Конституционное право

230

Глава XI. Межгосударственные союзы

сембург и Нидерланды. Дания, Ирландия и Великобритания присоединились к Сообществу 1 января 1973 г. 1 января 1981 г. членом ЕС ' стала Греция, а 1 января 1986 г. к ней присоединились Испания и ^ Португалия.

С момента вступления в силу Римских договоров 1 января 1958 г. j существовало три различных Сообщества, каждое с самостоятель- г ной правовой базой, в том числе учредительньми документами. С I юридической точки зрения это положение сохранилось и сегодня, і поскольку до сих пор не произошло слияния этих Сообществ. В то 1 же время есть все основания считать Сообщества единым целым с | точки зрения их организационно-правовой и политической структуры. Именно это дало возможность Европейскому парламенту в его резолюции от 16 февраля 1978 г. предложить именовать три Сооб- "• щества как «Европейское сообщество», і

С подписанием Маастрихских соглашений в 1993 г. Европейский Союз существенно отличается от других международных организаций и напоминает скорее конструкцию государства. Компетенция ЕС не ограничена выполнением узкоочерченных технических задач, но охватывает ряд сфер деятельности, которые в совокупности образуют важнейшие признаки государственности. Так, задача Европейского экономического сообщества заключается в том, чтобы объединить государства-члены в сообщество посредством создания общего рынка, интегрируя их национальные рынки и предоставляя равные условия для продажи и покупки товаров и услуг, и постепенного сближения национальных экономических политик во всех секторах хозяйства. В его компетенцию входит регулирование свободного движения товаров, рабочей силы, свободы проживания и экономической деятельности, предоставления услуг и движения капитала, сельского хозяйства, транспортной, социальной и конкурентной политики. Хотя компетенция Сообщества не распространяется на такие важные составляющие государственного суверенитета, как оборона, внешняя политика, образование и культура, но даже здесь имеются отдельные секторы, подпадающие под компетенцию Сообщества.

Вместе с тем ЕС — это еще не государство, ему не хватает общей правоспособности, присущей государству, оно не вправе создавать новые сферы компетенции. Таким образом, ЕС — новая форма взаимоотношений между государствами, занимающая промежуточное , положение между государством в традиционном смысле слова и международной организацией. Для характеристики правовой природы ЕС обычно используется термин «наднациональность», т. е. это такая ассоциация государств, которая наделена независимыми полномочиями со своими суверенными правами и правопорядком, независимым от государств-членов. При этом страны и их граждане подчиняются правопорядку ЕС в сферах действия компетенции последнего.

231

2. Правовой статус Европейского союза (ЕС)

Наднациональная компетенция ЕС реализуется его органами, которыми являются: Европейский парламент. Совет, Комиссия и Суд. Парламент, или Ассамблея, и Суд были с самого начала (с 1957 г.) общими для всех трех Сообществ. Договором 1967 г. «О слиянии» были установлены единые Совет и Комиссия ЕС. С этого времени все три Сообщества имеют единую институционную структуру.

Европейский парламент с 1978 г. избирается гражданами государств-членов прямым всеобщим голосованием. С июня 1994 г. он состоит из 567 членов парламента. Парламентом руководит Президент, ему помогают 14 вице-президентов. Подготовку пленарных заседаний осуществляют 19 комитетов, образованных в рамках Евро-парламента. Члены парламента объединяются в политические группы независимо от национальной принадлежности.

Хотя с течением времени Европарламент постепенно расширяет свои полномочия, тем не менее он не является парламентом в обычном его понимании. Европарламент не избирает Совет или Комиссию, которые выполняют функции правительства. Парламентский контроль за Советом отсутствует, а Комиссия контролируется главным образом путем ее ежегодного отчета перед парламентом. При выражении последним недоверия Комиссии она в полном составе уходит в отставку. Однако парламент не влияет на состав Комиссии (и в принципе новая Комиссия, которая образуется правительствами государств-членов ЕС, может оказаться в прежнем составе). Законо-творческая компетенция Европарламента также ограничена. По ряду вопросов Совет ЕС при принятии решений обязан консультироваться с Европарламентом, но результаты консультаций для Совета не являются обязательными.

