, порядок формирования и срок, процедура ее работы урегулированы гл. 22 Регламента Государственной Думы (ст. 164 и 165).

Основная задача комиссии — детальное изучение и обсуждение материалов, собранных инициативной группой, привлечение новых материалов и документов, подтверждающих или опровергающих выдвинутые обвинения в совершении Президентом тяжкого преступления. Комиссия должна иметь право требовать от государственных органов документы, запрашивать объяснения, получать другую нужную ей информацию.

Глава XIV. Глава государства

306

Подготовленное комиссией специальное заключение передается в Государственную Думу и подлежит обсуждению на ее заседании. По смыслу ст. 93 Конституции для продолжения процедуры отрешения Президента заключение комиссии должно подтверждать его вину и свидетельствовать о наличии оснований для отрешения. В противном случае представление заключения теряет смысл. По итогам обсуждения заключения Государственной Думой может быть принято решение о выдвижении обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Это решение принимается двумя третями голосов от общего числа депутатов. Конституция точно не устанавливает, о каком числе депутатов идет речь: конституционно установленном или реально избранном. Согласно решению Я Конституционного Суда Российской Федерации, речь идет об общем числе депутатов, которые должны быть избраны. Придерживаясь такого толкования, можно сделать вывод, что для принятия названного выше решения необходимо не менее 300 голосов.

Выдвинутое Государственной Думой обвинение, согласно ч. 1 ст. 93 Конституции, должно быть направлено в Верховный Суд и Конституционный Суд России. Верховный Суд должен дать заключение о наличии или отсутствии в действиях Президента признаков соответствующего тяжкого преступления. Заключение Верховного Суда не имеет юридической силы приговора, его можно использовать только в рамках процедуры отрешения Президента от должности.

Если Верховный Суд должен дать заключение о существе выдвинутого Государственной Думой обвинения, то Конституционный Суд — о соблюдении соответствующего порядка выдвижения обвинения. Таким образом, объектом анализа Конституционного Суда является деятельность Государственной Думы, инициативной группы и комиссии по подготовке заключения об отрешении Президента от должности. Содержание ч. 1 ст. 93 Конституции дает основания утверждать, что при выводе Верховного Суда об отсутствии в действиях Президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления, а также при установлении Конституционным Судом нарушений процедуры выдвижения обвинения, действие соответствующих конституционных норм должно быть прекращено.

Решение об отрешении Президента от должности при наличии соответствующих документов принимает Совет Федерации большинством в две трети голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом должны быть тщательно обсуждены все документы, связанные с процессом отрешения, указанные в Конституции. Совет Федерации должен определиться со способом голосования. Его решение оформляется специальным постановлением.

5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации 307

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее, чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против главы государства. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции). Установление предельного срока необходимо для того, чтобы исключить чрезмерную затяжку решения крайне важного для государственной жизни вопроса, постановка и прохождение которого уже сами по себе должны оказывать дестабилизирующее влияние на положение в стране. К тому же этот срок вполне достаточен для принятия взвешенного и объективного решения с соблюдением всех процедур.

Для объективного решения вопроса о судьбе президентских полномочий Конституция устанавливает, что Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия решения Советом Федерации (ч. 4 ст. 109 Конституции).

С момента досрочного прекращения полномочий Президента по названным вьпие основаниям до избрания очередного главы государства соответствующие государственные функции должны осуществляться. Вот почему Конституция России предусматривает институт временного исполнения обязанностей Президента Председателем Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 92). Чтобы исключить возможные попытки злоупотребления этой ситуацией переходного периода. Конституцией установлено правило о невозможности принятия ряда решений исполняющим обязанности Президента. Он не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 92).