Конституционное право

' См. Фридман Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 105.

138

Глава VII. Конституционные основы государственного строя

ной власти относят общую волю и силу, способные обеспечить подчинение государственной власти всех членов общества.

Большинство авторов рассматривают власть как универсальное свойство социальной жизни, а потому связывают ее с процессом властвования, властного воздействия на поведение людей, коллективов и общества в целом. При этом различают политическую и неполитическую власть.

Неполитическая власть — это власть в объединениях людей, организациях и движениях, не связанных непосредственно с государством и не имеющих непосредственного отношения к нему. Неполитическая власть выполняет огромную роль в управлении гражданским обществом. Сферы ее проявления связаны с насущными потребностями людей: прежде всего в области быта, духовного общения, экономики. Особенно активно она проявляется на местном уровне и в мелких социальных системах (семья, религиозная община, жилой комплекс). Важное место она занимает и в процессе производства, в торговых, хозяйственных и иных отношениях, связанных с экономикой.

Политическая власть — это власть, осуществляемая через государство и в государственной системе, в системе политических партий, организаций и движений. Она так или иначе связана с государством и государственным регулированием, но не обязательно является государственной властью. Среди советских юристов долгое время велась дискуссия относительно соотношения политической и государственной власти. Преобладало мнение об идентичности этих понятий'. Вместе с тем, некоторые ученые утверждали, что содержание политической власти гораздо шире, а государственная власть является лишь частным ее проявлением2. Как отмечается в одной из работ, различие между государственной и политической властью состоит, во-первых, в составе субъектов, обладающих соответствующими властными полномочиями. Непосредственными субъектами государственной власти выступают федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов федерации. А субъектами политической власти являются политические партии, иные политические общественные объединения и субъекты избирательного процесса (избирательные объединения), а также органы местного самоуправления.

Во-вторых, государственная и политическая власть имеют разное поле для реализации своих полномочий. Полем действия государственной власти является собственно государство и его органы.

' См. подробнее: Киров В. Ц. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М„ 1992. С. 5&—70.

2 См. Тихомиров Ю. Л. Социализм и политическая власть // Советское государство и право. 1974. №5. С. 17.

2. Сущность и юридическая природа государственной власти 139

Власть государства распространяется на гражданское общество лишь в части установления реализации политической власти, полем действия власти политической, наоборот, выступает преимущественно гражданское общество. В-третьих, различие между рассматриваемыми видами власти состоит в методах, используемых ими для достижения поставленных целей. Оба вида власти используют достаточно широкий комплекс методов властного воздействия. Различие состоит лишь в том, что субъекты политической власти не могут непосредственно использовать метод государственно-властного воздействия (принуждения), присущий исключительно субъектам государственной власти. И, наконец, различаются они объемом своих полномочий. Только субъекты государственной власти имеют право на издание нормативных актов, имеющих общеобязательный характер. Аналогичные полномочия органов местного самоуправления (субъектов политической власти) ограничены конкретной территорией, подвластной данному органу.

Государственная власть характеризуется особыми свойствами: суверенностью, верховенством, независимостью и самостоятельностью.

«Если мы называем такое-то государство суверенным, — продолжает далее автор, — то этим мы выражаем, что оно обладает в пределах своей территории высшей и независимой властью. В этих пределах суверенная государственная власть не имеет ни равной себе, ни высшей над собой правовой власти.., но сама господствует над всем и над всякой другой правовой властью. Суверенитет государства не исключает поэтому суверенитета других государств, так как каждое суверенное государство — суверенно лишь в своих территориальных пределах. Поэтому суверенитет часто и называют высшей, независимой территориальной властью»'.

Леон Дюги в работе «Конституционное право. Общая теория государства» отмечал: «Суверенитет один. Таковы именно выражения ст. 1 введения титула Ш Конституции 1791 г., ст. 25 Декларации 1793 г.

' См.: Палиенко Н. И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. М.,1903. С.438.