С 1975 г. парламент наделен правом участвовать в процессе принятия решений по бюджету ЕС. Он совместно с Советом составляет бюджет и в определенных условиях и по определенным статьям вправе вводить поправки, которые даже Совет не может отменить. Единый европейский акт предоставил парламенту право решающего голоса при принятии решений о вступлении в ЕС новых членов и ассоциаций стран - не членов ЕС.

Совет состоит из представителей правительств стран ЕС, каждая из которых направляет в него по одному или более представителей. «Основными» представителями государств являются министры иностранных дел. В то же время в состав Совета могут входить и другие министры — сельского хозяйства, транспорта и т. п., в зависимости от вопроса, который ставится на обсуждение. Согласно договорам о ЕЭС и Евратоме Совет должен принимать решения об осуществлении мер общего применения или же решения определенного уровня значимости. Однако лишь в редких случаях этот орган может рассмат-

9—343

232

Глава XI. Межгосударственные союзы

ривать те или иные вопросы без получения соответствующих реко- j мендаций Комиссии ЕС. ',

Согласно учредительным договорам ЕС принятие решении в Со-, вете осуществляется в соответствии с принципом большинства голосов. Единогласие необходимо лишь при решении вопросов особой' политической важности (налогообложение, социальное обеспечение ] и др.). Обычно для принятия решений требуется квалифицированное большинство, при этом вес голоса каждого государства неодинаков. Так, Великобритания, Германия, Италия и Франция имеют по 10 голосов, Испания — 8, Нидерланды, Бельгия, Греция и Португалия — по 5, Дания и Ирландия — по 3 и Люксембург — 2 голоса. I

Комиссия ЕС состоит из 17 членов, назначенных с общего согла- j сия правительств государств-членов ЕС сроком на 4 года. Возглавляет Комиссию Председатель, которому помогают б вице-председа- -телей. В нее входят по 2 представителя от Великобритании, Герма-1 нии, Испании, Италии и Франции и по одному от других стран. |

Решающая роль Комиссии в ЕС определяется ее возможностями воздействовать на политику Сообщества в целом.

Комиссия играет важную роль медиатора между интересами ЕС и интересами государств-членов ЕС, а также между интересами пос- ледних. Она призвана обеспечивать приоритет интересов ЕС, учиты- 1 вая при этом интересы других стран ЕС и добиваясь в итоге компромиссных решений. На Комиссию возложены определенные исполни-' тельские функции — исполнение бюджета ЕС, норм, регулирующих конкуренцию. Комиссия осуществляет представительство ЕС в международных организациях.

Одновременно с организацией ЕС был создан Суд ЕС. Основная задача Суда — контроль за выполнением договоров в соответствии с правовыми нормами в интересах единого применения права ЕС в государствах-членах. Иными словами. Суд должен обеспечить должное соблюдение права ЕС при толковании и применении учредительных договоров и иных актов, принимаемых Советом и Комиссией. Суд наделен компетенцией формулировать принципы, на которьк формируется и действует правопорядок ЕС, тем самым обеспечивая прочный фундамент процесса европейской интеграции.

233

2. Правовой статус Европейского союза (ЕС)

Суд ЕС состоит из 13 судей и 6 юридических экспертов (генеральных адвокатов), назначаемых с общего согласия правительств государств-членов ЕС сроком на шесть лет.

В октябре 1988 г. решением Совета ЕС был создан Суд первой инстанции. К компетенции этого Суда относится рассмотрение исков, касающихся норм, регулирующих деятельность служащих ЕС, права конкуренции, антидемпингового законодательства, а также иски по действию Договора о Европейском объединении угля и стали. Суд состоит из 12 судей, которые в соответствии с правилами процедуры могут также выполнять обязанности юридического эксперта (генерального адвоката).

Суд ЕС совместно с Судом первой инстанции является верховным и единственным судебным органом, который вправе решать все вопросы права ЕС. Это одновременно и совещательный орган — он может высказывать мнения по договорам, которые ЕС намерен заключить с государствами или международными организациями. При этом мнение Суда обязательно к исполнению.

