Конституционное право

С резкой актуализацией проблем национально-государственного устройства СССР и затем России понятие конфедерации привлекло внимание широкого круга юристов и было уточнено. Ряд ученых-административистов справедливо высказался против подхода к конфедерации как форме государственного устройства. Ведь конфедерация — это такой союз государств, когда не возникает нового государства, поскольку отношения государств в конфедерации регулируются нормами международного права; как единое целое она выступает только в международных отношениях.

В историческом плане термин «конфедерация» получил широкое распространение главным образом в XIX веке в Европе. В это время были образованы Рейнская конфедерация (1815—1848 гг., и ранее в 1291—1798 гг.). Германская конфедерация (1815—1866 гг.), Австро-Венгрия (до 1918 г.), США (1781—1787 гг. и 1861—1865 гг.).

В XX веке этот термин практически не употреблялся (исключение составляет Союз ССР (договор 1922 г.). В отличие от него, особенно

228 Глава XI. Межгосударственные союзы

во второй половине XX в., весьма широкое распространение получил термин «международная организация». Последняя создается и действует на основе международного договора о ее создании, ее членами являются государства; она имеет органы, которые выражают ее волю. Государства, составляющие международную организацию, остаются суверенными. В то же время они уполномочивают ее действовать от их имени в определенной области и определенных пределах. Но даже в тех случаях, когда международная организация (ее наднациональный орган) принимает решения, имеющие прямое действие на территории государств-членов, все равно это не означает, что последние теряют свой суверенитет.

Для международной организации существенным является то, что ее цели и задачи, компетенция, организационная структура имеют договорную (согласованную) основу. Создавая международную организацию, государства-члены наделяют ее определенной право- и дееспособностью. Это означает, что организация имеет права и несет обязанности, участвует в создании и применении норм международного права, охраняет последние от нарушения. Иными словами, международная организация как новый субъект международного права осуществляет правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функции в определенной сфере — сфере международного сотрудничества. Однако по сравнению с государствами объем правосубъектности международной организации принципиально уже:

он ограничен целями, задачами и функциями, выполняемыми организацией. Особенность правоспособности международной организации состоит в ее договорном характере и регулируется правилами этой организации. Это означает, что международные организации вправе заключать самые разнообразные соглашения, но в рамках своей компетенции, закрепленной в учредительных актах и других документах. Как субъекты международного права международные организации, в случае нанесения ущерба своей деятельностью или совершения правонарушения, несут соответствующую ответственность.

Как видно из сказанного, понятия конфедерации и международной организации по сути своей тождественны. Однако в соответствии с распространенной классификацией международных организаций конфедерации обычно относят к союзам государств.

С другой стороны, сущность и содержание понятия конфедерации невозможно уяснить без сравнения его с федерацией.

229

2. Правовой статус Европейского союза (ЕС)

территории, не имеют независимости в международных отношениях, лишены права на сецессию (односторонний выход из союза), конфедерация не обладает суверенитетом, каждый ее член имеет право на сецессию; бюджет, денежная система, вооруженные силы — для федерации едины, в конфедерации бюджет формируется за счет добровольных взносов ее членов, нет единых вооруженных сил, денежной единицы. Кроме того, как правило, в конфедерации образуются только те органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам (судебные органы обычно отсутствуют). В предметы их ведения входит небольшой круг вопросов (война и мир, внешняя политика, общая система коммуникаций и т. п.). Постоянно действующие органы конфедерации лишены властных полномочий, их акты адресованы, как правило, не гражданам, а государственным органам, парламент союза обычно формируется парламентами его членов. Наконец, последние вправе устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие движению лиц, товаров, услуг и капитала.

Высшие органы государственной власти. Для федеративного государства они являются общими, субъекты федерации не обладают правом нуллификации, а общефедеральные органы власти в определенных случаях правомочны отменять акты, изданные органами субъектов федерации; для конфедерации таких органов нет, акты органов, создаваемых для решения общих для союза вопросов не обязательно действуют на территории всех государств, субъекты конфедерации обладают правом нуллификации; правовой статус территории: для федерации — это единая территория союза, образованная в результате объединения его субъектов в одно союзное государство, в конфедерации нет единой территории, но есть территория отдельных государств, вступивших в союз; гражданство: в федерации это единое союзное гражданство и одновременно, как правило, гражданство ее субъектов, в конфедерации нет единого гражданства, а только гражданство каждого отдельного государства, вступившего в союз.

В связи со сказанным представляет интерес правовой статус Европейского союза и Содружества Независимых Государств и его соотношение со статусом колфедерации.