Конституционное право

46

Глава 111. Основы учения о конституции

Конституции Российской Федерации, под разными предлогами тормозил ее принятие. Продолжался процесс внесения многочисленных поправок в Конституцию страны 1978 г. Несмотря на эти поправки (а их было более трехсот). Конституция не могла уже быть юридической базой происходящих в российском обществе перемен. Нужен был новый основной закон, который бы отразил коренные изменения, происшедшие в связи с крахом тоталитарного режима и распадом советской империи.

Конституционное совещание состояло из 250 членов, работавших в пяти секциях: представителей федеральных органов власти; представителей органов власти субъектов Федерации; представителей местного самоуправления; представителей партий, общественных организаций, профсоюзов, религиозных конфессий; представителей товаропроизводителей и предпринимателей. Три последние секции впоследствии образовали Общественную палату Конституционного совещания.

На Конституционном совещании обсуждался проект Конституции, внесенный Президентом Российской Федерации. Одновременно рассматривались многочисленные замечания и предложения граждан и проект Конституции, подготовленный созданной Съездом народных депутатов Российской Федерации Конституционной комиссией. В результате длительной работы — с июня по октябрь 1993 г. — был выработан новый проект Конституции Российской Федерации, который и был вынесен на общенародный референдум.

Конституция Российской Федерации была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. В нем участвовало 54,8 процента зарегистрированных избирателей, из них высказались за Конституцию 58, 4 процента.

Референдум стад принципиально новым способом принятия Конституции в истории России. Слова в самом начале Преамбулы и в самом ее конце вполне отразили результаты всенародного голосования: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле... принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».

Структура и содержание Конституции Российской Федерации. Структура российских конституций на разных этапах ее развития менялась. Она зависела не только от предмета регулирования, но и от господствовавшей в нашей стране идеологии. Кроме того, Конституция России должна была полностью воспроизводить структуру союзной конституции. Естественно, что на первом месте в структуре советских конституций были нормы, отражавшие идеологические установки об общественном строе, диктатуре пролетариата, а разделы о правах и свободах в первых советских конституциях вообще

6 Основные черты и особенности Конституции Российской Федерации 1993 г. 47

отсутствовали. Лишь в Конституции РСФСР 1938 г. права и свободы значились в одной из последних глав.

По структуре Конституция Российской Федерации 1993 г. состоит из Преамбулы, 137 статей, объединенных в первом разделе и состоящем из 9 глав, и «Заключительных и переходных положений», являющихся вторым разделом.

Новая российская Конституция восприняла структуру, характерную для многих новейших конституций. Первая ее глава устанавливает основы конституционного строя России, составляющие совокупность принципов, основных ее положений, являющихся первичной нормативной базой как для остальных положений конституции, так и для всей системы действующего законодательства и иных нормативно-правовых актов. Нормы первой главы закрепляют принципы народовластия, верховенства права, государственный суверенитет Российской Федерации, признание и утверждение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, идеологический и политический плюрализм, свободу экономической деятельности, признание и защиту различных форм собственности, гарантии местного самоуправления и др.

Российская Федерация определяется в Конституции как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Демократический характер государства раскрывается прежде всего в положении о том, что единственным источником власти в России является ее многонациональный народ и сам народ эту власть и осуществляет как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Характеристика российского государства в качестве федеративного указывает на форму его территориально-государственного устройства. Определение государства в качестве правового означает, что в организации и деятельности государства превалируют принципы права, а не мотивы политической целесообразности.

В главе «Основы конституционного строя» утверждается принцип разделения власти. Единство всей системы государственной власти предполагает ее осуществление на основе разделения на законода-

48

Глава III. Основы учения о конституции

танавливают систему федер их полномочия, регулируют взаимоотношения. На общефедеральном

тельную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10). Реализуя принцип разделения власти, государственные органы разных ее ветвей осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга. Этот принцип означает, что ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него конституцией.