Как судебный орган Суд ЕС рассматривает следующие виды исков:

— иски к государствам, которые не выполняют свои обязательства по учредительным договорам или праву ЕС. Инициатива в подаче исков может принадлежать государствам-членам ЕС, но, как правило, это Комиссия ЕС. При удовлетворении Судом иска государство-ответчик обязано немедленно принять меры для выполнения решения Суда;

— иски против бездействия органа ЕС или отмены принятых им мер. В первом случае иски могут быть возбуждены против Совета или Комиссии, если эти органы не приняли решения в соответствии с императивными нормами договора или акта ЕС, основанного на договоре;

— иски о внедоговорной ответственности ЕС;

— иски о пересмотре решения Комиссии о наложении штрафа в связи с определенными нарушениями нормативных актов ЕС. Здесь Суд ЕС выступает в качестве апелляционного суда;

— иски, касающиеся споров между ЕС и его должностными лицами.

В ряде случаев Суд ЕС может выступать как арбитражный суд, когда специальный договор прямо наделяет его таким правом.

Как уже говорилось, Суд ЕС обязан обеспечивать единообразное толкование права ЕС. В этой связи национальные суды стран ЕС могут обращаться в Суд ЕС с просьбой разъяснять любой вопрос о праве ЕС путем принятия предварительного постановления. Хотя

234 Глава XI. Межгосударственные союзы

предварительные постановления Суда ЕС носят консультативный j характер, они юридически обязательны.

Широкий круг полномочий Суда ЕС показьівает, что он совмещает в себе различные виды юрисдикции — консультационную, административную, гражданскую, трудовую. Суд ЕС выступает как кон- ^ ституционный при толковании договоров ЕС, в случаях толкования права ЕС национальными судами. Суд выполняет функции административного суда, когда он определяет законность решений, принятых органами ЕС по конкретным делам. По искам о нанесении ущерба и * действиях должностных лиц при исполнении ими своих служебных обязанностей, он действует как гражданский суд или суд по трудовым спорам.

Юридические акты, которые принимаются органами ЕС, можно 1 разделить на следующие виды. Актами ЕС, оказывающими наибо- ] лее сильное воздействие на национальные правовые системы, явля- | ются регламенты (договоры о ЕЭС и Евратоме) и общие решения (договор о ЕОУС). Они обладают одинаковой юридической силой на всей территории ЕС и применяются без изменений и полностью во всех странах ЕС и являются актами прямого применения. Хотя акты права ЕС обязательны и должны исполняться так же как и национальные законы, они не являются законами в строгом смысле слова, поскольку они не принимаются Европарламентом.

Вторым видом общеобязательных актов ЕС являются директивы (договоры о ЕЭС и Евратоме) и рекомендации (договор о ЕОУС). В отличие от первого вида актов ЕС они не образуют нового унифицированного права, обязательного для всего ЕС, так как требуют от адресата только принять меры, которые могут быть необходимыми для достижения целей ЕС. Директивы (рекомендации) устанавливают задачи, которые адресаты должны реализовать в указанные сроки. Но как именно реализовать — решает адресат. Тем самым государствам-членам ЕС, предоставляется свобода в выборе путей и средств исполнения актов ЕС с учетом специфики национальных правовых систем. Кстати сказать, в итоге достигается оптимальность реализации права ЕС — необходимое единство при сохранении многообразия национальных особенностей.

Как правило, при выполнении директив (рекомендаций) ЕС государства-члены изменяют действующее национальное законодательство: принимают новые законы, отменяют старые, либо вносят изменения в акты исполнительной власти. В итоге происходит гармонизация права ЕС и национального права стран ЕС.

К третьему виду актов ЕС можно отнести решение (договоры о ЕЭС и Евратоме) и индивидуальные решения (договор о ЕОУС). Речь идет об актах органов ЕС, обязывающих государства-члены, компа-

235

3. Правовые и организационные основы СНГ

ний, индивидов совершить определенные действия или воздержаться от них, либо наделяющих правами или возлагающих обязанности как на государство, так и на индивида. Эти акты служат органам ЕС как юридическое средство («административные меры»), предписывающее предпринять определенные действия в конкретном случае.