140

Глава VII. Конституционные основы государственного строя

Это значит, что на одной и той же территории может существовать лишь один суверенитет и что одно и то же лицо может быть подчинено только одному суверенитету. Суверенитет неделим. Принцип неделимости суверенитета был провозглашен Ж. Ж. Руссо в Общественном договоре, в кн. ІП, гл. II, на том основании, что суверенитет является не чем иным, как волею коллективного лица: всякая воля нераздельна, как и само лицо, служащее ее основой. Он писал также о том, что суверенитет неотчуждаем и непогашаем»'.

Государственные деятели практически всех времен, вплоть до середины XX в., не желали видеть того, что суверенитет является лишь свойством государства, а не основанием его властных полномочий.

На самом деле государственная власть возникает лишь в результате суверенных прав народа и обладает полномочиями лишь в пределах, определенных народом в соответствии с демократической процедурой.

Власть и олицетворяющие ее органы не обладают суверенитетом, поскольку последний является свойством государства. Применительно к органам государства можно говорить лишь об объеме властных полномочий. Объем полномочий каждого органа государства зависит от того, как определены границы этих полномочий.

Государственная власть может быть названа суверенной лишь условно, лишь постольку, поскольку она олицетворяет суверенность государства во всех случаях, кроме прямого народного волеизъявления. Суверенная власть связана правовыми нормами, составляющими принципы цивилизованного общества, причем это не только нормы внутригосударственного права, но и нормы международного права. Исходя из этого, даже высшая власть не может освободить себя от права, т. е. выйти за пределы, установленные в правовых нормах. Устанавливая или даже только признавая правовые нормы, государство связывает себя этими нормами в том смысле, что они становятся обязательными не только для тех, на кого прямо рассчитано их воздействие, но и для самого государства в лице его должностных лиц2.

Суверенность государства означает такое его свойство, в силу которого государство самостоятельно и независимо от всякой другой власти в осуществлении своих функций как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами.

Государственный суверенитет означает верховенство, независимость, полноту, всеобщность и исключительность власти государства, т. е. государственно организованной публично-политической

і Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М. 1908. С. 168. 2 См.: Крылов Б. С., Ильинский И. П., Михалева Н. А. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. М., 1994. С. 16—17.

141

2. Сущность и юридическая природа государственной власти

власти. Государственность — это не просто монополия силы и насилия в общественной жизни, а определенная форма (система и порядок) организации и применения этой силы. Эта форма определяется правом данного государственно организуемого общества'.

Суверенитет правового государства — это одновременно и верховенство государственных властей, и господство права.

Из определения суверенитета государства вытекает, что более глубоко изучить это свойство можно через такие его признаки, как верховенство/самостоятельность, независимость и единство.

Верховенство как признак суверенности государственной власти означает, что народ сам в полном объеме осуществляет принадлежащую ему государственную власть, непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Верховенство означает подчинение государственной власти всех граждан и их объединений, должностных лиц и органов государственной власти и местного самоуправления, находящихся на территории Российской Федерации.

Верховенство проявляется также в том, что государственная власть выступает в качестве основного распорядителя материальных и духовных богатств общества, только она может придавать своим велениям общеобязательный характер и обеспечивать их осуществление с помощью мер принуждения.

Независимость и самостоятельность государственной власти выражается и в том, что она является таковой и по отношению к тем, кто непосредственно не выражает и не представляет воли многонационального российского народа. По этому поводу в Конституции РФ говорится, что никто не может присваивать власть в Российской Федерации, а захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону (п. 4 ст. 3).

Единство государственной власти предполагает, что к ведению Российской Федерации и ее субъектов относится определение общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, предусмотренных п. «н» ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ.

Более того, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ прямо говорит о том, что в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов

' См.: Нерсесянц В. С. Социалистическое правовое государство: концепция и пути Реализации. М., 1990. С. 31—32.

142

Глава VII. Конституционные основы государственного строя

РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Это положение в полной мере относится также к судебным и прокурорским органам Российской Федерации, построение которых имеет те же цели укрепления единства государственной власти в стране (ч. 3 ст. 118 и ч. 1 ст. 129 Конституции РФ).

