Конституционное право

Понятие непосредственной демократии и ее форм складывалось постепенно и ученые разных стран делали акценты на различных ее сторонах.

Демократия является непосредственной, отмечают профессора А. и Ф. Демишель и М. Пикемаль, если народ правит сам, на своих собраниях, если нет различия между управляющими и управляемыми. Напротив, она является представительной, если граждане осуществляют свой суверенитет лишь посредством выборов представителей, которые затем осуществляют управление от их имени'.

Распространенность представительной демократии авторы связывают с причинами технического характера. Невозможно, чтобы все члены общества принимали участие в управлении, считают они. Проблема заключается не в выборе между представительной или непо- Я средственной демократией, а в выяснении «объема» непосредственной демократии. С точки зрения политической, буржуазная демократия всегда относилась крайне сдержанно к непосредственному участию населения в управлении. Весьма интересно звучат рассуждения об элементах «полунепосредственной» демократии. Под этим термином, объясняют они, классическая теория понимает введение ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целом представительной системы, а на деле это сводится к некоторым институтам, практическая значимость которых, по мнению ученых, весьма невелика.

В отдельных случаях народ участвует вместе с его представителями в решении вопросов законодательного или конституционного порядка: он может обладать либо правом законодательной инициативы, либо правом вето (в последнем случае несогласие части населения с законом, принятьш представителями, требует консультации со всем народом с целью выяснения, должен ли данный закон вступить в силу).

' См.: Демишель А., Демишель Ф., Пикемаль М. Указ. соч. С. 12.

2. Непосредственная демократия: понятие, юридическая природа и формы 161

В других случаях право принятия решения передается народу либо частично (всенародный референдум с целью утверждения того, что было сделано представителями, этот институт особенно часто используется при пересмотре конституций), либо в полном объеме, когда представители совершенно отстраняются от участия в решении вопроса, вынесенного на референдум (случай, предусмотренный ст. 11 действующей Конституции Франции)'.

О взаимосвязанности двух форм демократии говорит Конрад Хес-се: «Политическое господство парламента и правительства является господством, доверительно ограниченным большинством народа, ответственным, срочным и целесообразным, которое подвержено критике и контролю, видоизменяется и дополняется путем участия народа в политическом формировании воли»2.

Конрад Хессе выделяет несколько форм непосредственного политического волеизъявления народа: во-первых, это парламентские выборы, во-вторых, голосование во время проведения плебисцита или референдума, и в-третьих, через посредство специальных органов.

Выборы он вообще считает ядром демократического строя в силу того, что в них участвует весь народ, а также потому, что порядок выборов определяется принципами свободы и равенства.

Конституция, считает К. Хессе, дает возможность образования общественного мнения, способного противостоять мнению парламента, правительства и администрации и способного обрести значительное влияние, что позволяет народу оказывать воздействие на политическую жизнь помимо выборов3.

Союзы и партии в современных условиях также являются необходимыми факторами демократического волеизъявления, поэтому ст. 9 Основного закона ФРГ закрепляет право образовывать союзы и общества, а ст. 21 устанавливает, что партии содействуют формированию политической воли народа. Партии, которые по своим целям или поведению своих сторонников стремятся причинить ущерб основам свободного демократического порядка, либо устранить его, либо поставить под угрозу существование Федеративной Республики, противоконституционны, — говорится в п. 2 ст. 21.

^Тамже.С.13.

2 Хессе К. Указ. соч. С. 74. ' Там же. С. 74.

162 Глава VIII. Конституционные формы народовластия

К другой форме непосредственного политического волеобразова-ния К. Хессе относит референдум, который протекает в рамках конституционного строя, предусмотренного п. 2 ст. 20 Основного закона ФРГ. Институты плебисцита и референдума, отмечает он, ограничиваются только вопросом о переустройстве федерации и регулируются ст. 29 и 118 Конституции ФРГ.

Благодаря праву на свободу мнений, закрепленному в ст. 5 Основного закона ФРГ, создается важный механизм их коррекции с>по-мощью «специальных органов», предусмотренных п. 3 ст. 20, считает автор. Чтобы было понятно о чем идет речь, целесообразно привести выдержку из ст. 20:

(2) Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется народом путем выборов и голосований и через посредство специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия.