Наряду с обязательными органы ЕС могут принимать необязывающие акты — заключения и рекомендации. Такие акты позволяют органам ЕС выражать свои взгляды государствам-членам, а в некоторых случаях и отдельным гражданам, например, отношение ЕС к сложившейся на данный момент ситуации или определенному событию в ЕС или отдельной стране-члене. Воздействие заключений и рекомендаций на страны ЕС имеет скорее политический и моральный характер, чем юридический, поскольку они не обязывают своих адресатов.

ЕС в последние годы стремится все активнее развивать сотрудничество с остальным миром. Он заключает соглашения в соответствии с нормами международного права с государствами-не членами ЕС и другими международными организациями. Среди них выделяются два основных вида соглашений — соглашения об ассоциации и сотрудничестве. К первым относятся соглашения, которые поддерживают особые связи между определенными государствами-членами ЕС и странами - не членами ЕС (например, Бельгия, Франция, Голландия со своими заморскими странами и территориями), а также соглашения, которые могут рассматриваться как подготовка к вступлению в ЕС или к установлению таможенного союза. Соглашения о сотрудничестве не имеют целью сближение экономик стран-участников соглашения, но направлены исключительно на интенсивное экономическое сотрудничество. ЕС имеет подобные соглашения с некоторыми странами Северной Африки (Алжир, Тунис, Марокко, Египет и др.).

3. Правовые и организационные основы СНГ

Содружество Независимых Государств было оформлено несколькими носящими учредительный характер документами: Беловежским соглашением о создании СНГ, подписанным Беларусью, Россией и Украиной 8 декабря 1991 г., Протоколом к нему, ставшим составной частью Соглашения и подписанным 21 декабря 1991 г. Азербайджаном, Арменией, Туркменистаном, Узбекистаном и Украиной, и Алма-Атинской декларацией. Кроме этих документов, правовую основу СНГ составляет Устав, принятый 22 января 1993 г. и подписанный Беларусью, Россией, Арменией, Казахстаном, Узбекистаном, Кыр-гызстаном и Таджикистаном.

236

Глава XI. Межгосударственные союзы

Особенностью правовой природы СНГ является тот факт, что учредительные документы не дают ответа на вопрос о статусе СНГ, отмечая лишь, что «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями» (ст. 1 Устава СНГ). Принципиально важное положение, характеризующее Содружество, состоит в том, что каждое государство-участник СНГ сохраняет свой суверенитет в полном объеме. Отсюда вытекают принципы, на которых базируются взаимоотношения стран, входящих в СНГ — уважение независимости, территориальной целостности и свободы воли друг друга, невмешательства во внутренние дела, добровольность участия в общих мероприятиях.

Соглашение о создании СНГ фиксирует сферы совместной деятельности: внешняя политика, формирование и развитие общего экономического пространства, рынка и таможенной политики; транспорт и связь; охрана окружающей среды; борьба с организованной преступностью. Сотрудничество в каждой из этих сфер будет осуществляться путем заключения соответствующих соглашений о сотрудничестве.

Для реализации целей и задач Содружества 21 декабря 1991 г. было принято решение о создании высших органов СНГ — Совета глав государств и Совета глав правительств. Согласно Временному соглашению об этих органах Совет глав государств является высшим органом для обсуждения принципиальных вопросов, связанных с координацией деятельности участников СНГ в сфере их общих интересов. Статус и состав Совета глав правительств не определен, как не было и дальнейших уточнений относительно юридической силы возможных решений этих органов. Говоря в общем, и Совет глав государств, и Совет глав правительств были созданы как организационные механизмы для обеспечения постоянных консультаций участников СНГ. В то же время практика встреч, проводимых на высшем уровне, показывает, что на них вырабатывается общая политика в самых разнообразных сферах жизнедеятельности государств, а также намечаются планы совместных действий, направленных на реализацию этой политики. Однако анализ принятых решений свидетельствует скорее о стремлении участников СНГ решать сиюминутные («горящие») проблемы, чем поэтапно идти к достижению стратегических целей, закрепленных в Соглашении о создании СНГ. Реальное сотрудничество реализуется на уровне органов отраслевого учреждения, но создаваемые для этого органы наделяются правом принимать решения рекомендательного, но не обязательного характера, и потому не являются наднациональными.