В обеспечении единства и согласованности в функционировании органов государственной власти в России важная роль отводится Президенту и Правительству РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 80 Конституции, Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В соответствии с ч. 4 ст. 78 Конституции Президент и Правительство РФ обеспечивают осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. Президент, кроме того, наделен правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 85 Конституции) в случае их противоречий Конституции РФ и федеральным законам, а также международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Что касается представительных органов государственной власти, то в отличие от прежних конституций России, Конституция 1993 г. не предусматривает их единую систему. Согласно ст. 12 Конституции представительные органы в низовых административно-территориальных единицах выступают как органы местного самоуправления, которые в систему органов государственной власти не входят.

При рассмотрении данного вопроса следует иметь в виду и то, что единство законодательной власти в России обеспечивается не только организационным ее построением, но и верховенством Конститу- ^ ции РФ и федеральных законов на всей территории России. Кроме того, в осуществлении принципа единства государственной власти в нашей стране есть также определенные сложности, нерешенные проблемы. Так, например, при подготовке федерального закона подчас стоит нелегкая задача: как в условиях принципа разделения полномочий обеспечить на основе законов единство системы государствен- ной власти, поскольку в условиях Федерации государственная власть в стране практически рассредоточена между 90 субъектами (89 — это органы государственной власти субъектов РФ и один — федеральный).

К тому же, согласно Конституции, систему органов государственной власти субъектов Федерации законодатели субъектов Федерации устанавливают самостоятельно.

Юридическое закрепление статуса Российской Федерации как суверенного государства произошло в связи с принятием Декларации

2. Сущность и юридическая природа государственной власти 143

о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.. Конституции РФ и Федеративного договора от 31 марта 1992 г.

Эти акты закрепляют конституционно-правовой статус Российской Федерации как независимого суверенного государства, полноправного субъекта мирового сообщества; отражают завершение важного этапа реформирования государственного устройства России, качественное изменение характера взаимоотношений в структуре Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус Российской Федерации как суверенного государства — это его правовое положение, очерчиваемое федеральной Конституцией.

Конституция Российской Федерации подтверждает государственный суверенитет России на всей ее территории. Россия — демократическое суверенное федеративное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами.

Рассмотрим важнейшие элементы конституционно-правового статуса Российской Федерации как суверенного государства:

/. Учредительный характер государственной власти Российской Федерации проявляется:

— в установлении названия государства, основ его конституционного строя;

— определении характера взаимоотношений по линии личность — общество — государство; закреплении обязанности государства обеспечить правовую, социальную защиту и безопасность своих граждан;

— установлении пределов ответственности государства перед гражданами, обществом и граждан перед государством и обществом;

— принятии конституции, ее изменении, дополнении, толковании;

обеспечении верховенства федерального закона;

— определении формы государственного устройства России, гарантий ее целостности и сохранения исторически сложившегося государственного единства народов России; решении вопросов об образовании новых или преобразовании существующих субъектов Российской Федерации; участии в определении их конституционно-правового статуса; закреплении объема исключительных и совместных с субъектами федерации предметов ведения и полномочий федерации; в праве делегировать свои полномочия субъектам путем заключения договоров и соглашений; защите прав этнических меньшинств;

— в выборе формы правления, установлении системы законодательной, исполнительной и судебной властей; определении структуры, порядка формирования и процедуры деятельности федеральных органов;

144

Глава VII.

— в праве вступать в государственные, межгосударственные союзы (федерации, конференции, содружества).

2. Территориальная целостность. Каждое суверенное государство имеет территорию, в рамках которой реализует государственный суверенитет. "

Российская Федерация обладает территориальным верховенством,;

т. е. высшей властью в отношении своей территории. Суверенность] РФ распространяется на всю ее территорию. ?

Государственная территория Российской Федерации включает тер-;

риторию ее субъектов — республик в составе РФ, краев, областей^ городов федерального значения, национальных автономных обра-! зований.

Территория Российской Федерации — объект федеральной компе^ тенции (п. «б» ст. 1 всех трех вариантов Федеративного договора — Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Феде-;

рации и органами власти ее субъектов). Государственный суверенитет Российской Федерации проявляется в праве устанавливать статус, режим и осуществлять защиту государственной границы, терри-" ториальных вод, воздушного пространства, экономической зоны и;

континентального шельфа.