(3) Законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие — законом и правом.

Таким образом, подводя итог анализу, можно сделать следующие выводы: 1. Все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны. 2. Удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множества национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества. 3. Значимость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современные конституции содержат положения о формах непосредственной демократии. Наиболее распространенной формой непосредственной демократии являются выборы.

Под выборами в конституционном праве обычно понимают участие граждан в осуществлении власти народа посредством вьіделения из своей среды путем голосования представителей для выполнения в государственных органах или органах местного самоуправления функций по осуществлению власти.

С помощью выборов формируются различные органы государственной власти — парламенты, президенты, главы администраций, судебные органы, а также органы местного самоуправления. В США, например, избранию подлежат президент и вице-президент, обе палаты Конгресса США, органы власти в штатах, включая губернато- j ров, вице-губернаторов и членов законодательных собраний, советы а графств, муниципальные советы, советы специальных округов и должностные лица органов штатов и на местном уровне, и в том числе судьи, окружные атторнеи и представители правоприменяющих органов (шерифы, полицейские медицинские эксперты — коронеры Д и др.). v

2. Непосредственная демократия: понятие, юридическая природа и формы 163

Конституции, как правило, закрепляют главные принципы избирательного права, определяют круг субъектов избирательного права, основные начала, на которых оно должно строиться, условия предоставления и лишения избирательного права. Причем объем конституционного регулирования довольно различен. Одни конституции ограничиваются отдельными разрозненными статьями, а другие вводят специальные главы или разделы о выборах. Например, ст. 48 Конституции Италии провозглашает, что избирательным правом пользуются все достигшие совершеннолетия граждане — мужчины и женщины, а голосование характеризуется как личное, равное, свободное и тайное. Конституция предусматривает, что голосование в Италии является общественным долгом. В Конституции Греции имеются главы, посвященные порядку избрания Президента Республики и Палаты депутатов. Пункт 3 ст. 51 этой Конституции устанавливает, что депутаты избираются прямым, всеобщим и тайным голосованием гражданами, имеющими право голоса, а закон может ограничивать право голоса только по условиям минимального возраста, гражданской недееспособности или вследствие осуждения за некоторые тяжкие уголовные преступления. Конституционные положения детально развиваются в избирательных законах, регламентах палат законодательных (представительных) органов власти и иных нормативных актах.

Избирательное право и выборы являются важнейшим элементом политической жизни любой страны также потому, что с их помощью происходит легитимация власти.

Важнейшей формой прямого народовластия является референдум.

Референдум — это всенародный опрос, в котором принимают участие все граждане государства, имеющие избирательные права. Он проводится по особо важным вопросам государственной либо общественной жизни.

В конституционном праве различают несколько видов референдума: а) императивный и консультативный; б) конституционный и законодательный; в) обязательный и факультативный; г) общегосударственный и местный.

При императивном референдуме волеизъявление народа выражается в принятии решения, имеющего важную юридическую силу и действующего на всей территории страны.

Консультативный референдум имеет целью выявление общественного мнения, которое учитывается органами государственной власти в процессе принятия какого-либо закона или иного важного решения.

Разделение референдума на конституционный и законодательный основано на правовом характере принимаемых актов: конституции или закона.

164

Глава VIII. Конституционные формы народовластия

Обязательным референдум считается тогда, когда орган, его назначающий, обязан при наличии определенных конституцией условий назначить его проведение. При факультативном референдуме, наоборот, компетентный государственный орган по своему усмотрению решает вопрос о назначении референдума.

Референдумы могут проводиться либо по инициативе высших законодательных органов (например, Швейцария, Норвегия, Дания, Болгария), либо по инициативе президента (Франция, Греция).

Отношение к референдуму также различное. Например, в США нет федерального законодательства о референдуме, а на уровне отдельных штатов они носят в основном консультативный, совещательный, а не обязательный характер. Это связьівают с тем, что американцы считают проведение референдумов нецелесообразным, поскольку в этих случаях, по их мнению, происходит подмена представительных органов, а значит и снимается с них ответственность за принимаемое решение. Кроме того, имеется опасение некомпетентного решения вопросов на референдумах и подмены профессионализма популиз-мом.