Осознание наряду с этим необходимости более тесного сотрудничества между странами-членами СНГ привело к тому, что в мае 1993 г.

237

3. Правовые и организационные основы СНГ

были созданы Исполнительный секретариат, имеющий организационно-технические функции, и Координационно-консультативный комитет, состоящий из заместителей глав правительств, который должен отвечать за исполнение решений органов СНГ.

Странами-членами СНГ заключено уже несколько сотен двусторонних и свыше тысячи многосторонних договоров. Правовую основу деятельности СНГ составляют нормы международного права, которые содержатся как в заключаемых договорах, так и в актах, принимаемых органами Содружества. Наибольшая правотворческая активность, коснулась двух сфер сотрудничества — военной и экономической. Причем, если в военной сфере процесс взаимодействия стран СНГ идет от максимально возможной централизации к созданию отдельных военных организаций в рамках каждого государства-участника СНГ, то в экономической сфере наоборот — от попыток самостоятельного и изолированного развития каждой страны в отдельности к поискам и учреждению различных форм экономической реинтеграции, в частности, к Договору о создании экономического союза.

Сотрудничество в военной области базируется на подписанном 15 мая 1992 г. в Ташкенте Договоре о коллективной безопасности. С заключением данного Договора можно говорить, что в рамках СНГ были созданы правовые основы для военного союза входящих в него государств. Руководящими органами управления вооруженными силами стран СНГ стали Главное командование стратегических сил, Главное командование сил общего назначения и Главное командование пограничных войск. Важно, что эти органы наделялись правом принятия решений, обязательных для войсковых формирований, расположенных на территориях государств-участников СНГ.

Однако сохранить общее военное пространство бывшего СССР не удалось, и в июне 1993 г. по инициативе Минобороны России Совет Министров обороны стран Содружества рекомендовал главам государств ликвидировать Главное командование объединенных вооруженных сил СНГ. В сентябре 1993 г. Совет глав государств-участников СНГ утвердил это решение, постановил создать Штаб по координации и военному сотрудничеству стран СНГ.

В итоге проведенных реформ основной акцент в развитии военного сотрудничества Россия перенесла в плоскость двусторонних отношений. В то же время летом 1994 г. по инициативе Штаба СНГ и ряда членов СНГ Россия согласилась с идеей формирования оборонного союза заинтересованных в этом государств, не наделяя при этом его органы наднациональными полномочиями.

Хотя уже в Алма-Атинской декларации была провозглашена «приверженность сотрудничеству в формировании и развитии общего эко-

238

Глава XI. Межгосударственные союзы

номического пространства, общеевропейского и евразийского рынков», процесс создания такого пространства в начальный период шея трудно. В то же время объективные потребности в восстановлении старых и формировании новых хозяйственных связей в конце концов взяли верх над политическими мотивами, ориентированными на приоритет суверенитета. И 24 сентября 1993 г. в г. Москве Азербайджаном, Арменией, Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном, Молдовой, Россией, Таджикистаном, Туркменией, Узбекистаном был подписан Договор о создании экономического союза. Украина стала ассоциированным членом союза'.

Основная цель Договора — создание общего экономического пространства, которое позволило бы обеспечить соответствующие условия для динамичного и гармоничного развития экономики и проведения экономических реформ в странах-участницах Договора. В последнем изложена концепция построения новой системы межгосударственных отношений в экономической сфере, включающей торговые отношения, производственное сотрудничество, денежно-кредитные, финансовые и валютные отношения. Для достижения целей Договора предусматривается поэтапное (4 этапа) формирование экономического союза: общего рынка, единого таможенного и валютного пространства. После введения национальных валют должна быть создана зона свободной торговли. На втором этапе — таможенный союз. На третьем — общий рынок капитала и рабочей силы, на четвертом — валютный союз, предполагающий согласование бюджетной, налоговой, кредитно-денежной и валютной политики. В дополнение к Договору был утвержден план-график разработки соглашений, необходимьіх для реализации идеи создания экономического союза.