Глава о правах и свободах человека и гражданина следует в новой российской Конституции сразу же вслед за главой об основах конституционного строя. Место этой главы в Конституции свидетельствует о том значении этой проблемы, которое придается ей в нашей странеУПравовое положение человека и гражданина характеризуется совокупностью прав, свобод и обязанностей, которыми он наделяется как субъект правоотношений, возникающих в процессе реализации норм всех отраслей права. В Конституцию включены все права и свободы человека и гражданина, закрепленные в международных актах. При этом Конституция РФ исходит из их естественного и неотчуждаемого характера: «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадалежат каждому от рождения» (ч. 2 ст. 17). Права и свободы признаются Конституцией непосредственно действующими. Это значит, что если человек руководствуется ими, то его поведение является правомерным. Права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного саомуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). Важно подчеркнуть и закрепленный Конституцией принцип полноты прав и свобод граждан Российской Федерации. Каждый гражданин России обладает всеми правами и свободами и несет равные конституционные обязанности.'

Третья глава Конституции закрепляет федеративное устройство страны. Место этой главы в Конституции определяется тем, что российское государство по форме своего территориального устройства — не простое, унитарное, а союзное, состоящее из государств (республик) и государствоподобных образований, близких по статусу к государству (края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа). Федеративное устройство базируется на принципе разделения предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и ее субъектов, которые во внут-рифедеративных отношениях являются равноправными. Федеративное устройство России основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти.

Статьи четвертой, пятой, шестой и седьмой глав Конституции ус-4х органов государственной власти,

6. Основные черты и особенности Конституции Российской Федерации 1993 г. 49

уровне законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание, исполнительную — Правительство, судебную — Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд. Президент Российской Федерации не является органом какой-либо из трех ветвей государственной власти, а призван «обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80).

Первый раздел Конституции завершается главой девятой, регулирующей порядок внесения конституционных поправок и пересмотр Конституции.

Заключительные и переходные положения в Конституции Российской Федерации являются ее вторым разделом, имеющим девять частей. В первой части раздела устанавливается, что Конституция вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования, и что одновременно прекращается действие Конституции (Основного закона) Российской Федерации — России, принятой 12 апреля 1978 г. Кроме того, устанавливается, что в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора действуют положения Конституции РФ. Во второй части «Заключительных и переходных положений» устанавливается порядок действия законов и других правовых актов, действовавших на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, а в третьей — шестой частях — об осуществлении полномочий Президентом, Правительством и судами Российской Федерации в связи с установленными Конституцией их новыми полномочиями.

Седьмая—девятая части второго раздела Конституции Российской Федерации устанавливают порядок созыва Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания и возможность совмещения депутатской деятельности с деятельностью в качестве члена Правительства Российской Федерации.

Юридические свойства Конституции Российской Федерации. Верховенство Конституции закреплено впервые в конституционном законодательстве нашей страны (ч. 2 ст. 4). Оно означает, прежде всего, — утверждение нового конституционного строя, правового государства. Признание верховенства Конституции означает также подчинение государства Конституции.

Верховенство Конституции имеет и другой аспект. Оно актуально в контексте провозглашения России федеративным государством и вытекает из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Верховенство федеральной Конституции обеспечивает единство, согласованность и стабильность всей ее правовой системы. В-этом смысле верховенство предполагает

50

Глава 111. Основы учения о конституции

также юридически строгое разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Высшая юридическая сила Конституции РФ означает, что Конституция в иерархии правовых актов Российской Федерации занимает высшее место. Она обладает верховенством над законами и иными правовыми актами. Поэтому в самом тексте Конституции поясняется, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). При этом соответствовать Конституции должны не только акты федеральных государственных органов, но и акты органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Конституция распространяет свое действие на всю территорию Российской Федерации и олицетворяет собой единство системы государственной власти.

Верховенство Конституции Российской Федерации в правовой системе всей страны и ее высшая юридическая сила обеспечиваются механизмом ее реализации и охраны.

Конституция Российской Федерации является нормативным актом прямого действия (ч. 1 ст. 15). Такой записи в предыдущих конституциях России не было. Она означает, что новая Конституция Российской Федерации не декларативный и пропагандистский документ, а правовой акт, которым надлежит руководствоваться в судах и в других государственных органах. '

' Верховный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» подчеркнул, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, в следующих случаях:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы и обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

6 Основные черты и особенности Конституции Российской Федерации 1993 г. 51

Однако это совсем не означает, что положения Конституции не нуждаются в конкретизации путем принятия текущих законов. В ряде статей Конституции это предусмотрено. Например, в ст. 6 содержится отсылочная норма о том, что гражданство в Российской Федерации «приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом». В ст. 47 Конституции предусмотрено право обвиняемого в совершении преступления на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей. Но это право реализуется «в случаях, предусмотренных федеральным законом».