3. Единое конституционное пространство. В его рамках сосуществуют и взаимодействуют конституционно-правовые системы федерации, республик в ее составе, краев, областей, городов федерального значения, национальных автономных образований. Одновремен-;

ное действие Конституции Российской Федерации и конституций республик в ее составе, федерального и республиканского законода-;

тельства, нормативных актов других субъектов федерации обусловлено федеративной природой государственного устройства России.,1

Государственный суверенитет Российской Федерации предполагает не только федеральную конституционно-правовую систему, но и вер-' ховенство федерального права в вопросах ведения федерации.

Являясь Основным законом государства и общества, ограничен-! ной частью правовой системы, и прежде всего системы конституци-1 онного (государственного) права. Конституция служит юридической базой для нормотворческой деятельности государственных органов^ на ее базе развивается отраслевое законодательство, она предопр* деляет содержание как федерального законодательства, так и закс нодательства субъектов федерации.

4. Легитимностъ федеральных органов государственной власти^ Правовые основы их организации и деятельности, взаимодействие і республиканскими и региональными органами закреплены в Коне туции Российской Федерации и иных нормативно-правовых актах 1

2 Сущность и юридическая природа государственной власти 145

Система органов государства — это единый, целостный организм, который функционирует на основе общих принципов, установленных федерацией.

Федеративный договор обязывает федеральные органы государственной власти реализовьшать отнесенные к их ведению полномочия в интересах каждого человека, каждого субъекта федерации и тем самым федерации в целом.

Система органов государственной власти в Российской Федерации основана не только на принципе разделения властей по горизонтали, но и на разграничении предметов ведения и полномочий различных видов органов по вертикали — между Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. Конституция РФ устанавливает рамки полномочий для каждого вида федеральных органов государственной власти, за пределы которых они не вправе выходить, характер их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов федерации, а также местным самоуправлением.

5. Федеральное гражданство. Государственный суверенитет Российской Федерации проявляется и в установлении единого гражданства для всех граждан России, определении их правового статуса, а также статуса иностранцев, лиц без гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев.

6. Федеральная государственная собственность, единая кредитно-денежная система. Суверенное государство определяет правовой режим форм собственности, условия и порядок их возникновения, объекты. Государственная собственность Российской Федерации разграничена на федеральную, республиканскую, краевую, областную, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Особый статус имеет муниципальная собственность.

7. Суверенитет предполагает способность государства обеспечивать свою внешнюю и внутреннюю безопасность. Поэтому важнейшим элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации как суверенного государства является защита суверенитета и территориальной целостности Отечества. На страже государственного суверенитета, территориальной целостности и независимости России — ее национальные Вооруженные Силы.

Российская Федерация обеспечивает безопасность и обороноспособность страны, оснащение Вооруженных сил всем необходимым. Республики в составе Российской Федерации не вправе иметь свои Вооруженные Силы или какие-либо иные воинские формирования. Государственная безопасность России обеспечивается федеральными службами безопасности и органами внутренних дел, что закреплено законами Российской Федерации.

8. Международная правосубъектность, что означает включение России в систему мирового сообщества.

146

Глава VII. Конституционные основы государственного строя

Главными целями Российской Федерации на международной аре- j не являются прочный мир, разоружение, ликвидация ядерного и дру- ' гих видов оружия массового уничтожения, сотрудничество госу- 1 дарств. |

Российская Федерация вправе устанавливать непосредственные-1 дипломатические, консульские, торговые и иные связи с иностран-1 ными государствами, обмениваться с ними полномочными предста-ї вительствами, заключать международные договоры и участвовать а деятельности международных организаций и объединений. :

9. Официальный статус государственного языка. Статус государственного языка на всей территории России в соответствии со сло-.| жившимися историко-культурными традициями имеет русский язык?) как основное средство межнационального общения народов Российской Федерации. 1

Государство признает равные права всех народов Российской Фе- і дерации на сохранение и развитие их языков. Все языки народов Рос-< сии пользуются поддержкой государства. !

10. Важнейшим признаком суверенного государства являются го-1 сударственные символы — Государственный герб, Государственный I флаг. Государственный гимн, столица'.