Реализация Договора возлагалась на уставные органы СНГ — Совет глав государств и Совет глав правительств. Для решения спорных вопросов государства могут обращаться в экономический суд СНГ.

В осени 1993 г. произошло укрепление основных институтов Содружества. В дополнение к советам глав государств и правительств, Совету Министров обороны, был создан Координационно-консультативный комитет, рабочая группа в Минске преобразована в Исполнительный Секретариат СНГ. В сентябре 1993 г. были учреждены Совет Министров иностранных дел, комиссия по правам человека, Совет командующих пограничными войсками. В декабре главы государств договорились о введении института председателя СНГ, избираемого на полгода. На заседании Совета глав государств 15

' См.: Содружество: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Минск. 1993. № 4. С. 20—31.

239

3. Правовые и организационные основы СНГ

апреля 1994 г. было решено продлить срок председательствования в СНГ до года, а в феврале 1995 г. главы государств продлили полномочия России как председателя СНГ еще на 1 год. В октябре 1994 г. было принято решение о создании межгосударственного экономического комитета.

Наметилось определенное укрепление и расширение Договора о коллективной безопасности, подписанного в мае 1992 г. в Ташкенте.

На заседании Совета глав государств 21 октября 1994 г. бьш подписан Меморандум об основных направлениях интеграционного развития СНГ, а также перспективный план подготовки документов о развитии сотрудничества в экономической и военной областях, в сфере миротворчества, пограничных вопросах, в гуманитарной и социальной областях, в сфере координации внешнеэкономической деятельности.

Констатируя тенденцию к реинтеграции стран бывшего СССР, необходимо отметить, что их заинтересованность в этом процессе существенно отличается от объективных интересов и потребностей самой России, стремление к реинтеграции для стран СНГ — это планы ослабить нарастающий в них экономический кризис за счет продления возможностей получения субсидий от России. В то же время в стратегическом плане эти страны ориентируются на укрепление собственной независимой от России государственности.

Договор о создании Экономического союза СНГ по существу скопирован с Римского договора 1957 г. об учреждении ЕЭС: те же ступени нарастающей интеграции, та же последовательность, структура межправительственных институтов (учрежденный в октябре 1994 г. Межгосударственный экономический комитет — аналог Комиссии ЕС). В то же время нужно иметь в виду, что СНГ — не первая группа государств, которые пытаются заимствовать «технологический» опыт интеграции ЕС. В 60—70-е годы это пытались реализовать на практике многие (около 30) межправительственные организации развивающихся стран. И по разным причинам такая интеграция не состоялась. Их опыт говорит, что интеграция стран реально возможна и эффективна лишь при условии достаточно высокой степени их экономического развития. Аграрно-сырьевые страны практически не заинтересованы во взаимной торговле, выступают не взаимно дополняющими друг друга государствами, а как соперники, борющиеся за внешние рынки сбыта.

Перспективы интеграции или деинтеграции государств-членов СНГ во многом определяются степенью их технико-экономической

240

Глава XI. Межгосударственные союзы

зрелости. В этом плане выделяются три страны СНГ, образующие его индустриальное ядро — Россия, Украина и Белоруссия. Именно они, как убедительно доказывает мировой опыт, имеют все основания для дальнейшей все более тесной интеграции. Иные страны СНГ не имеют достаточных предпосылок к широкому хозяйственному взаимодействию друг с другом. В то же время такие предпосылки для односторонней привязки к России (в меньшей степени к Украине и Белоруссии) у них имеются. Будет ли заинтересована сама Россия в углублении хозяйственных связей с неиндустриальными странами СНГ — покажет будущее. Не надо забывать, что Россия как менее развитая страна по сравнению с государствами ЕС, США, Японией, объективно будет стремиться к экономическому сближению именно с этими государствами. Не исключено, что и страны Средней Азии в перспективе будут стремиться к углублению экономических связей с более развитьми странами Ближнего Востока.