Соотношение Конституции Российской Федерации и конституций республик и уставов других субъектов Федерации. Каждая республика (их в составе Российской Федерации 21) имеет свою конституцию, что вытекает из ее статуса как государства. Другие субъекты Федерации — края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа имеют уставы, которые по форме, структуре и содержанию являются фактически конституционными .актами.

Конституция РФ, в отличие от советских конституций, не указывает на необходимость соответствия Конституции Российской Федерации как конституций республик, так и уставов других субъектов Федерации. Субъектам Федерации обеспечивается широкая самостоятельность самим определять пределы конституционного и уставного регулирования. Они практически самостоятельно решают вопросы о системе своих органов государственной власти, их названии, структуре, компетенции, о наличии главы субъекта Федерации ( в республиках — президента, в краях и областях — губернатора и т. д.) и его компетенции, определяют взаимоотношения между органами законодательной и исполнительной власти, систему органов местного самоуправления. В Конституции РФ отмечается лишь, что обеспечение такого соответствия находится в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации (п. «а» ст. 72). Важно, однако, обратить внимание на то, что указание в Конституции РФ на «совместное ведение» не определяет, какие вопросы в этой сфере правомочны решать Федерация, а что — ее субъекты. Поэтому при определении меры участия Федерации в решении вопросов о соответствии федеральной Конституции конституций республик и уставов других субъектов Федерации необходимо иметь в виду другие положения Конституции РФ.

Прежде всего положения конституций и уставов не могут противоречить основам конституционного строя, установленным федеральной Конституцией. Такие основы составляют совокупность важнейших принципов и основных ее положений, образующих первичную нормативную базу как для остальных положений Конституции, так

52

Глава III. Основы учения о конституции

и для всей системы действующего законодательства и иных нормативно-правовых актов, принимаемых в Российской Федерации. Нормы первой главы Конституции закрепляют, в частности, принципы народовластия, верховенства Конституции, государственный суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность, признание и утверждение прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью, идеологический и политический плюрализм, свободу экономической деятельности, признание и защиту различных форм собственности, гарантии местного самоуправления и др. Ни одному из этих принципиальных положений федеральной Конституции не могут противоречить конституции республик и уставы других субъектов Федерации. Субъекты Федерации не вправе устанавливать какие-либо ограничения этих положений Конституции РФ.

Необходимо указать и на положение федеральной Конституции о том, что «права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими».

Определенный характер соответствия конституций республик и уставов других субъектов Федерации Конституции РФ обусловливают и другие положения последней. Так, статус республики определяется федеральной Конституцией и конституцией республики (ч. 1 ст. 66), а статус края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа определяется федеральной Конституцией и уставами этих субъектов Федерации (ч. 2 ст. 66). Изменение же статуса субъекта Федерации может быть осуществлено только по взаимному согласию Федерации и субъекта Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66). Кроме того. Конституцией РФ предусмотрена возможность принятия по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа федерального закона об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66), а также законов, регулирующих отношения края или области и автономного округа, входящего в их состав (ч. 4 ст. 66).

Конституции республик и уставы других субъектов Федерации должны исходить из положения федеральной Конституции о том, что установление общих принципов организации системы органов госу-

6 Основные черты и особенности Конституции Российской Федерации 1993 г. 53

дарственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Федерации и субъектов (п. «н» ст. 72). Но в отличие от других положений статьи федеральной Конституции о предметах совместного ведения, это положение конкретизируется в ст. 77 Конституции: Федерация устанавливает путем принятия федерального закона общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

Понятие «соответствие конституций республик и уставов других субъектов Федерации федеральной Конституции» имеет правовое содержание, которое может быть установлено путем анализа соответствующих норм Конституции РФ и норм конституций республик и уставов других субъектов Федерации. Поэтому разрешение дел о таком соответствии возложено на Конституционный Суд по запросу перечисленных в ст. 125 Конституции РФ государственных органов. Положения конституций республик и уставов, признанные не соответствующими Конституции РФ, утрачивают силу и подлежат устранению.