В соответствии с п. 6 ст. 29 Основного закона в ФРГ предусматривается возможность проведения референдума, народного опроса и народной инициативы. Подробности их проведения регулирует Федеральный закон о процедуре референдума, народной инициативы и народного опроса от 30 июля 1979 г.' В соответствии с этим законом, раздел первый которого посвящен референдуму, установлено, что предметом референдума является закон о новом территориальном делении. Здесь определяется порядок проведения референдума и порядок образования новой земли или земли в новых границах.

Второй раздел закона посвящен народной инициативе и устанавливает, что на ограниченной территории со взаимосвязанными населенными пунктами и экономикой, если ее отдельные части находятся в нескольких землях, а население составляет не менее одного миллиона человек, может быть осуществлена процедура народной инициативы. При этом народная инициатива направлена на то, чтобы территория нового районирования приобрела единую земельную принадлежность.

Предметом народного опроса в соответствии с разделом третьим Федерального закона является принятие закона, по которому предлагается изменение принадлежности территорий к той или иной земле. Опрашиваемый должен ответить, согласен ли он с предлагаемым изменением территории к той или иной земле или желал бы сохранения ее прежнего статуса.

' Федеративная Республика Германии. Конституция и законодательные акты. М., 1991. С. 149—167.

2. Непосредственная демократия: понятие, юридическая природа и формы 165

Таким образом, все три предусмотренные законом ФРГ непосредственные формы народовластия: референдум, народная инициатива и народный опрос связаны с территориальным делением страны.

При этом не допускается проведение референдума в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров.

Статья 132 Конституции Италии предусматривает возможность проведения референдума о территориальном изменении областей:

слияние существующих областей, создание новых, а также может быть разрешено провинциям и общинам по их желанию отделиться от одной области и присоединиться к другой.

Кроме того, ч. 2 ст. 71 Конституции Италии предусматривает и такую форму непосредственной демократии, как законодательная инициатива народа: «Народ осуществляет законодательную инициативу путем внесения от имени не менее чем пятидесяти тысяч избирателей законопроекта, составленного в форме статей закона».

По конституционному законодательству Италии и Франции референдумы проводятся при необходимости внесения изменений в Конституцию. Так, итальянская конституция устанавливает, что законы, изменяющие Конституцию, сначала принимаются каждой из палат парламента после двух последовательных обсуждений с промежутком не менее трех месяцев, а затем одобряются абсолютным большинством членов каждой палаты при втором голосовании.

В Италии такие законы выносятся на референдум, если в течение трех месяцев по их опубликовании этого потребует пятая часть членов одной из палат, или пятьсот тысяч избирателей, или пять областных советов. При этом ст. 138 Конституции Италии устанавливает, что закон, вынесенный на референдум, не считается принятым, если он не одобрен большинством признанных действительными голосов.

Если же в каждой из палат закон, изменяющий Конституцию, принят большинством двух третей их членов, то референдум не проводится.

Во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению Премьер-министра, а также членам Парламента.

Требуется, чтобы проект или предложение пересмотра Конституции были приняты двумя палатами в идентичной редакции. Пересмотр Конституции является окончательным после одобрения его референдумом. Однако проект пересмотра не передается на референдум, гласит ст. 89 Конституции Франции, когда Президент Республики решает представить его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса. В этом случае, также как и в Италии, требуется голосование квалифицированным большинством голосов.

166

Глава VIII. Конституционные формы народовластия

Проект пересмотра Конституции Франции считается одобренным только тогда, когда он получает большинство в три пятых общего числа поданньїх голосов.

Кроме того, французская конституция устанавливает два случая, когда никакая процедура пересмотра конституции не может быть начата или продолжена: это, во-первых, при посягательстве на целостность территории, и, во-вторых, не может быть предметом пересмотра республиканская форма правления.

Итальянская конституция в ст. 75 предусматривает возможность проведения референдума для отмены, полностью или частично, любого закона или акта Республики, имеющего силу закона, за исключением законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров. Вынесенное на референдуме предложение считается принятым, если в голосовании участвовали большинство имеющих на это право и если предложение собрало большинство голосов, признанных действительными. Более подробно порядок проведения референдума и законодательной инициативы в Италии регулируется Законом № 352 от 25 мая 1970 г., утвердившим Положения о референдумах, предусмотренных Конституцией, и законодательной инициативе народа'.