В целом при определении тенденций и перспектив развития СНГ важно иметь в виду, что они детерминируются не столько политической волей и активностью участников СНГ, сколько глубинными экономическими процессами, происходящими в них. Именно они и определят будущее СНГ.

Несколько особняком от перечисленных институтов СНГ стоит Межпарламентская ассамблея, созданная на совещании председателей Верховньїх Советов (парламентов) в Алма-Ате 27 марта 1992 г. В соответствии с Соглашением о создании Межпарламентской ассамблеи предусматривается обсуждение на ней не только вопросов парламентского сотрудничества, но и политических и социально-экономических проблем, а также направление парламентам, советам глав государств и правительств предложений по законодательству, прежде всего модельных кодексов, других законопроектов. Необходимо отметить, что ассамблея не является ни органом СНГ, ни институтом государств-участников СНГ, ни Содружества в целом.

1995—1996 — годы прорыва в вяло текущей интеграции стран СНГ, пересмотра общей концепции развития Содружества, переход к "интеграции на разных скоростях". Объективным препятствием на пути объединения государств-участников СНГ все в большей степени становились разный характер и темпы проводимых в них экономических реформ.

Осознание невозможности одновременного (количественно и качественно) ускоренного движения стран СНГ по пути реформ, а, значит, и их интеграции, привело уже в январе 1995 г. к заключению соглашения между Россией и Белоруссией о таможенном союзе, а затем присоединению к нему Казахстана. Таможенный союз установил между этими странами более тесные отношения. Были сняты все

241

3. Правовые и организационные основы СНГ

внутренние препятствия для движения товаров и установлены для всех одинаковые правила, включая полную отмену таможенных пошлин, налогов и сборов, а также каких-либо количественных ограничений. Одновременно в отношениях с третьими странами устанавливался одинаковый для всех участников таможенного союза режим, общие таможенные тарифы и меры нетарифного регулирования внешней торговли.

21 февраля 1995 г. между Российской Федерацией и Республикой Беларусь бьш заключен Договор о дружбе, добрососедстве и сотрудничестве. Договор отразил стремление сторон придать нойое качество своим отношениям и укрепить правовую основу сотрудничества. Они взяли на себя обязанность координировать свою внешнеполитическую деятельность, уделяя приоритетное внимание созданию системы коллективной безопасности в мире и на Европейском континенте. Речь идет, в частности, о координации деятельности в военной области, в области экономических реформ (финансово-кредитная, бюджетная, валютная, ценовая, налоговая и др. политика); сотрудничестве в области национальных энергетических, транспортных систем и систем связи, труда и занятости населения, охраны окружающей среды, науки и образования, культуры и здравоохранения, борьбы с преступностью. Важной особенностью Договора стало взятие каждой из Сторон на себя обязанностей по защите прав и интересов своих граждан, проживающих на территории другой Стороны, оказанию им покровительства и поддержки. При этом правовые статусы граждан будут, по сути, идентичными.

Следующим важным шагом в реализации концепции "интеграции на разных скоростях" стало заключение 29 марта 1996 г. Договора между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углубленной интеграции в экономической и гуманитарной областях. Речь в этом Договоре уже шла о создании в перспективе нового межгосударственного образования - Сообщества интегрированных государств. Для управления процессом интеграции Договор предусмотрел создание специальных совместных органов: Межгосударственного Совета, Итеграционно-го Комитета и Межпарламентского Комитета.

Межгосударственный совет является высшим органом управления интеграцией. В нем представлены главы государств, главы правительств, министры иностранных дел, а также председатель Интеграционного Комитета с правом совещательного голоса. Межгосударственный Совет разрабатывает стратегию сотрудничества, определяет его основные этапы, принимает соответствующие решения и контролирует ход их исполнения.