Анализ конституций республик и уставов других субъектов Федерации показывает, что некоторые их положения противоречат Конституции РФ. Например, ст. 1 Конституции (Основного закона) Республики Тыва (принята 21 октября 1993 г.) гласит: «Республика Тыва — суверенное демократическое государство в составе Российской Федерации, имеет право на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва». Два положения этой статьи противоречат федеральной Конституции: первое — Республика Тыва не является суверенным государством — на одной и той же территории не может быть двух или более суверенных государств; суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Второе — Республика Тыва не имеет права выхода из состава Российской Федерации.

Причины противоречий разные. Так, некоторые конституции республик были приняты до принятия федеральной Конституции и, естественно, не учли ее новых требований. Немаловажную роль сыграла и проявившаяся в начале 90-х годов суверенизация республик. С другой стороны, отсутствуют до настоящего времени некоторые важные федеральные законы, которые конкретизировали бы федеративные отношения. Принятие таких законов предусмотрено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 3, 4, 5 ст. 66; ст. 77 и др.).

В целях обеспечения соответствия конституций республик и уставов других субъектов Федерации федеральной Конституции, взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации Президент

54

Глава III. Основы учения о конституции

РФ в своем Указе от 5 октября 1995 г. «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации» обратил внимание на недопустимость нарушения Конституции Российской Федерации при разработке и принятии конституций республик, уставов других субъектов Федерации и предложил органам государственной власти субъектов Федерации устранить имеющиеся в конституциях и уставах противоречия с положениями федеральной Конституции. Президент Российской Федерации образовал Комиссию при Президенте по взаимодействию федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Федерации.

Порядок пересмотра Конституции Российской Федерации и принятия конституционных поправок. Конституция — акт долговременного действия, ее важнейшим свойством является стабильность. Гарантией стабильности выступает особый порядок ее принятия и пересмотра.

Действующая Конституция была принята всенародным голосованием на референдуме. И впредь парламент самостоятельно не сможет принять новую Конституцию и даже изменить ее, как это было ранее. Порядок пересмотра Конституции достаточно сложен.

Предложения о поправках или пересмотре положений Конституции может вносить ограниченный круг государственных органов и должностных лиц. К их числу относятся Президент РФ, Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания, Правительство РФ, законодательные органы субъектов Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.

Главы Конституции, регулирующие основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения самой Конституции, т. е. главы 1,2 и 9, защищены в наибольшей мере. Если Федеральное Собрание посчитает большинством в три пятых голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, что нужны какие-то изменения в эти главы, оно должно созвать Конституционное Собрание — особый орган, наделенный правом решить, нужны эти изменения или нет. Если Конституционное Собрание решит, что изменения нужны, то оно разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.

6. Основные черты и особенности Конституции Российской Федерации 1993 г. 55

Поправки к статьям других глав, т. е. к главам 3 — 8, которые регулируют систему государственных органов, могут быть изменены более простым способом, но опять-таки не одним только Федеральным Собранием. Для внесения такого рода поправок требуется, во-первых, три четверти голосов в Совете Федерации и две трети в Государственной Думе; а во-вторых, — ратификация изменений как минимум двумя третями субъектов Федерации.

Как видим. Конституция Российской Федерации достаточно сильно защищена от произвольного изменения какой-либо властью.

Порядок внесения поправок в новую российскую Конституцию подвергся критике ряда политиков и некоторых ученых-юристов. Основание: весьма усложненный для одних разделов и практически запретительный — для других. Но такая критика вызывает недоумение, учитывая опыт бывшего Съезда народных депутатов, когда с помощью простого механизма изменения Конституции в ее текст за короткий период времени было внесено более 300 поправок, нарушивших по существу баланс разделения властей. Такие действия со стороны Съезда народных депутатов справедливо расценивались как попытка захватить власть в стране путем внесения изменений в Конституцию.

Все сказанное, разумеется, не означает, что Конституция Российской Федерации вовсе не нуждается ни в каких изменениях. Разработка Конституции происходила в условиях жесточайшего политического противостояния. Это не могло не сказаться на юридическом качестве отдельных статей. В новой политической ситуации и на базе принятой Конституции ее дальнейшее совершенствование — оправданный и правомерный процесс. Но при этом важно действовать без спешки, не поддаваться сиюминутной политической конъюнктуре, учитывать тот практический опыт, который будет накапливаться при реализации положений Конституции по мере развития общества.