Интеграционный Комитет — постоянно действующий исполнительный орган, принимающий и осуществляющий меры, необходи-

242

Глава XI. Межгосударственные союзы

мые для реализации целей и задач интеграции. В его состав входят первые заместители глав Правительств каждой из Сторон, а также министры, ответственные за вопросы сотрудничества с государствами СНГ, экономики и финансов Сторон. Интеграционный Комитет через Правительства Сторон контролирует выполнение решений органов управления интеграцией и обеспечивает проведение в жизнь решений Межгосударственного Совета, программ интеграции, договоров и соглашений, действующих между Сторонами.

Межпарламентский Комитет является органом межпарламентского сотрудничества и формируется на паритетных началах из парламентариев, делегируемых парламентами Сторон. Комитет в целях сближения и гармонизации законодательства Сторон принимает модельные акты, на базе которых разрабатываются акты национального законодательства, а также вносит предложения по вопросам развития правовой основы интеграции. Рекомендательные акты Межпарламентского Комитета предлагаются к рассмотрению в парламентах Сторон в порядке, установленном их национальным законодательством.

В качестве первоочередного шага реализации упомянутого Договора об углублении интеграции 28 мая 1996 г. было подписано Соглашение о Межпарламентском Комитете Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации. Межпарламентский Комитет образуют парламентские делегации государств-участников Договора. Организацию его деятельности осуществляет Бюро, состоящее из полномочных представителей парламентских делегаций, в число которых входят Председатель и заместители Председателя Межпарламентского Комитета.

И, наконец, важнейшим, можно сказать, принципиально новым, шагом в интеграционных процессах стран СНГ стало подписание 2 апреля 1996 г. Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь об образовании Сообщества. Как сказано в ст. 1 Договора, «Стороны решили на добровольной основе образовать глубоко интегрированное политически и экономически Сообщество России и Беларуси в целях объединения материального и интеллектуального потенциалов своих государств для подъема экономики, создания равных условий повышения уровня жизни народов и духовного развития личности».

В Договоре определены конкретные сроки проведения интеграционных мероприятий в основных областях сотрудничества: до конца 1997 г. Стороны синхронизируют этапы, сроки и глубину проводимых экономических реформ; до конца 1996 г. обеспечат формирование общей транспортной системы, объединенной энергосистемы и общего научно-технологического и информационного пространст-

243

3. Правовые и организационные основы СНГ

ва; начиная с 1997 г. согласуют структурную политику дальнейшего развития своих экономик, имея в виду создание промышленного и аграрного хозяйственных комплексов, основанных на взаимодополняемости экономик, переходят к составлению совместных балансов производственных мощностей; до конца 1997 г. проводят унификацию своих денежно-кредитных и бюджетных систем.

Высшим органом Сообщества стал Высший Совет, в который входят главы государств и правительств, руководители парламентов, а также председатель Исполнительного Комитета. Высший Совет рассматривает и решает важнейшие вопросы развития Сообщества. Высший Совет избирает Председателя на ротационной основе сроком на два года.

Стороны учредили Парламентское Собрание, формируемое из равного числа парламентариев от каждого государства. Парламентское Собрание принимает модельные законодательные акты и вносит соответствующие предложения в органы, имеющие право законодательной инициативы и другие органы; при этом решения принимаются квалифицированным большинством голосов.

Для организации практической работы по выполнению Договора Высший Совет создает Исполнительный Комитет в качестве постоянно действующего исполнительного органа. В состав Исполкома входит равное число представителей Сторон.

Высший Совет и Исполком вправе в пределах своей компетенции принимать решения, подлежащие непосредственному их исполнению, без ущерба конституциям Сторон, либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство.

Важной особенностью Сообщества является то, что каждая из Сторон сохраняет государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, свою Конституцию, Государственный флаг, Герб, Гимн и другие атрибуты государственной власти. Государства, образующие Сообщество, остаются субъектами международного права и самостоятельно устанавливают дипломатические и консульские отношения, торговые и иные связи с иностранными государствами, заключают международные договоры. Дальнейшее развитие Сообщества и его устройство определяются референдумами, которые проходят на территориях двух государств в соответствии с их национальным законодательством.